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[摘要]權(quán)力會導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，缺乏必要監(jiān)督的權(quán)力，就有可能被濫用。完善機(jī)關(guān)權(quán)力運行監(jiān)督機(jī)制是社會主義市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的必然要求，是保證黨政干部隊伍廉潔奉公的迫切需要，更是建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的內(nèi)在要求。針對當(dāng)前機(jī)關(guān)權(quán)力運行監(jiān)督存在的局限，必須從合理配置權(quán)力，科學(xué)制定權(quán)力運行程序；防止暗箱操作提高權(quán)力運行透明度；理順監(jiān)督機(jī)制，切實保障各監(jiān)督主體充分協(xié)調(diào)發(fā)揮作用等方面來建立和完善機(jī)關(guān)權(quán)力運行監(jiān)督機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]機(jī)關(guān)、權(quán)力運行、監(jiān)督

權(quán)力會導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，缺乏必要監(jiān)督的權(quán)力，就有可能被濫用。隨著市場經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，越來越要求政府的公正、高效，要求政府在行使職能過程中的公平、公正、公開。因此，加強(qiáng)對機(jī)關(guān)權(quán)力運行的監(jiān)督，建立完善的監(jiān)督制約機(jī)制，建立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，就成為急需解決的重大問題。這不僅是我們黨長期執(zhí)政的清醒認(rèn)識，更是我們黨從完成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大任務(wù)、鞏固執(zhí)政地位出發(fā)作出的重大戰(zhàn)略決策。

一、完善機(jī)關(guān)權(quán)力運行監(jiān)督機(jī)制的必要性

1、是社會主義市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的必然要求。

我國的經(jīng)濟(jì)體制改革歷經(jīng)26年，到目前基本實現(xiàn)了由高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根本性轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我們的改革已進(jìn)入了新的攻堅階段。這一時期，改革的總體要求和目標(biāo)是，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅持市場取向的改革方向，更大程度、更大范圍地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，力爭到2010年建立起比較完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，2020年建成完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，迫切要求政府改革管理體制，提高管理職能，為市場機(jī)制有效發(fā)揮作用創(chuàng)造良好條件。這其中，各黨政機(jī)關(guān)、職能部門能否有效“監(jiān)管到位”，及時制止越軌行為，引導(dǎo)整個社會依法經(jīng)營，正是這關(guān)鍵中的關(guān)鍵。因此，保障機(jī)關(guān)權(quán)力運行的合法性，完善機(jī)關(guān)權(quán)力運行的約束機(jī)制，強(qiáng)化機(jī)關(guān)權(quán)力運行的監(jiān)督，避免可能發(fā)生的權(quán)力濫用就成為急需解決的重要問題之一。

2、是保證黨政干部隊伍廉潔奉公的迫切要求。

20*年2月，在中紀(jì)委二次全會上提出：“現(xiàn)在一些腐敗現(xiàn)象仍然比較突出，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的土壤和條件還存在。反腐敗的斗爭的形勢仍然嚴(yán)峻的，反腐敗斗爭的任務(wù)仍然是繁重的。”1由此“三個仍然”和近年來腐敗高發(fā)的勢頭，我們不難發(fā)現(xiàn)：腐敗之所以產(chǎn)生，不僅僅是簡單地用“個人道德倫喪”就可以概括的，而在很大程度上是由于現(xiàn)存的制度有漏洞。“已屬于制度性缺陷腐敗，即現(xiàn)行政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的嚴(yán)重缺陷和各類管理制度的種種漏洞不斷制造和滋生各種腐敗，并使腐敗日益盛行。”2我們不能將制度缺陷所造成的惡果由一個人來承擔(dān)，因為腐敗不只是一個人的事，更多的是由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型制度不健全造成的。因此，無論是從保證政府職能的高效運作，還是從愛護(hù)廣大黨員干部出發(fā)，都必須加強(qiáng)制度建設(shè)，完善機(jī)關(guān)權(quán)力運行的監(jiān)督機(jī)制。

3、是建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的內(nèi)在要求。

懲治腐敗是1989年鄧小平對我們黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體的“政治交代”3，也是我們黨長期以來著力解決的重大問題。隨著對黨的執(zhí)政地位以及反腐敗問題認(rèn)識的深化，從十六大開始，我們黨逐步形成了從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題，構(gòu)成防止和懲治腐敗的合力的思想理念，明確了堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針。2005年1月《建立健全教育制度監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防預(yù)防腐敗體系實施綱要》的頒發(fā)就明確提出，要建立起思想道德教育的長效機(jī)制、反腐倡廉的制度體系、權(quán)力運行的監(jiān)控機(jī)制，建成完善的懲治和預(yù)防腐敗體系。

在這一體系中，教育、制度、監(jiān)督三者互為聯(lián)系，緊密依存，缺一不可。教育是基礎(chǔ)，制度是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。監(jiān)督是對權(quán)力使用、責(zé)任履行、工作成果及遵守法律制度規(guī)范的情況進(jìn)行檢查和督促。監(jiān)督作為一種廣范圍的考察與督促，是制度得以執(zhí)行、責(zé)任得以履行、各種機(jī)體得以有效維持與運行的關(guān)鍵所在。因此，要建立健全預(yù)防和懲治腐敗體系就必然要求建立一個完善的監(jiān)督制約機(jī)制。

二、當(dāng)前機(jī)關(guān)權(quán)力運行監(jiān)督存在的局限性

1、機(jī)關(guān)權(quán)力運行的制度規(guī)定存在缺陷，可操作性不強(qiáng)。

首先，權(quán)力配置的不合理造成監(jiān)督不力或者無法監(jiān)督。黨政機(jī)關(guān)的每個部門、每個單位都有與之相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)力，這些職責(zé)和權(quán)力的履行直接關(guān)系到黨和政府在百姓心目中的地位和威信，關(guān)系到一個部門，一個地方的發(fā)展。然而，正是這些關(guān)系國計民生的職責(zé)和權(quán)力卻往往缺乏必要的、有效的監(jiān)督。其中一個很重要的原因就是權(quán)力配置的不合理。

由于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)不合理的配置，導(dǎo)致出現(xiàn)機(jī)關(guān)權(quán)力運行監(jiān)督的軟肋。一直以來我們部分黨政機(jī)關(guān)，特別是執(zhí)法部門機(jī)關(guān)都設(shè)有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，如紀(jì)檢組和監(jiān)察室，擔(dān)負(fù)著本部門、本單位的監(jiān)督重任，從監(jiān)督者的知情能力來看，這種設(shè)置是合理的。然而這些紀(jì)檢組和監(jiān)察室大都隸屬于本部門、本單位，人權(quán)、財權(quán)均掌握在部門領(lǐng)導(dǎo)手中。試想在這種情形下，他們對本單位、本部門的監(jiān)督還能保證做到強(qiáng)有力嗎？不用說對“一把手”的監(jiān)督，就是對一般執(zhí)法人員的監(jiān)督也只能順從于本單位領(lǐng)導(dǎo)意圖。而在很多情況下，領(lǐng)導(dǎo)出于自身的職責(zé)程度和政績考慮，對于本單位、本部門出現(xiàn)的問題往往是大事化小、小事化了，盡可能地“內(nèi)部處理”。這在一些條管部門中問題顯得尤為突出。監(jiān)督不是行為人的道德內(nèi)約，而是外在的強(qiáng)制，因此，它客觀上要求監(jiān)督主體與客體不能共存于一個組織單元之中，而要有超然的獨立地位。

其次，一些法律、法規(guī)的模糊規(guī)定導(dǎo)致難以監(jiān)督。現(xiàn)行法律、法規(guī)，規(guī)章，條例中有關(guān)自由裁量的范圍，幅度彈性過大，使公務(wù)員在行使自由裁量權(quán)的過程中，容易受到判斷標(biāo)準(zhǔn)、感情取向、甚至是權(quán)錢交易等外在因素影響，造成執(zhí)法中的濫用職權(quán)和顯失公正。如《稅收征管法》第六十條規(guī)定：“納稅人有下列行為之一的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，可以處二千元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處二千元以上一萬元以下的罰款。”4但并未明確，何謂情節(jié)輕，何謂情節(jié)重，更未明確什么情況下應(yīng)當(dāng)取上下限的哪個值，同時也并未規(guī)定執(zhí)法者應(yīng)就其處罰向當(dāng)事人做出合理的解釋說明，這就使執(zhí)法者即使是濫用職權(quán)也可以規(guī)避懲罰。

行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分，也是機(jī)關(guān)權(quán)力運行直接關(guān)系到百姓的部分。一方面，自由裁量權(quán)大大提高了行政效率，是執(zhí)法者必需的權(quán)限；另一方面，自由裁量權(quán)的靈活性又造成它極易被濫用，甚至其濫用的權(quán)力可堂而皇之地處于監(jiān)督之外，處于懲罰之外，至此，自由裁量權(quán)的過大導(dǎo)致了監(jiān)督的空白點和難點。

2、機(jī)關(guān)權(quán)力運行監(jiān)督法制化程度低，缺乏公信力。

民主是腐敗的天敵，對權(quán)力進(jìn)行民主監(jiān)督，是馬克思主義的一貫主張。長期以來我們建立起的民主監(jiān)督體系不可謂不完備，但在實踐過程中，這些監(jiān)督卻難以發(fā)揮其應(yīng)有的重要作用，究其原因，一個關(guān)鍵問題就是我們的民主監(jiān)督缺乏相應(yīng)法律制度的保障。早在1978年鄧小平就提出，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制，必須使民主制度化、法律化，……做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”5。20多年來，我們確實在許多領(lǐng)域制定完善了相關(guān)的法律規(guī)定，但是，在關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的問題上，我國至今為止沒有一部專門的、較為完備的監(jiān)督法。

此外，權(quán)力運行過程亦缺乏有效的程序制約和保障。目前行政審批程序、辦事程序存在不規(guī)范、不健全的問題，而有關(guān)法律法規(guī)相對滯后，大多屬于內(nèi)部規(guī)章，對執(zhí)行者缺乏強(qiáng)有力的約束。在執(zhí)法部門中，無證執(zhí)法，不向當(dāng)事人出示執(zhí)法證件已是普遍現(xiàn)象。正是由于機(jī)關(guān)權(quán)力的行使缺乏相應(yīng)的程序性的法律規(guī)定，致使在很大程度上對機(jī)關(guān)權(quán)力運行的監(jiān)督無法可依，無章可循，無法落實。并進(jìn)而使得監(jiān)督缺乏公信力。

3、現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制在實踐中遭遇難題，缺乏權(quán)威性。

建國以來，我們逐步建立起由立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、政協(xié)和派監(jiān)督等所構(gòu)成的民主監(jiān)督體系。從理論上來看這一體系是完備的，但在現(xiàn)行體制下，在現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制下，這些形式的監(jiān)督，其作用的發(fā)揮往往是非常有限的。

長期以來我們的黨政監(jiān)督存在著體制性的障礙，專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的地位和獨立性。不僅是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，既要接受上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又要接受同級黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)。同時在現(xiàn)行體制下，我們的司法監(jiān)督、人大監(jiān)督在實際監(jiān)督過程中也同樣受到地方黨委和政府的掣肘，而我們的輿論監(jiān)督更是缺乏相應(yīng)的法律支撐。作為輿論監(jiān)督的重點對象——各級掌管重權(quán)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，恰恰是新聞媒體的領(lǐng)導(dǎo)，因此，一些新聞媒體專打“落水狗”也就不足為怪。在此情形下，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威缺失已經(jīng)成為必然。

三、完善機(jī)關(guān)權(quán)力運行監(jiān)督機(jī)制的幾點思考

1、合理配置權(quán)力，科學(xué)制定權(quán)力運行程序。

西方的分權(quán)制度是資本主義國家實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督制約的根本方式。雖然我們不必、也不宜照搬西方的分權(quán)制，但我們可以從中借鑒其理性的一面，對機(jī)關(guān)權(quán)力如決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行適度的分解。調(diào)整部門職能分工，合理劃分職責(zé)權(quán)限，對一些掌管人、財、物等容易產(chǎn)生權(quán)力濫用的重要崗位，強(qiáng)化業(yè)務(wù)分工和制約，實行定期輪崗。增強(qiáng)各部門之間、人員之間相互對崗位職責(zé)，權(quán)力運行的知情能力，形成部門之間、人員之間相互監(jiān)督制約的機(jī)制，構(gòu)建起內(nèi)在的，相互制約的監(jiān)管體系。

長期以來，我們關(guān)注的只是機(jī)關(guān)權(quán)力運行結(jié)果的公正性，只注重對權(quán)力運行結(jié)果的監(jiān)督，而忽略了權(quán)力運行過程的合法性，忽視對權(quán)力運行過程的監(jiān)督。實際上，在實踐中，程序的合法性是相當(dāng)重要的，它甚至直接導(dǎo)致權(quán)力運行結(jié)果的是否公正。加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，從治標(biāo)到治本，從事后監(jiān)督到事前監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，更要求我們必須加大對權(quán)力的運行過程，程序合法性的監(jiān)督力度，切實保障權(quán)力的正確行使。因此，必須盡快建立并不斷完善機(jī)關(guān)權(quán)力運行規(guī)范，明確職責(zé)范圍、辦事程序，形成環(huán)環(huán)相扣、權(quán)責(zé)明確的工作機(jī)制，使掌握權(quán)力的機(jī)關(guān)工作人員只能在法律限定的范圍、程序、程度上行使職權(quán)。

2、防止暗箱操作，提高權(quán)力運行透明度。

監(jiān)督者對被監(jiān)督者行為的知情權(quán)力和能力是直接關(guān)系監(jiān)督成效的關(guān)鍵所在。而被監(jiān)督者公開其行為信息則是監(jiān)督者提高知情能力的重要途徑。“陽光是最好的防腐劑”，權(quán)力運行過程及結(jié)果的公開，既是權(quán)力監(jiān)督制約的前提，也是健全權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的關(guān)鍵。

1988年以來，我們黨為加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，在一些單位試行公開辦事制度、辦事結(jié)果，依靠群眾進(jìn)行監(jiān)督即“兩公開一監(jiān)督”制度。這一制度對提高權(quán)力運行透明度，加強(qiáng)人民群眾和社會對權(quán)力的監(jiān)督制約、預(yù)防和減少權(quán)力的濫用，發(fā)揮了一定作用。但事實證明，這一制度在實踐中還存在不少問題，有待從以下三個方面進(jìn)一步加強(qiáng)：

第一、建立全局觀念，全面實行“公開”制度。這個“全面”，一是指實行“公開制度”的部門、單位的全面性；二是指“公開制度”所涉及內(nèi)容的全面性。依照國家法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，對運用行政權(quán)力辦理的與人民群眾利益相關(guān)的各類事項，只要不屬于黨和國家機(jī)密，商業(yè)秘密及個人隱私都要向社會公開。

第二、盡快出臺具體的、操作性強(qiáng)的制度規(guī)定，避免“公開”浮于表面，流于形式。一些黨政機(jī)關(guān)之所以在黨務(wù)、政務(wù)公開的實際操作中，想公開就公開，不想公開就不公開；想公開什么就公開什么，不想公開就秘而不宣，關(guān)鍵就在于缺少相關(guān)的制度規(guī)定，或已有的制度規(guī)定言辭模糊、可操作性不強(qiáng)。因此，應(yīng)盡快出臺相關(guān)的法律規(guī)定，就黨政機(jī)關(guān)必須公開的內(nèi)容、形式作出明確的、具體的說明。目前，被列入國務(wù)院立法規(guī)劃之中的《政府信息公開條例》草案已起草完成，同時，一部以《政務(wù)信息公開法》為名稱的法律，也已被納入十屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃之中。

第三、通過嚴(yán)格相關(guān)的懲處措施，強(qiáng)化“公開”的執(zhí)行和落實。制度制定出來以后，還有賴于人的遵守，否則制度只能是寫在紙上，掛在墻上的一紙空文。長期以來，各機(jī)關(guān)部門也出臺了不少條例和規(guī)章制度，但其效果卻不盡如人意，究其原因，各機(jī)關(guān)部門往往只重視條例規(guī)章的出臺，而忽視了對違規(guī)者事后的懲處。因此，對于出臺的制度規(guī)定，還須多問幾個怎么辦，既不按規(guī)定執(zhí)行怎么辦，違規(guī)后沒有處罰怎么辦？這就要求必須嚴(yán)格懲處措施，只有嚴(yán)格查處才能保證制度的落實。“非典”效應(yīng)就是一個很好的啟示，非常情況促使公眾更關(guān)注他們的知情權(quán)，促使黨和國家加大對重大疫情、災(zāi)情隱瞞不報或虛報的處罰力度，更促使了各級黨政機(jī)關(guān)對重大疫情、災(zāi)情的預(yù)報及處理情況的公開。

種種情況表明，只有在實踐中不斷完善權(quán)力運行公開制度，才能有效提高權(quán)力運行透明度，防止暗箱操作，才能使機(jī)關(guān)權(quán)力運行全程接受人民群眾和社會的廣泛監(jiān)督，有效防止權(quán)力的濫用。

3、理順監(jiān)督機(jī)制，切實保障各監(jiān)督主體充分協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。

目前，普遍存在的“監(jiān)督無力”現(xiàn)象，與我們擁有形式多樣的各種監(jiān)督是極不相稱的，究其原因，監(jiān)督者不能實施有效監(jiān)督，并非監(jiān)督者主觀上的不想監(jiān)督，而是客觀上無法對監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督。其根本原因之一就在于監(jiān)督者缺乏監(jiān)督所需要的權(quán)力，這也就是我們所說的監(jiān)督者與被監(jiān)督者權(quán)力的對等程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力對等程度越高，監(jiān)督越有效；程度越低，監(jiān)督越無效。而實現(xiàn)權(quán)力的對等就必須改革權(quán)力架構(gòu)理順監(jiān)督機(jī)制，使監(jiān)督者享有充分的權(quán)力，避免其權(quán)力被已經(jīng)濫用了的權(quán)力所左右或架空。

首先，必須增強(qiáng)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)——紀(jì)檢監(jiān)察部門的權(quán)威性，改革權(quán)力架構(gòu)，通過立法的形式來保障其監(jiān)督的抗干擾能力和獨立性。其次，必須大力推進(jìn)司法體制改革，保證司法機(jī)關(guān)——社會公正的最后一道屏障真正依法獨立公正地行使司法監(jiān)督。第三，要切實保障公民的檢舉權(quán)、控告權(quán)和申述權(quán)，保護(hù)群眾參與監(jiān)督的積極性。第四，要重視和支持新聞輿論監(jiān)督，盡快制定“新聞法”，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。總之，我們必須不斷地通過體制創(chuàng)新，通過加快立法，使各個監(jiān)督主體、各種監(jiān)督形式充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，使廣大黨政機(jī)關(guān)工作人員樹立“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”的觀念，確保各級機(jī)關(guān)權(quán)力的正確行使。