導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地管理法論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

1．1組織效率低

只要是關(guān)乎到土地資源開發(fā)的建設(shè)性問題就會(huì)存在工程規(guī)劃與建設(shè)。所以土地開發(fā)背景下的工程自立項(xiàng)待到項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)工階段，包括最后的收尾的驗(yàn)工計(jì)價(jià)等階段工作處理，時(shí)間周期都相對(duì)較長(zhǎng)，處理的細(xì)節(jié)問題都相對(duì)繁縟與系統(tǒng)。也就是說，土地開發(fā)經(jīng)辦審核程序或流程等批復(fù)時(shí)間較長(zhǎng)，有些項(xiàng)目資金到位一般都需要一年時(shí)間，甚至不少項(xiàng)目開發(fā)整理資金到位需長(zhǎng)達(dá)兩年之久。即使有些項(xiàng)目經(jīng)過了經(jīng)費(fèi)劃撥或資金籌措等關(guān)卡，但資金到位后，市場(chǎng)中的作業(yè)原料價(jià)格已經(jīng)今非昔比，如果再考慮用地規(guī)劃編制等問題，也會(huì)進(jìn)一步拖延工程建設(shè)。此外，在工程開工階段不可預(yù)控的人為因素或環(huán)境因素影響，也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)嚴(yán)重超出合同工期進(jìn)度時(shí)間要求。同時(shí)，當(dāng)前不少土地開發(fā)項(xiàng)目審計(jì)介入時(shí)間相對(duì)滯后，發(fā)揮審計(jì)職能也多以事后審計(jì)為主，結(jié)果一旦審計(jì)到隱蔽作業(yè)項(xiàng)時(shí)，工作處理量大，難度提升，進(jìn)而則會(huì)影響到驗(yàn)工計(jì)價(jià)等流程處理效果。

1．2專業(yè)化程度不夠

所謂專業(yè)化則包括土地開發(fā)項(xiàng)目下的人員業(yè)務(wù)技能素質(zhì)問題與工藝技術(shù)水平問題等。從項(xiàng)目立項(xiàng)準(zhǔn)備工作完畢后待到工程動(dòng)工時(shí)期的實(shí)施結(jié)果來看，幾乎全部問題表現(xiàn)在管理體系制度下的各類措施與管理手段的執(zhí)行或落實(shí)方面存在各類問題。其中，技術(shù)工藝應(yīng)用往往和整理資金投入幅度相關(guān)，或者工程組織設(shè)計(jì)下的技術(shù)工藝不適用等有關(guān)。但涉及到項(xiàng)目財(cái)政管理問題，往往和人員業(yè)務(wù)素質(zhì)水平表現(xiàn)相關(guān)，具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn):第一，預(yù)算審核。一般參與到預(yù)算審核工作的主要負(fù)責(zé)人都是之前從事財(cái)務(wù)主管工作居多，關(guān)于土地開發(fā)規(guī)劃及預(yù)算相關(guān)的專業(yè)技能或知識(shí)相對(duì)欠缺，難以識(shí)別預(yù)算編制中高估項(xiàng)或冒算項(xiàng)，最終審核職能發(fā)揮往往流于形式。第二，工程質(zhì)量控制。由于土地開發(fā)背景下的工程立項(xiàng)直至竣工交付的工期進(jìn)度要比一般工程建設(shè)用時(shí)消耗大得多。因此，其在項(xiàng)目全程階段出現(xiàn)的問題也較多，比如項(xiàng)目招投環(huán)節(jié)資質(zhì)審核問題、項(xiàng)目原始資料及手續(xù)不全、工程動(dòng)工變更較多、以及現(xiàn)場(chǎng)施工偷工減料等。第三，審計(jì)報(bào)告問題。土地開發(fā)整理工程有別于一般建筑工程，一些審計(jì)人員對(duì)其審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)往往拿捏不準(zhǔn)，尤其是關(guān)乎到工程量計(jì)算及一些關(guān)鍵、隱蔽水利水電項(xiàng)目的勘察等，往往缺乏科學(xué)審計(jì)評(píng)估手段，投入到實(shí)踐工程核定方面時(shí)就缺乏合理性;同時(shí)有些地方還有以撥代支、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩賬套用等現(xiàn)象。

2土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金管理的主要途徑探討

2．1重視組織管理，形成協(xié)同效應(yīng)

第一，要對(duì)土地開發(fā)工程的項(xiàng)目法人制加以有效確認(rèn)，主要以國(guó)土局耕保科或各級(jí)縣復(fù)墾中心機(jī)構(gòu)作為工程法人。同時(shí)，在現(xiàn)行的財(cái)政體系管理機(jī)制下，財(cái)政部與國(guó)土部管理機(jī)構(gòu)要對(duì)資金核算事宜或相關(guān)組織活動(dòng)予以負(fù)責(zé)，區(qū)分鎮(zhèn)一級(jí)和縣級(jí)的資金核算機(jī)制，取消鎮(zhèn)一級(jí)資金核算機(jī)制，貫徹實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目全程成本控制實(shí)施效果。第二，構(gòu)建協(xié)調(diào)體系制度，主要制度中要涵蓋地方政府單位、財(cái)政部門、規(guī)劃單位、以及國(guó)土部，包括地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從而才能真正意義上達(dá)到上行下效的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。第三，落實(shí)土地開發(fā)工程的項(xiàng)目負(fù)責(zé)指揮人，人員代表應(yīng)由財(cái)政、國(guó)土、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、審計(jì)等單位共同委派人員，負(fù)責(zé)各自組織機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)，發(fā)揮項(xiàng)目的全程監(jiān)督職責(zé)與職能。

2．2強(qiáng)化項(xiàng)目審批，保障項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行效率

預(yù)算審批流程執(zhí)行貫徹下來應(yīng)當(dāng)具有高度的時(shí)效性、經(jīng)濟(jì)適用性、實(shí)際可操作性。不過，當(dāng)前土地開發(fā)整理工程預(yù)算審批往往背離這些原則。由此可見，改變項(xiàng)目預(yù)算審批管理體制問題也是一項(xiàng)重點(diǎn)處理工作。同時(shí)，應(yīng)加快中央與省級(jí)對(duì)新增用地征占的費(fèi)用補(bǔ)償進(jìn)度，即當(dāng)年上班年度申報(bào)的工程要在下半年下達(dá)預(yù)算資金。此外，要對(duì)傳統(tǒng)意義上的集中會(huì)議審計(jì)方式作出調(diào)整與變革，主要貫徹采用現(xiàn)場(chǎng)預(yù)算審核制。另外，規(guī)劃設(shè)計(jì)工作需要由省級(jí)招標(biāo)來輔助進(jìn)行，出資費(fèi)用由省級(jí)直撥，并按照各地分配到的指標(biāo)份額予以直接扣除。

2．3強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，填補(bǔ)管理漏洞

第一，大力培養(yǎng)審計(jì)監(jiān)管儲(chǔ)備人才，將有關(guān)再教育與培訓(xùn)指導(dǎo)活動(dòng)貫徹到實(shí)踐中來，要在培訓(xùn)與再教育中了解項(xiàng)目規(guī)劃及熟知預(yù)算知識(shí)，包括土地開發(fā)整理項(xiàng)的投標(biāo)、合同、項(xiàng)目管理組織活動(dòng)等基本要求。第二，要強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)。資金是盤活項(xiàng)目的動(dòng)力基礎(chǔ)，加強(qiáng)項(xiàng)目整理資金的日常審計(jì)活動(dòng)勢(shì)在必行，凡是涉及到資金監(jiān)管不力的問題要圈定問題重點(diǎn)范圍，以及時(shí)研討出可行性整改意見。第三，引入外部審計(jì)。整理資金的管理與運(yùn)作需要在內(nèi)部審計(jì)的作用下打好資金管理基礎(chǔ)，填補(bǔ)、堵塞資金管理內(nèi)部漏洞。但與之同時(shí)，要強(qiáng)調(diào)外部審計(jì)，特別是項(xiàng)目進(jìn)入到驗(yàn)工計(jì)價(jià)組織環(huán)節(jié)時(shí)，要充分發(fā)揮外部審計(jì)職能，將竣工結(jié)算審計(jì)工作處理得當(dāng)，以有效審核各項(xiàng)資金的實(shí)際使用渠道與途徑等。

3結(jié)語

篇2

關(guān)鍵詞：土地資源，法律制度，耕地保護(hù)，土地登記

 

一、我國(guó)耕地資源面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)

（一）耕地整體素質(zhì)下降

隨著工業(yè)化和城市化過程的加快，耕地總量的增加是困難的，相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)還會(huì)減少，更糟的是耕地整體素質(zhì)趨于惡化：優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)農(nóng)田在減少，劣質(zhì)低產(chǎn)農(nóng)田在增加。論文格式。根據(jù)國(guó)家土地管理局的資料，中國(guó)位于城鎮(zhèn)郊區(qū)和村鎮(zhèn)周圍的耕地減少2/5，有些地方甚至超過3/5，這些區(qū)位的耕地通常都屬于優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)田。

（二）后備耕地資源不足

從合理開發(fā)的角度看，在0.35億公頃成片荒地中，約有0.133億公頃可作為耕地用，按墾殖率60%計(jì)，可凈得耕地800萬公頃，后備耕地嚴(yán)重不足，甚至難以彌補(bǔ)現(xiàn)有耕地的損失已基本成為事實(shí)。并且宜耕地0.133億公頃主要集中在西北地區(qū)和東北地區(qū)，極易受風(fēng)蝕、沙化、鹽漬化和潛育化影響，開發(fā)利用難度較大。

（三）耕地總量和人均占有量較小

建國(guó)50多年來，中國(guó)耕地統(tǒng)計(jì)面積累計(jì)減少4273萬公頃，扣除開荒造田的2633萬公頃，耕地凈減少1640萬公頃。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)，耕地占用不可避免，加之后備耕地資源十分有限，中國(guó)耕地總量和人均量在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都將進(jìn)一步下降，中國(guó)耕地總量和人均量在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)持續(xù)減少，必將加重本已緊張的人地、人糧矛盾，直接影響中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

二、耕地資源惡化的原因

（一）認(rèn)識(shí)原因：

認(rèn)識(shí)到耕地保護(hù)重要性的主要以學(xué)術(shù)界和中央有關(guān)部門為主，許多人并沒有真正認(rèn)識(shí)到它的迫切性，更不知道保護(hù)耕地同計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)一樣是我國(guó)的基本國(guó)策。論文格式。值得注意的是，也存在不少政府管理部門的領(lǐng)導(dǎo)干部將發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)和保護(hù)耕地對(duì)立起來，缺乏保護(hù)意識(shí)。另外，我國(guó)的耕地還承擔(dān)著社會(huì)保障功能，對(duì)農(nóng)民來說，失去耕地，就意味著失去一切，在我國(guó)還不能將失去耕地的農(nóng)民很好安置的情況下，現(xiàn)在的征地補(bǔ)償不足以讓農(nóng)民安身立命，社會(huì)成本很高。考慮耕地的這許多功能，將包括生態(tài)服務(wù)功能、社會(huì)保障功能和它的產(chǎn)出價(jià)值都算在征地成本中去，提高征地的經(jīng)濟(jì)成本，從而保護(hù)耕地。

（二）深層次原因：

（1）我國(guó)國(guó)土資源管理的法律、法規(guī)還不夠完善。與新《土地管理法》相配套的各種單行法律還欠缺或不夠翔實(shí)完善，使全國(guó)土地管理工作缺乏很好的法律依據(jù)，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門、單位和個(gè)人的約束力不夠，不能很好指導(dǎo)操作。如根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)用土地所有權(quán)的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織，既可以是村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是村民委員會(huì)，還可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體等等，這種土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)界定不明晰，產(chǎn)權(quán)主體模糊的直接后果，會(huì)造成土地保護(hù)、監(jiān)督上的乏力，集體對(duì)耕地保護(hù)非不為，而是不能為，無權(quán)為；如仍缺乏土地征用方面的專項(xiàng)法律、法規(guī)，致使征地權(quán)力的濫用并以低廉的價(jià)格征用農(nóng)用土地用于非農(nóng)建設(shè)，導(dǎo)致耕地大量損失。（2）地方政府的政績(jī)觀念。現(xiàn)在衡量政府官員政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市擴(kuò)張，而不是從可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，政府官員的耕地保護(hù)的積極性難以提高。 三、關(guān)于我國(guó)土地資源可持續(xù)利用的法律思考

我國(guó)對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)的主要法律有《環(huán)境法》、《刑法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復(fù)墾條例》、《耕地占用稅暫行條例》等。這些法律法規(guī)更多是從經(jīng)濟(jì)利用、土地管理、土地利用、土地規(guī)劃及土地的權(quán)屬問題進(jìn)行規(guī)定。但對(duì)具體實(shí)施則比較籠統(tǒng)。如新修改的《土地管理法》中對(duì)耕地保護(hù)的一些特殊制度如基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途管制與審批、節(jié)約用地與耕地、土地整理與開發(fā)生產(chǎn)區(qū)相結(jié)合制度等，只規(guī)定了制度而對(duì)具體的實(shí)施沒有應(yīng)對(duì)措施，這在很大程度上形同虛設(shè)，因此要進(jìn)一步制定和完善與《中華人民共和國(guó)土地管理法》相配套的各種單行法律，如土地管理部門的職責(zé)、權(quán)利、土地利用規(guī)劃、土地登記、土地征用、耕地保護(hù)、土地保護(hù)、土地租稅、土地監(jiān)察等方面的法律法規(guī)，并且這些配套法律應(yīng)目的明確，針對(duì)性強(qiáng)，條目?jī)?nèi)容詳細(xì)，便于實(shí)際操作。一旦這些土地法律法規(guī)頒布實(shí)施就應(yīng)作為全國(guó)土地管理工作的依據(jù)，成為約束全國(guó)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門、單位和個(gè)人的統(tǒng)一法律、法規(guī)。同時(shí)要加快土地管理立法工作，建立以新《土地管理法》為核心的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的土地法律體系。

四、完善耕地資源可持續(xù)利用的法律制度

（一）完善土地征用制度

我國(guó)是一個(gè)人均耕地資源十分緊張的國(guó)家，當(dāng)前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)又處于高速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然導(dǎo)致城市數(shù)量的增加和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大對(duì)土地的需求不斷增加。征用土地是土地管理的一個(gè)經(jīng)常性工作，盡管《土地管理法》對(duì)我國(guó)的土地征用制度進(jìn)行了進(jìn)一步的修改，但修改后的土地征用制度在征用目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地程序等方面還有待于進(jìn)一步界定、補(bǔ)充和完善。論文格式。因此，征用制度完善的主要內(nèi)容之一就是以農(nóng)地基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)測(cè)算征地補(bǔ)償，提高征地補(bǔ)償安置費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整征地過程中政府、用地單位和農(nóng)村集體組織和農(nóng)民利益分配關(guān)系，加上規(guī)劃、計(jì)劃等行政管理措施，有利于建立保護(hù)耕地，高效利用土地的制約機(jī)制。

（二）完善土地整理制度

在有利于生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的前提下，土地整理力爭(zhēng)數(shù)量的增加和質(zhì)量的提高并重，保證補(bǔ)充的耕地質(zhì)量不下降并有較大幅度的提高，使耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡不僅僅是數(shù)量的平衡，而是數(shù)量和質(zhì)量的雙平衡，首先，國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)能制定出相應(yīng)得可操作的土地整理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使土地整理質(zhì)量的提高有章可循；其次，應(yīng)對(duì)整理增加的耕地進(jìn)行地力鑒定，凡是對(duì)整理對(duì)象的土地其適宜性評(píng)價(jià)不宜用耕地的土地，政府部門不應(yīng)投資對(duì)其進(jìn)行整理；凡是通過土地整理用作補(bǔ)充耕地的地力或耕地的總生產(chǎn)能力與已占用的耕地不相對(duì)等的，政府部門在驗(yàn)收時(shí)堅(jiān)決不予驗(yàn)收合格。

（三）污染綜合防治制度

污染綜合防治制度強(qiáng)調(diào)隊(duì)土壤的綜合治理與保護(hù)，這實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)嚴(yán)格的許可準(zhǔn)入制度，要求利用先進(jìn)的污染防治技術(shù)，潔凈的原材料和有效的污染防治手段，同時(shí)對(duì)生產(chǎn)者的生產(chǎn)實(shí)行嚴(yán)格的許可證制度，對(duì)耕地保護(hù)最大的一塊是農(nóng)村土壤的污染防治和保護(hù)，這要求對(duì)耕地生產(chǎn)者實(shí)施嚴(yán)格的管制，特別是對(duì)農(nóng)藥化肥的生產(chǎn)者進(jìn)行控制，鼓勵(lì)支持企業(yè)提高技術(shù)，生產(chǎn)無害得制品，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，因此加強(qiáng)“三廢治理”，提高農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，防止農(nóng)田污染是實(shí)現(xiàn)耕地可持續(xù)利用必不可少的措施（四）建立檢查考核制度

加強(qiáng)中央和省級(jí)政府土地管理職能，強(qiáng)化土地的集中統(tǒng)一管理，特別要加強(qiáng)各級(jí)土地利用規(guī)劃管理的職能，樹立規(guī)劃的權(quán)威性，省級(jí)土地管理部門每年要將本地區(qū)實(shí)現(xiàn)耕地總量，動(dòng)態(tài)平衡的情況向國(guó)務(wù)院土地行政管理部門報(bào)告，要實(shí)行耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把完成耕地保護(hù)和節(jié)地挖掘指標(biāo)的情況作為考核政府工作和干部政績(jī)的主要內(nèi)容之一。

參考文獻(xiàn)：

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篇3

論文關(guān)鍵詞 小產(chǎn)權(quán)房 土地二元結(jié)構(gòu) 農(nóng)村集體土地制度

小產(chǎn)權(quán)房問題是近幾年社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)之一，它的出現(xiàn)不僅反映了諸多的社會(huì)問題，而且也反映了我國(guó)法律法規(guī)的不完善。因此，從法律的角度對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問題進(jìn)行理論研究，深度探析其形成原因，并提出有效的解決途徑，對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展甚至對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整都有舉足輕重的意義。

一、小產(chǎn)權(quán)房感念的界定

張忠野、曾大鵬兩位學(xué)者指出小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)土地上，有享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或集體經(jīng)濟(jì)組織單獨(dú)開發(fā)，或與房地產(chǎn)企業(yè)聯(lián)合開發(fā)建設(shè)，并由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)制作權(quán)屬證書的房屋。四川省社會(huì)現(xiàn)象社科院農(nóng)經(jīng)所學(xué)者陳武元將小產(chǎn)權(quán)房概述為“在集體的土地上開發(fā)的商品房”。也有的學(xué)者將“小產(chǎn)權(quán)房”概括為宅基地房屋或在集體土地上建設(shè)的房屋非法對(duì)外銷售形成的一種權(quán)利狀態(tài)。本人認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”不是法律概念，而是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂。所謂“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)，所以叫做“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，又叫“小產(chǎn)權(quán)房”。

二、小產(chǎn)權(quán)房的特征及分類

（一）小產(chǎn)權(quán)房的特征

隨著國(guó)家屢次出臺(tái)相關(guān)政策文件來制止小產(chǎn)權(quán)房問題，但在利益等多種因素的驅(qū)使下，這一問題不但沒有很好的解決，反而又加重的現(xiàn)狀。其主要特征變現(xiàn)一下幾個(gè)方面：（1）小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)用地是農(nóng)村集體用地；（2）小產(chǎn)權(quán)房出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的組織或個(gè)人；（3）房屋產(chǎn)權(quán)不完整；（4）轉(zhuǎn)讓時(shí)易引起權(quán)屬糾紛；（5）價(jià)格低廉。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的分類

為了更好的探討和解決小產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)問題，需要對(duì)小產(chǎn)權(quán)房做出不同的分類，然后對(duì)具體的問題進(jìn)行分析。其分類標(biāo)準(zhǔn)如下：（1）根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房占用土地性質(zhì)的不同，可以把我國(guó)的小產(chǎn)權(quán)房分為農(nóng)用土地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房、在建設(shè)土地上與未利用土地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房三種類型。（2）按照買賣目的的不同可以分為農(nóng)民自己建房出售和城鎮(zhèn)開發(fā)商投資銷售型，等等。

三、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因及危害

（一）小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因

1.小產(chǎn)權(quán)房形成的經(jīng)濟(jì)原因包括兩個(gè)方面

一方面是城市房?jī)r(jià)的急劇上漲，雖然我國(guó)出臺(tái)了有關(guān)限制小產(chǎn)權(quán)房的政策與解決辦法，但是對(duì)房?jī)r(jià)問題并沒有起到預(yù)期的作用。另一方面農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求，由于中國(guó)城市化發(fā)展的道路，多數(shù)農(nóng)村居民選擇在城市務(wù)工、經(jīng)商，融入到了城市了的生活當(dāng)中，并購置了房產(chǎn)，而農(nóng)村留守農(nóng)民對(duì)資金的需求善得更為迫切，利用土地來實(shí)現(xiàn)改善生活的目的也越發(fā)的急迫。

2.小產(chǎn)權(quán)房形成的體制原因

（1）我國(guó)二元土地結(jié)構(gòu)。小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因是我國(guó)的二元土地結(jié)構(gòu)。雖然我國(guó)的《憲法》與《土地管理法》中確立了我國(guó)存在兩種土地所有制，即全民所有制與勞動(dòng)群眾所有制，國(guó)家與集體是我國(guó)擁有土地的主體。但是《土地管理法》卻規(guī)定農(nóng)民土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)建設(shè)。（2）我國(guó)住房保障制度的不完善。我國(guó)目前住房的保障制度主要包括住房公職金制度、廉租房制度和經(jīng)濟(jì)適用房制度，然而在現(xiàn)實(shí)生活中，住房公基金制度卻沒有覆蓋到我國(guó)全部的城市居民，其受益者大都是工資待遇本身就較高的人群，而一些相對(duì)于苦難的群體卻沒有享受這一待遇，所以目前房?jī)r(jià)的節(jié)節(jié)上升加上一些執(zhí)行上的疏漏，造成住房公積金沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而且沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的操作效果。（3）立法上管理的缺失。由于《中華人民共和憲法國(guó)》與《中華人民共和國(guó)土地管理法》都未對(duì)農(nóng)村土地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房有明確的規(guī)定，在其他的法律中也難以找到相應(yīng)的規(guī)定，使得這一問題在法律上成為空白，所以法律規(guī)定的不確定性是導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房諸多糾紛原因之一。

3.小產(chǎn)權(quán)房形成的社會(huì)原因。

（1）政府部門的監(jiān)管不力。雖然《土地管理法》與《城市房地產(chǎn)管理法》都規(guī)定了政府部門可以對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問題進(jìn)行監(jiān)管、查處，但是他們往往采取互相推諉或曖昧的態(tài)度，使得小產(chǎn)權(quán)房問題被擱置起來并出現(xiàn)了利益夸大化的趨勢(shì)，也是政府陷入了兩難的境地。（2）購房者的法治觀念淡薄。由于我國(guó)法律法規(guī)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問題沒有明確的法律規(guī)定，加上政府部門的放任態(tài)度及房?jī)r(jià)上漲，許多購房者與開放商極易懷著僥幸的心態(tài)進(jìn)行買房交易。

（二）小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的危害

1.經(jīng)濟(jì)危害

由于小產(chǎn)權(quán)房低廉的價(jià)格受到廣大購房者的青睞，使得開發(fā)商獲得暴利從而導(dǎo)致政府稅收的減少，這一問題不僅擾亂了房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常價(jià)格，而且打破了統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)交易，使得房地產(chǎn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)受到重大影響，進(jìn)而侵害了廣大農(nóng)民的利益，導(dǎo)致農(nóng)民喪失大量土地、喪失未來長(zhǎng)久的謀生和生存的根基。

2.社會(huì)危害

目前，我國(guó)仍然是農(nóng)民占絕大多數(shù)人口的發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國(guó)，但隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，廣大農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商進(jìn)而購買小產(chǎn)權(quán)房。由于小產(chǎn)權(quán)房沒有得到國(guó)家相關(guān)部門頒發(fā)的房產(chǎn)證，購房者便無法把戶口遷入購房地戶籍管理部門，而根據(jù)現(xiàn)行的戶籍管理規(guī)定，我國(guó)戶籍登記是依靠相關(guān)的房地產(chǎn)證來完成的。這不但造成了人口及產(chǎn)權(quán)管理的困難，而且加劇了土地征收的難度，進(jìn)而暴漏了政府監(jiān)督管理工作的乏力，增加了公眾對(duì)政府公信力的喪失。

3.對(duì)購房者的危害

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》的規(guī)定，非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員一旦購買沒有國(guó)家頒發(fā)土地使用證和預(yù)售證的集體土地上建造的房屋，不能辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，因而不能自由的行使房屋的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，在遇到房屋拆遷問題時(shí)，便難以得到相應(yīng)的拆遷補(bǔ)償，也無法用法律來維護(hù)自己的合法權(quán)益。

四、解決我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題的制度構(gòu)建

（一）從現(xiàn)行的法律制度下解決小產(chǎn)權(quán)房問題

1.實(shí)行小產(chǎn)權(quán)房購買的登記制度

目前國(guó)家對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的具體處理辦法還在研究當(dāng)中，應(yīng)在具體政策出臺(tái)之前，建立相關(guān)的小產(chǎn)權(quán)房銷售與建設(shè)登記制度，將其納入可以備案有據(jù)可查的范圍之中。

2.對(duì)小產(chǎn)權(quán)房實(shí)行分類管理

由于我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房存在的基礎(chǔ)和性質(zhì)不同，所造成的社會(huì)危害也不完全相同，其違法的后果也有所區(qū)別，所以我國(guó)國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察局有關(guān)人員建議，對(duì)各地發(fā)現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)采取“分案處理”的方式。

3.切斷新小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根源

嚴(yán)格管理土地用途并查處懲罰違法用地者，將小產(chǎn)權(quán)房消滅在初始的萌芽狀態(tài)。同時(shí)政府加大對(duì)新農(nóng)村建設(shè)政策與資金扶持，打破行政村之間的相互限制，本著管理者的態(tài)度，為農(nóng)村建設(shè)做出總體規(guī)劃布局并負(fù)責(zé)做好組織協(xié)調(diào)工作。

4.對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行轉(zhuǎn)化

相關(guān)學(xué)者呼吁，由政府給農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織合理補(bǔ)償后統(tǒng)一收購現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房，以保障性住房的形式出售出租給城市低收入群體。

5.地方政府制度借鑒

我們可以從一些發(fā)達(dá)的省份和城市就已經(jīng)開始實(shí)行的集體建設(shè)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行探索和嘗試。如廣東省于2007年頒發(fā)的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，天津于2009年也頒發(fā)了相關(guān)的政策。相關(guān)事件表明，這些措施不僅可以帶動(dòng)整個(gè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且也在一定程度上為全國(guó)城鄉(xiāng)一體化提供了借鑒。

（二）完善相應(yīng)的法律法規(guī)

1.完善農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記制度

雖然我國(guó)的《物權(quán)法》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的交易要進(jìn)行公示登記，登記后的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)或者取得可以對(duì)抗第三人的效力，但在我國(guó)農(nóng)村，缺乏相關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。所以應(yīng)該在我國(guó)的《物權(quán)法》、《土地登記辦法》、《房屋登記辦法》中制定農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度細(xì)則以便填補(bǔ)這一法律空白。

2.修改《土地管理法》有關(guān)規(guī)定

由于《土地管理法》第43條、第63條限制了農(nóng)村的建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，所以可將現(xiàn)行的《土地管理法》修改為不得侵占、買賣等非法的形式轉(zhuǎn)讓土地，國(guó)有土地與集體土地的使用權(quán)可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度是可以為了適應(yīng)發(fā)展化而應(yīng)增加農(nóng)村的居民出賣出租住房的有關(guān)規(guī)定。

3.建立農(nóng)村建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)制度

為了從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題，首先必須對(duì)我國(guó)存在的土地制度進(jìn)行改革。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于這一改革有許多觀點(diǎn)，具體概括一下幾種：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制的前提下，對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行創(chuàng)新和完善；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)徹底地廢除農(nóng)地的集體所有權(quán)，全面實(shí)行農(nóng)地私有化—建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，全面實(shí)行同底銅權(quán)。筆者比較贊同第一種觀點(diǎn)，因?yàn)樗容^貼近我國(guó)的現(xiàn)實(shí)且與我國(guó)目前進(jìn)行的城鄉(xiāng)一體化相吻合。

4.建立完善的社會(huì)保障體系

為了更好的解決小產(chǎn)權(quán)房問題，需要從建立完善的社會(huì)保障體系需要從城市住房保障系統(tǒng)與農(nóng)村社會(huì)保障系統(tǒng)兩個(gè)方面入手。在城市，我們應(yīng)該制定相應(yīng)的政策和法律來解決實(shí)踐中面對(duì)的問題，比如擴(kuò)大住房保障對(duì)象、增加住房保障資金、擴(kuò)展保障性住房的房源等措施，讓城市的低收入群體真正的享受到一些住房性保障的實(shí)惠；在農(nóng)村，我們通過建立相關(guān)的最低生活保障制度、完善農(nóng)村醫(yī)療制度、建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等措施來提高他們的生活水平與質(zhì)量，解決他們的后顧之憂，減少貧富差距，推進(jìn)我國(guó)的城市化進(jìn)程。

篇4

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；土地征收；征收補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：D92

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0278（2015）05-056-02

在當(dāng)前城市化進(jìn)程越來越快的大背景下，越來越多的農(nóng)村土地被征用。大量的農(nóng)民失去了土地，也產(chǎn)生了一個(gè)新的社會(huì)群體，即失地農(nóng)民。如果我們從社會(huì)發(fā)展的角度去看這個(gè)問題，這種現(xiàn)象是不可避免的。但是在這個(gè)過程中所造成的對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益的危害卻是可以避免的。所以，如何保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的問題浮出水而，值得我們關(guān)注。

一、土地：農(nóng)民安身立命的根基

（一）農(nóng)民賴以生存的保障

俗話說：“土地是農(nóng)民的命根子。”土地之于農(nóng)民來說就像是心臟之于人體，人沒有了心臟就沒有辦法生存，農(nóng)民沒有了土地就失去了賴以生存的保障。從古至今，無論是生產(chǎn)力極為低下的遠(yuǎn)古時(shí)代，還是物質(zhì)極為豐富的今天，土地都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家配第曾說過“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”。不僅土地本身是一種財(cái)富，而且很多財(cái)富都是從土地上創(chuàng)造出來的，對(duì)農(nóng)民而言更是如此。①農(nóng)民一旦失去土地，很快就會(huì)陷入食不果腹的困境。所以，土地對(duì)于農(nóng)民來說極為重要。土地是其賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，肩負(fù)著生存的保障功能。

（二）農(nóng)民收入來源的保障

農(nóng)民與城市居民最大的不同在于，城市居民有固定的工作，有穩(wěn)定的收入，而農(nóng)民是依靠土地就業(yè)的，失去了土地，就意味著失業(yè)。但是當(dāng)農(nóng)民失地后，農(nóng)民的身份并未發(fā)生實(shí)質(zhì)上的變化，也就出現(xiàn)了“農(nóng)村土地城市化，農(nóng)民并未市民化”的尷尬局而。農(nóng)民不僅失去了唯一的收入來源，而且由于受自身文化技術(shù)水平的限制，在城市中就業(yè)受阻極為常見。即使從理論的角度來說，土地承載不了社會(huì)保障的重要職責(zé)。但是在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中，土地卻承擔(dān)著這一重要功能。同時(shí)由于我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行城鄉(xiāng)“二元體制”格局，享受社會(huì)保障權(quán)利的主體基本上是城市居民，農(nóng)民是無緣享受與城市居民同樣的各種社會(huì)保障權(quán)利的。②所以，當(dāng)農(nóng)民失去土地后，他們會(huì)陷入一種尷尬的境地。一方而，他們失去了土地，沒有依歸；另一方而，他們又不能成為城市居民，享受不了政府給城市居民提供的保障。這種狀態(tài)不利于他們的發(fā)展，更不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。

（三）農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)利的基礎(chǔ)

土地不僅僅是農(nóng)民的生存的保障和收入的主要來源，農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是以土地為基礎(chǔ)的。失地農(nóng)民不單失去了土地，實(shí)際上則是喪失了多種土地附屬權(quán)利，如土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、土地收益權(quán)和土地參與知情權(quán)等相關(guān)權(quán)利。缺少了土地的根基，附著在土地上的這些權(quán)利便無從談起。同時(shí)，“城鄉(xiāng)二元體制使得土地對(duì)農(nóng)民除承擔(dān)著生產(chǎn)對(duì)象和生產(chǎn)資料的角色外，還擔(dān)當(dāng)著就業(yè)保障、最低生活保障及社會(huì)保障的功能角色，因此農(nóng)民失地對(duì)于農(nóng)民已經(jīng)不僅是土地這一生產(chǎn)資料的喪失，更嚴(yán)重的是生活保障、社會(huì)保障、就業(yè)保障等公民權(quán)利的喪失。”③此外，我們必須明白，政府對(duì)于農(nóng)民的糧食補(bǔ)貼或者是良種補(bǔ)貼都是建立在農(nóng)民有土地的基礎(chǔ)之上。所以失地農(nóng)民的這些權(quán)益被無形的剝奪了，甚至包括其他與土地有關(guān)的比如發(fā)展權(quán)、選舉權(quán)等。

二、原因：失地農(nóng)民權(quán)益受損

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷

我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等相關(guān)法律均對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)進(jìn)行規(guī)定。《憲法》第10條第1款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和白留地、白留山，也屬于集體所有。”《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。”《土地管理法》也有同《憲法》第10條和《民法通則》第74條相近似的條款，規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。表而上看農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰明確，但何為集體經(jīng)濟(jì)組織？農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人的法律關(guān)系如何界定？?jī)烧叩臋?quán)利范圍有多大？諸多問題，法律都未作明確規(guī)定。由于相關(guān)法律沒有給出詳細(xì)界定，所以農(nóng)民集體變成了一個(gè)模糊化的概念。從法律上來說，農(nóng)民集體是土地的所有者，作為其個(gè)體的農(nóng)民享有土地的一切相關(guān)性權(quán)利。可是實(shí)際上農(nóng)民卻少維護(hù)合法權(quán)益的路徑，沒有辦法明確其所對(duì)應(yīng)的權(quán)利。所以就形成了一種怪異現(xiàn)象：集體與個(gè)體所有權(quán)相分離。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺陷

《土地管理法》第47條對(duì)土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。④顯然，現(xiàn)行法律是以征用地的原用途以及征用土地的產(chǎn)值倍數(shù)作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺陷顯而易見。其一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低且為一次性貨幣補(bǔ)償，難以解決農(nóng)民的長(zhǎng)期生計(jì)問題。現(xiàn)行我國(guó)農(nóng)地征收補(bǔ)償大多都是采用一次性的貨幣補(bǔ)償方式，一次性的買斷農(nóng)民對(duì)土地的全部權(quán)益，對(duì)于征地部門來說是一件好事，因?yàn)檫@樣不僅付出的成本低、收益大，而且沒有后顧之憂；對(duì)于失地農(nóng)民來說則是對(duì)他們權(quán)利的剝奪，因?yàn)檗r(nóng)民相較于征地部門這個(gè)強(qiáng)大的公權(quán)力而言就是弱勢(shì)群體，一次性貨幣補(bǔ)償不能公平準(zhǔn)確的衡量土地的全部權(quán)益。在農(nóng)民把補(bǔ)償款花光的情況下，其生活失去了后續(xù)保障。其二，征地補(bǔ)償未考慮到土地的增值部分。同一土地的不同利用會(huì)帶來土地的收益層級(jí)差。農(nóng)民對(duì)土地的利用是基于土地最天然最原始的功能，所以產(chǎn)生的收益也是最少的。但是一旦將土地轉(zhuǎn)做他用（如工商用途），土地收益就會(huì)大幅度增加。而征地標(biāo)準(zhǔn)僅按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，這些增值收益只歸征用各方占有，失地農(nóng)民卻難以分享土地的增值收益，這是土地征用過程中最明顯的非等價(jià)交換，也是對(duì)農(nóng)民利益裸的剝奪。

（三）征地程序的缺陷

從目前的法律法規(guī)來看，農(nóng)地征收程序主要分為五個(gè)步驟，大致分為申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)、公告、頒發(fā)使用證。雖然這規(guī)定有利于規(guī)范政府的征收行為，但是在實(shí)際的運(yùn)用中還存在著很多弊端。其一，農(nóng)民不享有參與權(quán)。《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。”從該條看，農(nóng)地征收的過程中賦予了農(nóng)民參與的權(quán)利，但是應(yīng)當(dāng)注意到，這種權(quán)利的賦予是在征地補(bǔ)償方案確定后并且是做出公告以后，那么方案都已經(jīng)確定再給予農(nóng)民表達(dá)意見的權(quán)利是不是太晚了？這種權(quán)利的賦予又有何意義？19世紀(jì)英國(guó)政治家威廉?格拉德斯通有句名言：“遲到的正義是非正義”。同樣，遲到的權(quán)利便不再是權(quán)利。其二，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，地方政府享有話語權(quán)。農(nóng)地征收程序中最大的問題就在于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，地方政府既是土地征收的決定者，又是土地征收的執(zhí)行者，這種運(yùn)動(dòng)員與裁判員集于一身的特點(diǎn)，顯然容易造成政府角色錯(cuò)位，侵害農(nóng)民利益。例如，《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。”農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，不能交由第三方人民法院判決處理，只能由批準(zhǔn)征收的人民政府裁決。人民政府作為農(nóng)民利益的對(duì)立而，很難想象其會(huì)做出損害自身利益而維護(hù)失地農(nóng)民利益的裁定。

三、路徑：完善相關(guān)路徑

（一）完善產(chǎn)權(quán)制度

《憲法>及其他相關(guān)法律均規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有。法律意義上的農(nóng)民集體本應(yīng)是明確而具體的，但根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，農(nóng)民集體尚不具備相應(yīng)的法律人格。⑤農(nóng)民集體在性質(zhì)上只屬于政策性概念，并不是法律上的主體。這就要法律上賦予農(nóng)民集體主體資格，明確界定農(nóng)民集體的范圍。

（二）完善征地補(bǔ)償制度

要維護(hù)土地征收的公正性，必須確定合理的易被接受的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。毋庸置疑，我們必須提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我們應(yīng)當(dāng)廢除當(dāng)前的產(chǎn)值倍數(shù)法補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算，這樣才有公平性。土地評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地作出正確評(píng)估，計(jì)算出合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益。同時(shí)，我們可以通過立法確立一套統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)民權(quán)益遭到損害時(shí)真正有法可依。此外，貨幣補(bǔ)償方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代多元化的需要，我們可以采取分期的貨幣補(bǔ)償方式，同時(shí)可以采取土地使用權(quán)入股的補(bǔ)償安置方式。最后，我們可以采取就業(yè)安置補(bǔ)償。我們可以對(duì)失地進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，切實(shí)關(guān)懷他們的權(quán)益。

（三）完善征地程序

一直以來，我國(guó)的法律都有“重實(shí)體、輕程序”的不良傾向。然而，真正的司法公正并不是結(jié)果的正義而應(yīng)取決于程序上的公正，農(nóng)地征收亦不例外。土地征收應(yīng)該本著公開、參與和監(jiān)督的原則。當(dāng)行政機(jī)關(guān)所為的行政行為侵犯公民的合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許公民享有知情權(quán)和參與權(quán)。土地征收權(quán)利人有權(quán)表達(dá)白己的意見，可以白己參與或者是推選代表人。補(bǔ)償方案必須告知土地征收權(quán)利人，并且要經(jīng)過民主協(xié)商才能確定。同時(shí)，國(guó)家土地管理部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督的作用，不單要強(qiáng)調(diào)事前監(jiān)督，事后監(jiān)督也很重要。國(guó)家土地管理部門應(yīng)該積極對(duì)征收地塊土地使用情況進(jìn)行監(jiān)督，防止被征收地征而不用。最后，完善司法救濟(jì)程序，司法是維護(hù)社會(huì)公正的最后一道防線。土地征收是一種行政行為，如果政府作出的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，那么農(nóng)民是有權(quán)拿起法律的武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。他們可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行法律援助，積極宣傳相應(yīng)的政策法規(guī)。對(duì)公共利益這一標(biāo)準(zhǔn)納入司法審查程序，增加透明性。同時(shí)對(duì)重大土地整理案件進(jìn)行懲處，切實(shí)保障失地農(nóng)民權(quán)益。

注釋：

①曹燁城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益保護(hù)研究[D]遼寧大學(xué)，2012

②張建飛城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制的法學(xué)思考[J].政治與法律，2006（4）.

③馬曉亮.和諧社會(huì)視閣下的農(nóng)民失地問題研究一一以山西省沁水縣S鎮(zhèn)為研究個(gè)案[D].碩士學(xué)位論文，華中師范大學(xué)，2013.

篇5

論文關(guān)鍵詞：土地征收 公共利益 完善程序

土地征收是國(guó)家、政府為了公共目的而強(qiáng)制將集體所有的土地收為國(guó)家所有并給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫取Ｍ恋卣魇盏哪康摹⑦^程以及方式方法都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法律的明確規(guī)定，我國(guó)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《物權(quán)法》等法律規(guī)范都對(duì)該項(xiàng)制度有一定的規(guī)范，但是在實(shí)際的操作應(yīng)用之中，土地的征收程序依然存在著缺失，這也就導(dǎo)致了農(nóng)民的合法權(quán)益無法得到正當(dāng)合理的保障，從而可能引發(fā)一系列的沖突、矛盾，阻礙我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，進(jìn)一步完善構(gòu)建土地征收制度已成為我國(guó)法制化進(jìn)程推進(jìn)的當(dāng)務(wù)之急。

一、土地征收過程中存在缺失

（一）“公共利益”定義不明

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”法律條文明確了土地征收的目的以及條件，即是為了“公共利益”，國(guó)家政府可以通過強(qiáng)制征地的方式取得該地的使用權(quán)、所有權(quán)，這也就導(dǎo)致了農(nóng)村集體喪失了該地的使用權(quán)與所有權(quán)。要知道，農(nóng)民大都依靠著土地來生活，喪失土地會(huì)給其造成長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益損失，其有可能因?yàn)橥恋乇徽魇斩チ俗约旱纳顏碓础Ｒ虼耍瑖?guó)家政府在征收土地的過程中必須慎重考量。而法條之中所示“公共利益”的范圍就太過于寬泛，沒有明確指向何謂“公共利益。”從而導(dǎo)致國(guó)家政府機(jī)關(guān)任意以“公共利益”的需要為名征收土地。這將進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)家政府機(jī)關(guān)的權(quán)利濫用，以至于切實(shí)侵害了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。

（二）政府權(quán)力過大，信息難以公開

由于土地征收是政府通過其強(qiáng)制力來進(jìn)行，這也就導(dǎo)致了從征收決定的做出到征收行為的實(shí)施都是經(jīng)由政府一手操作，雖然有聽證制度，但是該制度僅僅限于土地補(bǔ)償安置的范圍內(nèi)，公眾無從得知有關(guān)土地征收決定的做出以及實(shí)施的具體細(xì)節(jié)。同時(shí)鑒于《征用土地公告辦法》（2001）第五條“征用土地公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途；（二）被征用土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積；（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；（四）辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙蕖⒌攸c(diǎn)。”的規(guī)定，公告條款并未要求說明征收行為是否與“公共利益”有關(guān)，因此公眾無法如實(shí)得知征收的目的是否合理，所以也就難以維護(hù)自身的合法利益。并且基于征收機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)都為政府部門，因此這種事后公告，很難保障被征收者的上訴權(quán)利。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，補(bǔ)償過低

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條的規(guī)定，“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。”從該條法規(guī)可知，我國(guó)土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)因地區(qū)不同而不同，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不完全合理。這項(xiàng)規(guī)定并未將天災(zāi)等不可抗力因素考慮在內(nèi)，同時(shí)也規(guī)避了土地增值這種必然性趨勢(shì)，將補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)定為“三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”勢(shì)必會(huì)侵犯被征收人的潛在利益，造成他們未來的生活乃至子孫后代的合法權(quán)益受到侵害。有些被征收人甚至因?yàn)橥恋乇徽魇斩鴮?dǎo)致喪失生活來源，從而降低了生活品質(zhì)。這與我國(guó)所追求的提高人民生活水平的美好愿望實(shí)屬相違背的。

二、完善土地征收過程中的正當(dāng)程序

（一）確立征收的目的

我國(guó)土地征收法將征收的目的定為為了“公共利益”的需要，并未對(duì)其確切的指向性做出明確的規(guī)定，這就有可能導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)的權(quán)利濫用。而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在對(duì)于征收目的的確立方面就比較詳細(xì)，“臺(tái)灣土地征收條例”第3條規(guī)定“國(guó)家因公益需要，興辦下列各款事業(yè)，得征收私有土地；征收之范圍，應(yīng)以其事業(yè)所必須者為限：一、國(guó)防事業(yè)。二、交通事業(yè)。三、公用事業(yè)。四、水利事業(yè)。五、公共衛(wèi)生及環(huán)境保護(hù)事業(yè)。六、政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其它公共建筑。七、教育、學(xué)術(shù)及文化事業(yè)。八、社會(huì)福利事業(yè)。九、國(guó)營(yíng)事業(yè)。十、其它依法得征收土地之事業(yè)。”我國(guó)的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)也應(yīng)根據(jù)我國(guó)的基本國(guó)情對(duì)于土地征收的目的加以適當(dāng)?shù)拇_立、規(guī)范，以此保證有法可依，從而限制征地機(jī)關(guān)的權(quán)利濫用，保障被征地人的合法利益。

（二）完善有效的聽證制度

根據(jù)我國(guó)《國(guó)土資源聽證規(guī)定》，我國(guó)土地征收聽證的適用范圍僅僅限于征地補(bǔ)償安置的聽證。對(duì)于土地征收決定的做出是否符合“公共利益”以及征收的目的等等關(guān)乎被征地人切身利益的信息沒有具體聽證規(guī)范的實(shí)行。

同時(shí)，《國(guó)土資源聽證規(guī)定》第二十一條規(guī)定“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在告知后5個(gè)工作日內(nèi)向聽證機(jī)構(gòu)提出書面申請(qǐng)，逾期未提出的，視為放棄聽證；但行政處罰聽證的時(shí)限為3個(gè)工作日。放棄聽證的，應(yīng)當(dāng)書面記載。”要讓身處農(nóng)村的被征地人在5個(gè)工作日內(nèi)提出書面申請(qǐng)實(shí)非易事，而且他們極有可能無法確定自己所享有的權(quán)利，不明自己具體有何權(quán)利。因此，總而言之，為了保護(hù)被征收人的弱勢(shì)地位，聽證制度應(yīng)該得到更好的完善。第一，擴(kuò)大聽證內(nèi)容的范圍，使被征地人得以明確知曉政府的征地行為是否符合征收目的。②第二，適當(dāng)延長(zhǎng)聽證申請(qǐng)時(shí)間，使被征地人能夠做好充分的準(zhǔn)備。第三，完善聽證制度的回避程序。由于，聽證主持人等與相關(guān)利益有密切關(guān)系的人也都與行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的聯(lián)系，所以很難保證聽證的公平性。因此，完善有效的聽證制度是當(dāng)務(wù)之急，值得有關(guān)部門納入考慮范疇。

（三）建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制

我國(guó)目前采用的是以貨幣補(bǔ)償安置為主，以產(chǎn)業(yè)安置為輔的土地補(bǔ)償安置。這無疑是有一定問題的。由于現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，土地的價(jià)值越來越高，因此以貨幣來作為補(bǔ)償手段，無法保障被征收人的利益。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，土地被征收之后，很可能意味著該農(nóng)民的衣食住行都無法得到保障，而前期所進(jìn)行的安置補(bǔ)助的貨幣補(bǔ)助無法確保農(nóng)民的長(zhǎng)期生機(jī)。

同時(shí)，對(duì)于耕地征收的補(bǔ)償，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。這也是有問題的，由于耕地很大意義之上是“看天吃飯”的，因此，如若該地三年適逢干旱或洪澇，產(chǎn)量急劇下降，適用該條款是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

篇6

[論文關(guān)鍵詞]小產(chǎn)權(quán)房 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 利益分配

一、小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)實(shí)背景及定義

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的城市化率不斷提高，過去5年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率由45.9%提高至52.6%，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生歷史性變化。從總體上看，我國(guó)城市人口已經(jīng)多于農(nóng)村人口。但與此同時(shí)，也有專家指出，我國(guó)的城市化是典型的“不完全城市化”，因?yàn)槲覈?guó)的城市化超過50%主要是從城市人口多于農(nóng)村人口這一角度定義的。如果綜合考慮涉及城市化率的其他指標(biāo)（城市人口密度，城市面積等），我國(guó)的城市化率應(yīng)該還未到40%，還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。在城市化進(jìn)程當(dāng)中，大量農(nóng)村居民要進(jìn)入城市居住，對(duì)住房形成了巨大的需求，這在一定程度上導(dǎo)致了我國(guó)房?jī)r(jià)的快速上漲。同時(shí)，也產(chǎn)生了一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)背景便是我國(guó)加快的城市化進(jìn)程中民眾對(duì)房屋需求不斷增加，房?jī)r(jià)上漲的狀況。

那么，何為“小產(chǎn)權(quán)房”？

“小產(chǎn)權(quán)房”不是一個(gè)法律概念，是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂。實(shí)際上，“小產(chǎn)權(quán)房”又叫“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，不是經(jīng)過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式取得的城市國(guó)有土地，也未經(jīng)規(guī)劃、未繳納土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民銷售，并且只能獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的集體土地使用權(quán)證或村民委員會(huì)的蓋章證明，無法獲得國(guó)家土地、房屋管理部門頒發(fā)的國(guó)有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證。

不同學(xué)者也對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行了定義。陳耀東認(rèn)為，“相對(duì)于城鎮(zhèn)開發(fā)的，權(quán)屬清晰能辦理權(quán)屬登記并能給購房者頒發(fā)物權(quán)證書的住宅房屋而言的；是在農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地，甚至農(nóng)業(yè)用地上開發(fā)、建筑的用于居住的房屋”。付春認(rèn)為，“沒有國(guó)家土地和建設(shè)部門頒發(fā)的土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證或只有房屋所有權(quán)證，沒有土地使用證；是一種特殊權(quán)屬狀態(tài)下的房屋”。從這些定義出發(fā)，體現(xiàn)了小產(chǎn)權(quán)房的幾個(gè)顯著特征。第一，小產(chǎn)權(quán)房權(quán)屬不清。主要原因是其“產(chǎn)權(quán)證”是由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)，從法理上得不到國(guó)家的承認(rèn)。第二，修建所使用的土地具有爭(zhēng)議性，甚至是違法用地。第三，由前兩個(gè)特征可知，既然小產(chǎn)權(quán)房得不到國(guó)家的承認(rèn)、法律的保護(hù)，那么購買小產(chǎn)權(quán)房就存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，使購房者的權(quán)益得不到足夠的保護(hù)。因此，其價(jià)格就相對(duì)較低（這也是小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的重要原因之一）。

二、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因

（一）房?jī)r(jià)過快上漲，群眾居住困難

小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)背景是我國(guó)城市化不斷加快，越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，對(duì)房屋產(chǎn)生了巨大需求，這在一定程度上刺激了房?jī)r(jià)的上漲，而房?jī)r(jià)的過快上漲，使部分群眾（尤其是中低收入人群）“望房興嘆”。同時(shí)，政府在保障房、廉租房的建設(shè)上相對(duì)落后。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，對(duì)房屋的需求遠(yuǎn)超過對(duì)房屋的供給，尤其是相對(duì)廉價(jià)的房屋供給。面對(duì)房?jī)r(jià)“畸高”的局面，一部分中低收入群體不得不選擇小產(chǎn)權(quán)房來解決自己及家庭的居住問題。于是，小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格優(yōu)勢(shì)使得其存在著大量現(xiàn)實(shí)的購買群。

（二）土地法律較模糊，政策提供空間

從法理角度講，任何進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)的房產(chǎn)，必須建立在國(guó)有土地上。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》四十三條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。這里所指的“進(jìn)行建設(shè)”，當(dāng)然應(yīng)包括進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。而小產(chǎn)權(quán)房則是修建在集體土地上并出售給了本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，這也是其非法用地的癥結(jié)所在。同時(shí)，《土地管理法》第四十三條還規(guī)定，“但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第六十二條規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。第六十三條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。這兩條規(guī)定說明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民可以在一定前提條件下修建住宅并且其“土地使用權(quán)可以發(fā)生轉(zhuǎn)移”。一方面，國(guó)家明令禁止集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。另一方面，又從尊重和保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的角度出發(fā)，賦予了集體土地在一定條件下進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)并流轉(zhuǎn)的權(quán)利。這種法律上的模糊性，為小產(chǎn)權(quán)房的存在提供了打“擦邊球”的政策空間。

（三）征地制度失衡，一些農(nóng)民利益受損

其實(shí)，小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的原因還是在于利益分配問題。如前所述，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，用地需求的不斷增加，土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是在不斷顯化的。而圍繞著日益顯化的土地價(jià)值，多元的利益主體自然希望從土地增值中分得“一杯羹”。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第二條規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。同時(shí)，第四十三條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。這種由二元土地結(jié)構(gòu)所造成的同地不同價(jià)的現(xiàn)象，使集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民選擇小產(chǎn)權(quán)房這種“違法用地”的方式來維護(hù)自己的利益。

三、小產(chǎn)權(quán)房的治理

小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)背景，是我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快。在未來幾十年中，真正意義的城市化還在不斷進(jìn)行。而城市土地面積的擴(kuò)大則成為這一過程的明顯標(biāo)志，城市土地面積的增加，主要是通過農(nóng)村土地的國(guó)有化。那么，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地必然是城市化進(jìn)程中不可回避的話題。其實(shí)，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)也是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐囊环N“新”方式，說它“新”，是因?yàn)樗蛄朔傻摹安吝吳颉保煌诜梢?guī)定的正常程序。

我們先理清土地流轉(zhuǎn)的正常程序。我國(guó)具有兩種土地所有權(quán)形式：城市土地的國(guó)家所有權(quán)與農(nóng)村土地的集體所有權(quán)。《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)農(nóng)村所有土地進(jìn)行征用。征用后，土地所有權(quán)性質(zhì)發(fā)生變化，即由集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。同時(shí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體所有的土地實(shí)行征用必須支付相應(yīng)費(fèi)用。但有一點(diǎn)需要明確，土地所有權(quán)只能夠單方面縱向流轉(zhuǎn)，即由集體所有有償?shù)霓D(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，其買方主體與賣方主體不能換位。換句話說，國(guó)家只征購?fù)恋囟怀鍪弁恋兀r(nóng)村集體組織必須根據(jù)國(guó)家需要，將所有土地交售給國(guó)家，而不能把土地賣給其他組織和個(gè)人。

我們應(yīng)當(dāng)注意到土地流轉(zhuǎn)中的一個(gè)關(guān)鍵問題，就是國(guó)家征用農(nóng)村土地的補(bǔ)償問題。這個(gè)補(bǔ)償是否合理，是否完全照顧到農(nóng)民的利益？如果農(nóng)民利益得到了充分的保障，那么農(nóng)民就沒有必要通過小產(chǎn)權(quán)房的方式來分享土地增值收益。其實(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，政府將農(nóng)村土地征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有，這也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，是全社會(huì)人民共同努力的結(jié)果。并且，政府還需要對(duì)征收過來的土地進(jìn)行總體規(guī)劃和大量配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行巨大的投入，這些都不是農(nóng)村集體組織自身投入的結(jié)果。那么，在土地出讓中存在巨大的土地差額也是合理的，通過差價(jià)形式回歸給國(guó)家和社會(huì)也是合乎情理的。但是，農(nóng)村集體組織的利益也必須予以照顧。在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民集體組織可采取適當(dāng)?shù)摹⒖扇〉霓k法分享一部分土地增值收益。不過，這種方法不應(yīng)當(dāng)包含小產(chǎn)權(quán)房。

那么，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房我們應(yīng)采取何種措施，筆者認(rèn)為，治理小產(chǎn)權(quán)房的總方針應(yīng)是分門別類、區(qū)別對(duì)待、妥善處理。

（一）堅(jiān)持分類處理原則，妥善協(xié)調(diào)各方利益

一方面，對(duì)于明顯不符合土地利用總體規(guī)劃，違法占用耕地，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)堅(jiān)決予以拆除。如果允許此類小產(chǎn)權(quán)房的存在，承認(rèn)其合法性的話，那么勢(shì)必刺激其他集體經(jīng)濟(jì)組織違法占用耕地進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的意愿，這對(duì)耕地保護(hù)極為不利，會(huì)威脅國(guó)家的糧食安全。另一方面，對(duì)于符合土地利用總體規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，可以對(duì)其進(jìn)行“轉(zhuǎn)正”。這也是出于避免社會(huì)資源浪費(fèi)，保護(hù)勞動(dòng)成果的目的。但是，“轉(zhuǎn)正”必須要補(bǔ)辦用地手續(xù)，補(bǔ)繳土地出讓金及各種稅費(fèi)。同時(shí)，仍出于節(jié)約社會(huì)資源角度出發(fā)，是否可以將一部分小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲夥俊薄ⅰ敖?jīng)適房”等民生工程？這或許也是解決小產(chǎn)權(quán)房的一條可選途徑。

篇7

土地儲(chǔ)備作為一種新型的城市土地管理制度，目前已在我國(guó)各地試行。它的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)土地的集約化統(tǒng)一管理，保障了國(guó)家作為城市土地所有者的權(quán)益，也為國(guó)有企業(yè)脫困以及凈化土地市場(chǎng)創(chuàng)造了良好條件。但由于我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度目前尚處于起步和摸索階段，土地儲(chǔ)備中的一些基本問題如土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的設(shè)置、土地收購的性質(zhì)、土地儲(chǔ)備的范圍等，在理論和實(shí)踐中尚存重大分歧。本文將結(jié)合目前在全國(guó)較有代表性的杭州模式，從法律角度進(jìn)行分析。

一、目前土地儲(chǔ)備制度試行中存在的問題

(一)關(guān)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的法律地位

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為我國(guó)新生的社會(huì)機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)到底應(yīng)是什么，由于缺乏全國(guó)性有關(guān)土地儲(chǔ)備的專門性法律規(guī)范，因而到目前為止，尚無統(tǒng)一定論。從各地的實(shí)際操作看，主要有兩種形態(tài)：一是作為政府的一個(gè)管理機(jī)構(gòu)。其中大多在現(xiàn)有的房地產(chǎn)管理部門中設(shè)一個(gè)處室。如，武漢市土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心，市政府將其設(shè)置為市規(guī)劃土地管理局的二級(jí)機(jī)構(gòu)，縣處級(jí)單位，它僅在市征地拆遷事務(wù)部的基礎(chǔ)上增加土地整理儲(chǔ)備功能。二是設(shè)立專門的土地儲(chǔ)備中心，并將土地儲(chǔ)備中心單獨(dú)注冊(cè)為事業(yè)法人，政府通過立法或行政委托將儲(chǔ)備土地的相關(guān)權(quán)利授予該中心。在專門設(shè)立土地儲(chǔ)備中心的模式中又有單一管理和雙重管理兩種模式。所謂單一管理則是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)只隸屬于土地管理部門，如上海市土地發(fā)展中心；雙重管理則是政府專門設(shè)立土地收購儲(chǔ)備委員會(huì)。土地儲(chǔ)備中心既屬于土地管理部門，又受土地儲(chǔ)備委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，如北京市、杭州市等。根據(jù)杭州市《關(guān)于建立杭州市土地收購儲(chǔ)備機(jī)制的通知》(杭政[1997]13號(hào)文件)，“杭州市土地儲(chǔ)備中心是受市政府的委托，代表政府實(shí)施土地收購、儲(chǔ)備和出讓的前期工作的機(jī)構(gòu)，作為非盈利性事業(yè)單位，具有獨(dú)立的法人地位。市土地儲(chǔ)備中心隸屬于市土管局，并接受市土地收購儲(chǔ)備管理委員會(huì)指導(dǎo)和監(jiān)管。”從目前實(shí)踐效果看，雙重結(jié)構(gòu)模式較為理想。因?yàn)椋恋貎?chǔ)備中涉及方方面面問題，既有與政府部門的其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)問題，如計(jì)劃、城市規(guī)劃等，又有落實(shí)收購資金等問題，雙重結(jié)構(gòu)模式能從體制上較好地保障土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)行。其實(shí)，無論是作為政府職能部門中的處室，還是政府授權(quán)的獨(dú)立的事業(yè)單位，就其權(quán)利性質(zhì)而言，都是代表政府行使職權(quán)。

1、土地收購儲(chǔ)備管理委員會(huì)

根據(jù)杭州市《關(guān)于建立杭州市土地收購儲(chǔ)備機(jī)制的通知》，杭州市土地收購儲(chǔ)備委員會(huì)由分管市長(zhǎng)牽頭，市政府辦公廳、市計(jì)委、經(jīng)委、教委、貿(mào)易辦、規(guī)劃、財(cái)政、金融、房管及土管等各有關(guān)主管部門領(lǐng)導(dǎo)為成員組成。其主要職責(zé)包括研究制定土地收購、儲(chǔ)備、出讓的政策及規(guī)章，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系，落實(shí)土地收購、儲(chǔ)備資金，確立年度土地收購儲(chǔ)備出讓計(jì)劃或地塊，審查計(jì)劃和資金運(yùn)作情況，監(jiān)控國(guó)有土地資產(chǎn)的運(yùn)作。從《通知》賦予土地儲(chǔ)備委員會(huì)的職責(zé)看，很顯然具有明確的行政管理職能，尤其是其中的“確定年度土地收購儲(chǔ)備出讓計(jì)劃或地塊”一項(xiàng)，與土地使用權(quán)被收購的單位或個(gè)人產(chǎn)生直接的相關(guān)法律關(guān)系，但從其組成看，該機(jī)構(gòu)并非政府的正式機(jī)構(gòu)，并不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力。根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政訴訟法若干問題的意見第20條的規(guī)定，以其名義所作出有關(guān)土地儲(chǔ)備的具體行政行為的后果應(yīng)由組建機(jī)構(gòu)——市政府來承擔(dān)。

2、土地儲(chǔ)備中心

杭政[1997]13號(hào)文件規(guī)定，杭州土地儲(chǔ)備中心是受市政府委托實(shí)施土地收購、儲(chǔ)備以及出讓前期開發(fā)準(zhǔn)備工作的機(jī)構(gòu)，作為非盈利性事業(yè)單位，具有獨(dú)立的法人地位。隸屬于市土管局，并接受市土地收購儲(chǔ)備管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。主要職責(zé)是：(1)根據(jù)市土地收購儲(chǔ)備管委會(huì)提出的收購計(jì)劃，對(duì)企事業(yè)單位需盤活的存量土地和其他需調(diào)整的城市存量土地適時(shí)進(jìn)行收購；(2)根據(jù)土地利用和城市總體規(guī)劃以及市場(chǎng)需求，適量?jī)?chǔ)備土地，為增強(qiáng)政府對(duì)土地供應(yīng)的調(diào)控力度服務(wù)；(3)管理由市政府依法收回的違法用地、閑置拋荒土地及無主土地，并納入儲(chǔ)備土地范圍；(4)多渠道、多途徑籌措資金。在市土地收購儲(chǔ)備管委會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督下，加強(qiáng)與各金融機(jī)構(gòu)的配合，管理，運(yùn)作好土地收購、儲(chǔ)備的資金；(5)在市政府職能部門的指導(dǎo)下，做好儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)工作，做好對(duì)收購、儲(chǔ)備土地的資金測(cè)算平衡、招商洽談以及投放市場(chǎng)的前期準(zhǔn)備，并協(xié)助做好土地出讓的其他準(zhǔn)備工作；同時(shí)要搞好綜合統(tǒng)計(jì)，定期向市土地收購儲(chǔ)備管委會(huì)報(bào)告運(yùn)作情況；(6)完成市政府交辦的其他任務(wù)。很顯然，從表面看土地儲(chǔ)備中心是事業(yè)法人，在法律上具有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的資格和能力。但是土地儲(chǔ)備中心的收購、儲(chǔ)備管理、開發(fā)整理等行為均是受政府委托而為的行為(而并非法律的授權(quán))，因而它與政府間有委托與受托關(guān)系，根據(jù)委托法律關(guān)系的一般原理，受托人必須以委托人的名義從事受托行為，其法律后果也應(yīng)由委托人承擔(dān)。其結(jié)果土地儲(chǔ)備中心的獨(dú)立法人資格實(shí)質(zhì)上毫無法律意義。諸如土地儲(chǔ)備中心與商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)間的貸款合同、土地公債的償還、收購款的支付等，一旦發(fā)生土地中心違約，則違約責(zé)任的承擔(dān)就會(huì)出現(xiàn)主體混亂的局面。

(二)進(jìn)入土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備的土地的范圍

關(guān)于進(jìn)入土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備的土地，各地的規(guī)章或政府文件所設(shè)定的范圍有所不同，但大致可分為五種來源：即收回、收購、征收、置換、沒收。各地普遍存在的問題是：法律概念混亂，列舉不規(guī)范。因而有必要在法律上給以界定。

1、收回是指政府作為國(guó)有土地使用權(quán)的出讓者依照法律規(guī)定和合同的約定向土地使用者無償收回土地使用權(quán)的行為。根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律和行政法規(guī)的規(guī)定，收回土地使用權(quán)主要有下列情形：(1)出讓合同約定的土地使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；(2)因單位撤消、解散、破產(chǎn)等停止使用原劃拔的國(guó)有土地的；(3)公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的；(4)土地使用者未按出讓合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的。

2、收購是政府或其指定的機(jī)構(gòu)依照有償原則向土地使用者贖回土地使用權(quán)的行為。收購行為可分為自愿與強(qiáng)制兩種方式。自愿收購是政府或其指定的機(jī)構(gòu)根據(jù)土地使用人的申請(qǐng)或儲(chǔ)備需要與土地使用人進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成收購協(xié)議，從而收回土地使用權(quán)。強(qiáng)制收購是指政府或其指定的機(jī)構(gòu)根據(jù)城市規(guī)劃和社會(huì)公共利益需要，強(qiáng)制收回土地使用權(quán)的行為。

3、征收是政府部門出于建設(shè)用地的需要，將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地的行為。征收以前一直被稱為征用，但征用與征收應(yīng)是兩個(gè)不同的概念。征收是強(qiáng)制變更所有權(quán)的行為，具有永久占有性。而征用并不改變所有權(quán)，只是使用權(quán)在一定時(shí)期的強(qiáng)制性的轉(zhuǎn)移，一旦征用的法定情形消失，征用人就應(yīng)返還被征用的財(cái)產(chǎn)。征收的特征主要表現(xiàn)為：(1)征收的主體是國(guó)家，而不是建設(shè)用地者；(2)被征收的對(duì)象是集體所有的土地；(3)征收土地適用依法補(bǔ)償原則，補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)，法律均有明確的規(guī)定；(4)征收土地必須嚴(yán)格依照法定程序。

4、置換指以土地資源的重新配置為目的的土地使用權(quán)的互換。置換的目的主要是：(1)最有效利用土地；(2)保護(hù)和改善城市環(huán)境；(3)實(shí)現(xiàn)城市的舊城改造。目前土地置換主要表現(xiàn)為企業(yè)遷移以及城市改造中個(gè)人的拆遷。

5、沒收是行政處罰機(jī)關(guān)或人民法院對(duì)違法或犯罪分子的非法財(cái)產(chǎn)予以沒收的行政和刑事處罰。其中若涉房屋及土地使用權(quán)的，收為國(guó)有。

上述幾種方式中，國(guó)家法律、法規(guī)對(duì)收回、征收、拆遷、沒收的條件、程序，均有明確的規(guī)定，而收購則缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，因而理論分歧較大。焦點(diǎn)在兩方面：一是收購行為的性質(zhì)，二是收購的價(jià)格確定。

關(guān)于收購行為的性質(zhì)，主要分歧在于自愿還是強(qiáng)制上。持“自由說”的人認(rèn)為，收購行為是市場(chǎng)條件下的自由“買賣關(guān)系”，即政府及其授權(quán)委托的土地收購機(jī)構(gòu)與被收購單位或個(gè)人是平等的經(jīng)濟(jì)主體，是否收購及收購的價(jià)格均由雙方在自愿、公平、有償?shù)那疤嵯拢鶕?jù)市場(chǎng)狀況自由協(xié)商確定。持“強(qiáng)制說”觀點(diǎn)的人則認(rèn)為，土地收購應(yīng)確定為政府的行政權(quán)力，對(duì)被收購方來說是一種行政義務(wù)。只有這樣，才能確保政府建立和實(shí)施土地收購儲(chǔ)備制度的宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

由于對(duì)收購行為性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不同，收購價(jià)格的確定原則也有所不同。“自由說”認(rèn)為，土地收購的價(jià)格必須完全按照市場(chǎng)原則，由雙方協(xié)商確定。“強(qiáng)制說”中則出現(xiàn)了分歧：有的認(rèn)為，收購是一種行政行為，收購價(jià)格不必遵循等價(jià)有償原則，應(yīng)參照土地征收和舊城改造拆遷制度中的補(bǔ)償安置方法確定；另一些人則創(chuàng)設(shè)了“強(qiáng)制買賣”說，即認(rèn)為土地是否收購是政府的行政權(quán)力，但收購價(jià)格則應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格確定。

筆者認(rèn)為，“自由論”和“強(qiáng)制論”均有失偏頗，收購行為性質(zhì)不能一概而論，應(yīng)視政府在收購時(shí)的不同身份而定。

政府的主體身份表現(xiàn)在國(guó)有土地上是雙重的，即既是土地所有者代表又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對(duì)土地的占有、使用、收益和處分的土地權(quán)利。作為權(quán)利，始終是與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的。根據(jù)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離原則，國(guó)有土地實(shí)行土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的公司企業(yè)，其他組織和個(gè)人，除法律規(guī)定外，都可以依法取得土地使用權(quán)，對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)。取得的方式是與所有權(quán)代表者簽訂國(guó)有土地的出讓合同。根據(jù)《國(guó)有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓暫行條例》，土地出讓合同應(yīng)當(dāng)按平等、自愿、有償?shù)脑瓌t簽訂。在合同規(guī)定的使用年限內(nèi)，土地使用者可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，其合法權(quán)益受國(guó)家法律保護(hù)。正在制定過程中的《物權(quán)法》(征求意見稿)中，也明確了法律對(duì)土地用益權(quán)人的保護(hù)，表明了禁止任何單位或個(gè)人用任何方式侵害其用益物權(quán)的立場(chǎng)。而強(qiáng)制買賣實(shí)質(zhì)上是土地出讓者可以任意單方解除合同。因此，如果一味強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)制性買賣”，勢(shì)必與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突，損害土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，剝奪其在合法使用期限內(nèi)的用益物權(quán)。因此，筆者認(rèn)為作為一般意義的政府儲(chǔ)備土地的收購，應(yīng)是政府作為出讓合同的主體一方與另一方平等協(xié)商的結(jié)果，必須實(shí)行自愿原則。

作為行政管理者，政府在土地這項(xiàng)特殊財(cái)產(chǎn)上還表現(xiàn)為權(quán)力。作為權(quán)力，是與服從相對(duì)應(yīng)，與強(qiáng)制劃等號(hào)的。政府對(duì)土地資源的管理權(quán)，源自于憲法賦予的政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。土地是人類社會(huì)生產(chǎn)、生活必不可缺的物質(zhì)財(cái)富，是最基礎(chǔ)性的資源之一，政府的職責(zé)就是使有限的土地資源能夠得到合理的、可持續(xù)的利用和開發(fā)。政府有權(quán)通過行政措施如征收、沒收、征用、強(qiáng)制性收購等，使土地資源發(fā)揮更好的效用。但行政權(quán)力屬公權(quán)力，它與個(gè)體的權(quán)利不同，它的行使不是為了自身的利益，而是為了社會(huì)公共利益。因此，公共利益性也就成為政府行使行政權(quán)力的前提和目的，或者說是政府行使行政權(quán)力時(shí)的一項(xiàng)義務(wù)，它也是判斷行政行為合法性的主要標(biāo)志。這一點(diǎn)在有關(guān)的土地法律規(guī)范中都有所體現(xiàn)，如《土地管理法》第2條第4款“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。《城市房地產(chǎn)管理法》第19條：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)……在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回。”可見，土地收購制度中可以設(shè)定政府的強(qiáng)制權(quán)，但必須嚴(yán)格限定于社會(huì)公共利益范疇。

二、關(guān)于土地儲(chǔ)備制度與現(xiàn)行法律制度的兩大沖突問題

(一)劃撥土地的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與土地收購問題

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，土地作為公共資源，完全由政府無償提供，其結(jié)果是城市土地大量掌握在國(guó)有或集體企業(yè)手中。國(guó)有土地實(shí)行有償使用制度后，這些企業(yè)的土地依然保留了其劃撥性。同時(shí)，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(第45條)和《城市房地產(chǎn)管理法》(第39條)還賦予其有條件的轉(zhuǎn)讓權(quán)，即經(jīng)過政府有關(guān)部門的審批并繳納土地出讓金后，原劃撥土地就可以轉(zhuǎn)讓。而現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度將“因單位搬遷、解散、撤消、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其他原因調(diào)整出的原劃撥的國(guó)有土地”，全部納入土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的儲(chǔ)備范疇。這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上取消了這些企業(yè)對(duì)劃撥土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)。筆者認(rèn)為，賦予劃撥土地的使用人有條件的轉(zhuǎn)讓權(quán)，是不符合法理精神的：一方面劃撥土地是將土地作為公共物品提供給社會(huì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地只有在用于公共目的時(shí)才能由政府無償提供。我國(guó)《土地管理法》對(duì)劃撥土地取得的嚴(yán)格限制就說明了這點(diǎn)(注：《土地管理法》第54條規(guī)定：“建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以劃撥方式取得：(一)國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；(二)城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；(三)國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。”)原劃撥土地的使用人一旦解散、撤消、破產(chǎn)或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓，就喪失了公共目的性。另一方面《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)均規(guī)定，因單位撤消、解散、破產(chǎn)等停止使用原劃拔的國(guó)有土地的情形，政府有權(quán)收回土地使用權(quán)。

(二)強(qiáng)制收購與土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題。

從法理上看，當(dāng)國(guó)家授權(quán)各級(jí)人民政府土地管理部門代表國(guó)家訂立土地使用權(quán)出讓合同時(shí)，土地管理部門是以土地所有權(quán)人的代表，而不是以行政管理者的身份出現(xiàn)的。作為合同一方當(dāng)事人，其法律地位與另一方當(dāng)事人即土地使用者是完全平等的，不僅在訂立合同過程中，雙方應(yīng)遵循平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，而且在合同訂立以后，雙方都應(yīng)嚴(yán)格按照合同的規(guī)定履行，不得擅自終止合同，否則，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。如果認(rèn)為作為出讓一方的國(guó)家(政府)仍然享有強(qiáng)制收購的特權(quán)，則出讓人可以不顧合同的規(guī)定而隨意行使其特權(quán)，這樣，國(guó)家與土地使用者之間的合同關(guān)系將形同虛設(shè)，而這種現(xiàn)象，正是我們?cè)诋?dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中需著力糾正的。

由于我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，土地“私權(quán)”主要反映在土地的用益物權(quán)上，現(xiàn)行的國(guó)家法律明確了對(duì)用益物權(quán)的保護(hù)。依法取得土地使用權(quán)的土地使用者，其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，合法權(quán)益受國(guó)家法律保護(hù)。只有在“未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的”，土地使用權(quán)方“不得轉(zhuǎn)讓”。除了在特殊情況下基于“社會(huì)公共利益的需要”并經(jīng)法定程序外，“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不得提前收回”。法律之所以這樣規(guī)定，其用意應(yīng)當(dāng)說是很明顯的，即不僅要保護(hù)土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，更要防止他人對(duì)土地使用權(quán)人行使土地使用權(quán)的干涉和妨礙。如果說政府在土地儲(chǔ)備中可以對(duì)權(quán)利人依法取得的土地使用權(quán)實(shí)行強(qiáng)制收購，實(shí)際上意味著對(duì)權(quán)利人享有的土地使用權(quán)這一正當(dāng)?shù)拿袷聶?quán)利的限制和否定，這不僅與國(guó)家的立法意圖相違背，也不利于土地市場(chǎng)的發(fā)育和成長(zhǎng)，甚至有可能成為“公權(quán)力”侵害“私權(quán)利”的借口。

三、完善土地儲(chǔ)備制度的法律思考

(一)改變立法結(jié)構(gòu)，變實(shí)施條例為管理?xiàng)l例。

行政法律規(guī)范內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是設(shè)定行政管理機(jī)關(guān)，賦予其管理職權(quán)，設(shè)定行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)及規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。就杭州市土地儲(chǔ)備管理辦法而言，立法重點(diǎn)應(yīng)把握幾個(gè)方面：1、立法目的。2、土地儲(chǔ)備行為的管理機(jī)關(guān)及職權(quán)。3、允許進(jìn)行儲(chǔ)備的土地范疇和不得儲(chǔ)備的范疇。4、土地儲(chǔ)備的相關(guān)制度，如壟斷經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)備基金、監(jiān)督管理等。5、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)。6、法律責(zé)任。至于具體的操作規(guī)程應(yīng)由儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)的章程去設(shè)定。

(二)改變授權(quán)方式，變行政委托為法律授權(quán)

行政委托是行政機(jī)關(guān)將依法享有的行政權(quán)力，通過委托，由不具備該項(xiàng)行政權(quán)的機(jī)構(gòu)行使。行政委托的特點(diǎn)是(1)受托機(jī)構(gòu)必須以委托人的名義行使權(quán)力；(2)受托人行使委托范圍內(nèi)權(quán)力所產(chǎn)生的法律后果由委托人承擔(dān)。法律授權(quán)是立法機(jī)關(guān)通過法律、法規(guī)或規(guī)章直接賦予一定的機(jī)構(gòu)行使有關(guān)的權(quán)力。在法律授權(quán)的情況下，被授權(quán)機(jī)構(gòu)以自己的名義獨(dú)立行使職權(quán)，也獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

由于土地儲(chǔ)備制度目前尚處于實(shí)踐探索之中，相應(yīng)的法律制度尚不完善，尤其是高層次立法近乎空白，現(xiàn)有的依據(jù)大都只是地方政府的行政規(guī)章，有的則僅是地方政府的文件，因而存在著政府機(jī)關(guān)行使權(quán)利缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)的問題。在這些僅有的地方行政規(guī)章和文件中，大都采用行政委托方式，授權(quán)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)行使土地儲(chǔ)備權(quán)利，并將這些機(jī)構(gòu)注冊(cè)為獨(dú)立的事業(yè)法人。從這些土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍看，幾乎清一色的均來自于政府委托，并無自身開展的業(yè)務(wù)。從法律角度而言，其獨(dú)立法人資格近乎虛設(shè)。因此只有將行政委托變?yōu)榉墒跈?quán)，才能解決權(quán)利行使的合法性問題，也才能使土地儲(chǔ)備中心的獨(dú)立地位得以真正的發(fā)揮。

(三)確立規(guī)劃優(yōu)先的原則，理順規(guī)劃與儲(chǔ)備的關(guān)系

土地規(guī)劃是指政府在土地上進(jìn)行各種用地合理配置的綜合性活動(dòng)。土地規(guī)劃又分土地利用總體規(guī)劃與土地利用詳細(xì)規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃而制定的綜合性利用土地的規(guī)劃。土地利用詳細(xì)規(guī)劃是根據(jù)總體規(guī)劃而制定的專業(yè)性土地利用規(guī)劃。其中城市規(guī)劃就屬土地利用的詳細(xì)規(guī)劃。

土地規(guī)劃在土地利用中具有絕對(duì)的權(quán)威地位，我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地用途的管理制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定土地用途，使用土地單位和個(gè)人則應(yīng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地的。《城市規(guī)劃法》也明確規(guī)定，任何單位和個(gè)人都有遵守城市規(guī)劃的義務(wù)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。因此，土地儲(chǔ)備中的征收、收購、土地的出讓等均應(yīng)服從規(guī)劃的要求的，在服從規(guī)劃的前提下進(jìn)行。要避免為儲(chǔ)備而任意改變規(guī)劃的行為。

(四)明確公共利益的范疇，防止行政權(quán)力的濫用

如前所述，土地儲(chǔ)備中心的土地主要來自于政府對(duì)原出讓使用權(quán)的國(guó)有土地收回、收購、置換以及對(duì)集體所有土地的征收，這些方式中，除法律明確規(guī)定收回、置換、拆遷、收購的具體依據(jù)外，幾乎都還有一條概括性條款，即公共利益條款。公共利益的保護(hù)成為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)代表政府部門行使土地儲(chǔ)備權(quán)的核心目的，也是判斷其行為合法性的主要標(biāo)志。然“公共利益”是一個(gè)抽象含糊，難以明確的概念，因而實(shí)踐中極易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。為了防止政府，各國(guó)大都將公共目的解釋為公共的使用和具有公共利益的用途，并通過立法加以細(xì)化。如韓國(guó)1962年《土地征用法》第2條規(guī)定：公益事業(yè)需要土地，而將該土地用于公用事業(yè)又是恰當(dāng)時(shí)，可以根據(jù)本法的規(guī)定予以征用或使用。所謂公益事業(yè)是指(1)有關(guān)國(guó)防、軍事建設(shè)事業(yè)；(2)鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀測(cè)、航空等建設(shè)事業(yè)；(3)國(guó)家或地方公共團(tuán)體設(shè)立的辦公場(chǎng)所、工廠、研究所、公園、市場(chǎng)等建設(shè)事業(yè)；(4)國(guó)家或地方公共團(tuán)體指派的建設(shè)者，由他們所進(jìn)行的住宅建設(shè)或住宅用地開發(fā)事業(yè)；(5)其他根據(jù)法律可以征用或使用土地的事業(yè)。香港《官地回收條例》規(guī)定，公共用途，是指一切有關(guān)對(duì)公共大眾有利益的規(guī)劃及建設(shè)，如公路建設(shè)、公共屋村、街道、市場(chǎng)、公共休息場(chǎng)所等。臺(tái)灣的《土地法》將公共事業(yè)限為：①國(guó)防設(shè)施；②交通事業(yè)；③公共事業(yè)；④水利事業(yè)；⑤公共衛(wèi)生；⑥政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑；⑦教育、學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；⑧國(guó)營(yíng)事業(yè)；⑨其他由政府興辦以公共利益為目的事業(yè)。

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于“公共利益”問題未作具體解釋，完全憑政府自由裁量，以致造成我國(guó)耕地流失的首要原因來自于各地政府亂建開發(fā)區(qū)而征用耕地，從而造成耕地的非農(nóng)化。因此，筆者認(rèn)為，在土地儲(chǔ)備立法時(shí)應(yīng)摒棄“一般性的抽象委托”的立法，對(duì)“公共利益”應(yīng)在法律上作出具體界定。

(五)建立先買權(quán)制度，擴(kuò)大儲(chǔ)備土地的來源。

土地先買權(quán)是指土地使用者在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時(shí)，政府(或其指定的機(jī)構(gòu))具有先行與之交易的權(quán)利。土地先買權(quán)制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些西方國(guó)家也有其蹤影，如日本的土地先買制度包括根據(jù)公擴(kuò)法(日本促進(jìn)公有地?cái)U(kuò)大的有關(guān)法律)建立的協(xié)議先買制度和根據(jù)城市規(guī)劃法建立的形成權(quán)先買制度。法國(guó)規(guī)定，在指定的規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)(這種區(qū)域主要是為發(fā)展住宅、開發(fā)旅游地、控制土地投機(jī)、設(shè)立保留地而建立)，國(guó)家、地方公共團(tuán)體、公營(yíng)公司等都可以行使土地先買權(quán)；在德國(guó)，凡詳細(xì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地交易，地方政府都可以行使一般先買權(quán)。由于這些國(guó)家均允許土地私有，因而其先買制度的客體是土地的所有權(quán)。我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，憲法嚴(yán)禁土地所有權(quán)的買賣，但允許國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)入流通市場(chǎng)，因此，我國(guó)的土地交易實(shí)質(zhì)上是使用權(quán)的交易，我國(guó)要設(shè)定的土地先買權(quán)制度，只能是政府在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的先買制度。

土地先買制度與征用、征收、強(qiáng)制購買等有相似之處，即都有一定的政府強(qiáng)制色彩，都對(duì)土地私權(quán)進(jìn)行了一定限制。但性質(zhì)上完全不同：(一)征用、征收、強(qiáng)制性購買產(chǎn)生的基礎(chǔ)是政府的行政權(quán)，而先買權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)則是所有權(quán)，政府是國(guó)有土地的所有者代表，所有權(quán)人在其所有物的交易中應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先權(quán)。(二)征用、征收、強(qiáng)制性購買表現(xiàn)為政府與相對(duì)人的行政關(guān)系，政府與征用、征收、收購對(duì)象之間的關(guān)系是命令與服從關(guān)系，而先買制度實(shí)質(zhì)則表現(xiàn)為買賣關(guān)系，買賣雙方表現(xiàn)為平等的主體關(guān)系。政府只是作為所有者比其它主體具有優(yōu)先交易的權(quán)利。

篇8

一、違法建筑的界定

目前關(guān)于違法建筑，實(shí)定法無統(tǒng)一規(guī)定，學(xué)理上的認(rèn)識(shí)也不盡統(tǒng)一。一般認(rèn)為，違法建筑是指違反了《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定而建造的建筑物和其他工作物。學(xué)理上對(duì)于違法建筑的認(rèn)知差異，主要源于“違法建筑”和“違章建筑”之間的概念爭(zhēng)議。如王才亮律師認(rèn)為，違法建筑是指違反法律、法規(guī)的規(guī)定而建造的建筑物和構(gòu)筑物；而違章建筑是指違反包括法律在內(nèi)的各種制度規(guī)定的建筑物和構(gòu)筑物，它不僅包括違反法律、法規(guī)的規(guī)定所建造的建筑物和構(gòu)筑物，還包括違反除法律、法規(guī)之外的行政規(guī)章和各種制度之規(guī)定所建造的建筑物和構(gòu)筑物。[ 參見王才亮、陳秋蘭：《違法建筑處理實(shí)務(wù)》，法律出版社2008年第1版，第11頁。]而更多的學(xué)者則認(rèn)為違法建筑與違章建筑只具有形式上的差異，其內(nèi)涵是一致的。[ 參見周友軍：“違章建筑的物權(quán)法定位及其體系效應(yīng)”，載《法律適用》2010年第4期。葉青：“違章建筑的否定與肯定”，西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年。]

筆者認(rèn)為，任何建筑物和構(gòu)筑物的建設(shè)，都必須滿足法律規(guī)范的要求。這種規(guī)范要求，基于建筑地域和建筑類型的不同而有所差異。如《建筑法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《防洪法》、《文物保護(hù)法》、《水污染防治法》、《公路法》等都對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)行為提出了具體的要求。這種規(guī)范要求，既包括程序上的，也包括實(shí)體上的。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地法》等對(duì)建設(shè)行為的規(guī)范，主要是程序上的要求；而各個(gè)具體領(lǐng)域的法律法規(guī)對(duì)建設(shè)行為的規(guī)范，既包括程序上的，也包括實(shí)體上的。無論是對(duì)程序規(guī)范的違反，還是對(duì)實(shí)體規(guī)范的違反，都能成為建設(shè)行為“違法”的理由。而其所建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物及相關(guān)設(shè)施，自然也就成為“違法建筑”。當(dāng)然，建造人違反的，必須是強(qiáng)制性的法律規(guī)范。如果法律規(guī)范所設(shè)定的義務(wù)是選擇性、推薦性的，即使建造人未滿足這些義務(wù)要求，其建筑也不構(gòu)成“違法”。據(jù)此，本文將違法建筑界定為：違反公法上強(qiáng)制性規(guī)范的建筑物、構(gòu)筑物及相關(guān)設(shè)施。

二、違法建筑的物權(quán)地位

如前所述，違法建筑主要是違反公法上強(qiáng)制性規(guī)范的建筑物、構(gòu)筑物及相關(guān)設(shè)施。那么這種“違法”是否會(huì)導(dǎo)致其所有權(quán)的滅失呢？這就需要從違法行為產(chǎn)生的法律后果來進(jìn)行探討。如前所述，違法建筑之上違法的要素具有多元化之特征。既可能違反相關(guān)土地管制的法律規(guī)范，也可能違反相關(guān)規(guī)劃的法律規(guī)范，亦可能違反有關(guān)建筑的法律規(guī)范。但基于建設(shè)工程規(guī)劃許可所具有的集中效力，下文主要以未領(lǐng)取建設(shè)工程規(guī)劃許可證或未按照許可證要求進(jìn)行建設(shè)行為之法律責(zé)任來進(jìn)行分析。

我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條之規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。”據(jù)此規(guī)定，對(duì)于未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的法律評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)要素：（1）當(dāng)事人是否取得規(guī)劃建設(shè)許可證或按許可證要求進(jìn)行建設(shè)，這是一個(gè)事實(shí)評(píng)價(jià)，比較容易得到確認(rèn)；（2）違法建設(shè)能否通過改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響。這一要件可以拆解為兩個(gè)子要件：A. 違法建設(shè)對(duì)規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生了怎樣的影響？B. 這種影響能否通過改正措施得到消除？通過對(duì)這兩個(gè)要件的不同判斷，能夠產(chǎn)生不同的法律責(zé)任。一是責(zé)令停止建設(shè)；二是責(zé)令改正+罰款；三是責(zé)令拆除；四是沒收和（或）行政處罰。

在這四種責(zé)任形式中，前兩種責(zé)任形式并不剝奪建造人對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)；后兩種則可能影響建造人的所有權(quán)。就前兩種責(zé)任形式而言，其適用條件主要在于正在建設(shè)中的違法建設(shè)和“能夠通過改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響”的違法建筑。如果純粹從技術(shù)角度考慮，實(shí)踐中，除了絕對(duì)違反公法上的禁止性規(guī)范而產(chǎn)生的違法建設(shè)外，絕大多數(shù)違法建設(shè)的違法性都能通過改正措施得到矯正。但不同的是，這種“改正措施”的具體形式如何選擇，其實(shí)施成本如何得到考量。但無論行政機(jī)關(guān)如何裁量，這兩種責(zé)任形式并不直接影響當(dāng)事人對(duì)違法建筑的物權(quán)。

后兩種責(zé)任形式即“責(zé)令拆除”和“沒收”涉及到當(dāng)事人對(duì)違法建筑物權(quán)的處理。前者的主要適用條件是“無法采取改正措施消除影響的”且“能夠拆除的”；后者的適用條件是“無法采取改正措施消除影響的”且“不能拆除的”。前者涉及的是從物理上直接消滅該標(biāo)的物的所有權(quán)；后者則是通過法律上所有權(quán)的強(qiáng)制剝奪來轉(zhuǎn)移該標(biāo)的物的所有權(quán)。但需要注意的是，上述兩種責(zé)任形式也不影響違法建筑物權(quán)的存在。（1）這兩種責(zé)任形式都是行政處理的結(jié)果。在行政機(jī)關(guān)對(duì)該違法行為作出行政處理之前，該標(biāo)的物依然合法存在。而行政機(jī)關(guān)對(duì)該違法行為的處理，要受到執(zhí)法資源、期限等諸多因素的制約。并非任何違法行為都能得到處理，特別是及時(shí)處理。在行政機(jī)關(guān)做出處理決定之前，如果不承認(rèn)違法建筑的物權(quán)效力，其法律狀態(tài)將處于不穩(wěn)定狀態(tài)，有違法安定性原則；（2）這兩種責(zé)任形式的效力都是非終局的。具言之，即使行政機(jī)關(guān)作出了“責(zé)令拆除”或“沒收”的行政處理決定，違法建筑物之物權(quán)并不當(dāng)然消滅。當(dāng)事人仍可在法定期限內(nèi)通過行政復(fù)議或行政訴訟挑戰(zhàn)該行政處理決定。因此，這兩種責(zé)任形式仍可能因行政復(fù)議或司法審查而被撤銷；（3）即使認(rèn)可這兩種責(zé)任形式的合法性，其也并不必然消滅違法建設(shè)的所有權(quán)。如在“沒收”之后，在政府決定將其拆除之前，其所有權(quán)仍然能夠成立；只是違法建筑的所有人由建造人變?yōu)閲?guó)家。在作出責(zé)令后，政府亦可能因當(dāng)事人無處居住，或因當(dāng)事人反抗激烈，或因執(zhí)法重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，或因執(zhí)法資源的有限，而不采取措施。如此，違法建筑仍得以存在。如果不承認(rèn)其物權(quán)效力，有違法的安定性；（4）這兩種責(zé)任形式的適用條件相當(dāng)嚴(yán)格。責(zé)令拆除適用條件是“無法采取改正措施消除影響的”且“能夠拆除的”。如前所述，前一條件的成立，需要經(jīng)過如下程序的審查：①評(píng)估違法建設(shè)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響；②評(píng)估違法建設(shè)能否采取改正措施；③評(píng)估改正措施能否消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響。在欠缺科學(xué)的程序機(jī)制的情況下，上述要件適用的正當(dāng)性很容易受到挑戰(zhàn)。

綜上，建造人違反公法而建造的違法建筑，會(huì)因違法情由和違法情節(jié)的不同而產(chǎn)生不同的法律責(zé)任。但無論是責(zé)令停止建設(shè)、行政處罰，還是責(zé)令拆除，甚至“沒收”，都不必然改變違法建筑之物權(quán)狀態(tài)。質(zhì)言之，當(dāng)事人對(duì)公法的違反，即使對(duì)強(qiáng)制性，乃至禁止性規(guī)范的違反，都不直接和必然影響違法建筑的物權(quán)效力。

三、違法建筑的處理：超越以“拆除”為核心的治違思路

我國(guó)法律對(duì)違章建筑的規(guī)定主要集中在《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《物權(quán)法》以及其他專項(xiàng)法律。《土地管理法》第73條規(guī)定：“對(duì)違反土地利用，總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；可以并處罰款。”第76條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。”2007年通過的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條就規(guī)定，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向相關(guān)主管部門申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。第64條規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。” 2007年通過的《物權(quán)法》第9條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。”第30條規(guī)定：“因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力。”但對(duì)于這兩條規(guī)定如何理解，學(xué)術(shù)界存有不同意見。多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，《物權(quán)法》將違章建筑排除在因事實(shí)行為設(shè)立物權(quán)的情形之外，其修建行為不具有設(shè)立物權(quán)的法律效力。但另有部分學(xué)者認(rèn)為建造人對(duì)于違法建筑享有不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，《物權(quán)法》并未否定違法建筑的物權(quán)效力。[ 參見周友軍：“違章建筑的物權(quán)法定位及其體系效應(yīng)”，載《法律適用》2010年第4期。葉青：“違章建筑的否定與肯定”，西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年。]通過對(duì)上述三部法律關(guān)于違法建筑條款的梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)，違法建筑在我國(guó)實(shí)體法框架下幾無存在空間。除了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的”，規(guī)定了“限期改正+罰款”的處理措施外，其它法律規(guī)定的都是“限期拆除”。如此，我國(guó)實(shí)體法基本上形成了一套以拆除為核心的違法建筑治理思路。

然而，以拆除為核心的治違路徑，在理論和實(shí)踐中已遭遇諸多困境。其主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：（1）無視違法建筑建造人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。盡管目前理論和實(shí)務(wù)界關(guān)于違法建筑的權(quán)屬問題存在一些爭(zhēng)議，但無可否認(rèn)的是，違法建筑不是無主物，其具有一定的財(cái)產(chǎn)屬性。無論是賦予其“所有權(quán)”，還是將其定位于“占有”，違法建筑所具有的財(cái)產(chǎn)屬性應(yīng)當(dāng)不容否認(rèn)。如果不問情由，只要其違反了相關(guān)的公法規(guī)范，就一律拆除，無疑會(huì)損害建造人的合法權(quán)益；（2）不區(qū)分違法事由，有欠公平。規(guī)劃法和建筑法在我國(guó)的實(shí)施，只有二十多年的時(shí)間。相當(dāng)多的城市在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，并無統(tǒng)一的城市規(guī)劃。實(shí)踐中，違法建筑的形成有多方面的原因。有些原因是因歷史原因造成，如當(dāng)事人在建造房屋時(shí)并無統(tǒng)一的城市規(guī)劃；有些是地方政府的原因，如八九十年代地方政府為招商引資而給予投資者各種優(yōu)惠政策，未辦理相關(guān)許可證件；當(dāng)然也有很多是當(dāng)事人自己為獲得非法利益而建設(shè)的違法建筑物。對(duì)這些不同的情形，不區(qū)別對(duì)待，而統(tǒng)一拆除，并不予補(bǔ)償，顯然有失公允。（3）一拆了之會(huì)造成巨大的資源浪費(fèi)。以2011年拆除的“深圳海上皇宮”案為例，“海上皇宮”建設(shè)耗資上億，而拆除費(fèi)用也高達(dá)千萬。即使海上皇宮存在著違法使用海域等違法情形，但其是否必須予以拆除而不存在其他任何補(bǔ)救辦法呢？（4）拆除違法建筑還應(yīng)當(dāng)考慮貧困群眾的生活困難。實(shí)踐中不少違法建筑已經(jīng)成為貧困群眾生產(chǎn)生活的必需品，成為他們賴以生存的唯一依靠。盡管這些違法建筑的存在可能存在影響市容、環(huán)境、規(guī)劃等情形，但拆除這些違法建筑實(shí)際上就剝奪了這些貧困群眾的生存依靠。這必然招致他們的激烈反對(duì)，并可能引發(fā)社會(huì)的不安定、不和諧。

為此，我們必須打破這種以“拆除”為核心的治違思路，確立“分類治理”的治違格局，根據(jù)當(dāng)事人違法事由和違法情節(jié)，對(duì)違法建筑采取不同的處理模式。基于違法建筑的存在對(duì)公共利益的不同影響，我們可以將違法建筑大體分為三類：（1）公共危害性違法建筑――可能損害公共利益或者危害公共安全的違法建筑；（2）民事侵權(quán)性違法建筑――對(duì)公益無直接影響，只是侵害相鄰關(guān)系的違法建筑；（3）無礙性違法建筑――不對(duì)社會(huì)公共利益造成明顯危害，也不會(huì)直接侵犯他人合法權(quán)益的違法建筑。對(duì)這三類違法建筑，應(yīng)根據(jù)具體情況作出不同的處理。

四、拆除違法建筑的補(bǔ)償問題

（一）區(qū)分違法建筑的公法效果與私法效果

在學(xué)理上，根據(jù)法律所調(diào)整利益之不同，我們將調(diào)整公共利益的法律稱為公法，將調(diào)整私人利益關(guān)系的法律稱為私法。違法建筑據(jù)此可分為僅違反公法如《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》的違法建筑；既違反公法又違反私法的違法建筑；以及僅違反私法如《物權(quán)法》、《民法通則》的違法建筑。對(duì)于僅違反公法，而不違反私法的違法建筑只會(huì)受到公法上的否定評(píng)價(jià)：如拘留、罰款、限期拆除等行政處罰的法律后果。除非違法建筑被罰沒、拆除等徹底滅失外，即對(duì)于客觀存在且為建設(shè)人所占有的違法建筑物，一般不會(huì)影響到違法建筑私權(quán)利益，不影響違法建筑的權(quán)屬、利用關(guān)系。在私法領(lǐng)域，依據(jù)私法上“法無禁止即授權(quán)”的理念，對(duì)于僅違反公法的違法建筑在私法上仍會(huì)受到肯定性的評(píng)價(jià)，如違章建設(shè)人和合法建設(shè)人同樣受到私法平等調(diào)整和保護(hù)。對(duì)于既違反公法又違反私法的違法建筑將會(huì)導(dǎo)致公法和私法的雙重否定性評(píng)價(jià)，如未經(jīng)房屋、土地管理部門批準(zhǔn)而擅自在他人土地上建造違法建筑，既要受到行政處罰，又要承擔(dān)侵權(quán)的民事責(zé)任。此時(shí)，一般來說，公法上的否定性評(píng)價(jià)是不會(huì)影響到違法建筑在私法上調(diào)整關(guān)系的。例如違法建筑侵害土地所有權(quán)人利益的，盡管違章建設(shè)人被處以罰款、限期拆除，但在違法建筑存續(xù)期間，違章建設(shè)人的占有權(quán)利則受到土地所有權(quán)人物上請(qǐng)求權(quán)效力的限制，土地所有權(quán)人可以請(qǐng)求恢復(fù)原狀、排除妨害、損害賠償?shù)人痉ň葷?jì)；而對(duì)于違法建筑占有人，社會(huì)公眾仍負(fù)有對(duì)違法建筑尊重和不作為的義務(wù)。對(duì)于僅違反私法的違法建筑，此類建筑并不違反《土地管理法》等公法，僅構(gòu)成對(duì)他人私權(quán)利的侵犯，受害人可基于相鄰權(quán)、侵權(quán)等主張排除妨礙、損害賠償?shù)染葷?jì)。

（二）先處理后補(bǔ)償

篇9

【關(guān)鍵詞】：土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓；計(jì)稅價(jià)值；評(píng)析

【引言】目前土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收問題，存在不公平、不合理現(xiàn)象，這主要是由于在不同程度商對(duì)轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)不明，對(duì)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范程序不清、對(duì)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的土地使用權(quán)內(nèi)涵范圍和內(nèi)涵價(jià)值不透造成的。在此，筆者對(duì)這些情形結(jié)果分門別類地加以闡述和明晰，以求得相應(yīng)的稅負(fù)合法與公平。

一、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓概念內(nèi)涵及程序

1.1土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法定特定涵義。

出讓土地使用權(quán)已經(jīng)形成較為規(guī)范的法律體系，其法律法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》、《房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》，據(jù)此，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓法律概念是指土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈(zèng)送等方式，轉(zhuǎn)讓是按法定的程序和條件進(jìn)行的。這個(gè)概念中，土地使用權(quán)，性質(zhì)是國(guó)有，取得類型是出讓。平常所說的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律概念就是如此，全面的描述就是國(guó)有出讓土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。不能把其他類型或性質(zhì)的土地使用權(quán)與之相混淆，而在操作中按雷同程序轉(zhuǎn)讓。對(duì)此，國(guó)家專業(yè)機(jī)構(gòu)也許對(duì)此比較清楚些，但是被管理對(duì)象也許含混些。

1.2土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓特定概念的例外。

1.2.1劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)質(zhì)。劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是國(guó)有出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的例外，實(shí)質(zhì)是補(bǔ)辦出讓等有償使用手續(xù)或補(bǔ)辦其他體現(xiàn)國(guó)有土地使用權(quán)的手續(xù)，與此同時(shí)劃撥土地使用權(quán)本身的價(jià)值也在市場(chǎng)主體之間發(fā)生轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)讓所涉及的當(dāng)事人有三個(gè)，包括國(guó)家、原劃撥土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓者、土地使用權(quán)和所附著不動(dòng)產(chǎn)的受讓者。在此，從劃撥土地使用權(quán)概念和轉(zhuǎn)讓程序的角度予以明晰。

1.2.2劃撥土地使用權(quán)法律概念。根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》，土地使用權(quán)劃撥，是指縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權(quán)。這里說的無償取得是相對(duì)的，相對(duì)于國(guó)家這一主體而言的，肯定是無償?shù)模鄬?duì)于國(guó)家之外的其他權(quán)利主體，不一定是無償?shù)摹?/p>

1.2.3劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓程序。根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)報(bào)批時(shí)，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定決定可以不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定將轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所獲收益中的土地收益上繳國(guó)家或者作其他處理。

按此程序，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)是國(guó)家是對(duì)受讓方直接或間接實(shí)現(xiàn)所有權(quán)。先行對(duì)不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方實(shí)施出讓行為，然后再行轉(zhuǎn)讓，就屬于國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)受讓方間接實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)；此外，國(guó)家可以對(duì)不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方直接實(shí)施出讓行為而實(shí)施土地所有權(quán)。按照法律法規(guī)規(guī)定可以使用劃撥土地使用權(quán)的受讓主體，可以保留取得方式，但是在法律上，依然是國(guó)家行使所有權(quán)，重新以劃撥的方式配置了土地。

1.3集體劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

1.3.1集體劃撥土地使用權(quán)的內(nèi)在涵義。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。集體有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。在此，使用集體土地的單位和個(gè)人享受的集體土地使用權(quán)，“確定”的行為涵義就是取得的方式為劃撥，就形成了集體劃撥土地使用權(quán)。

1.3.2集體劃撥使用權(quán)轉(zhuǎn)讓前置程序。按照目前的法律制度提供的途徑，并且這樣的途徑在可實(shí)施情況下，先將集體土地征收為國(guó)家所有，再按照國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓的法律程序進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，從而間接實(shí)現(xiàn)集體劃撥使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。這里的轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)含義只能是前一主體讓出土地使用權(quán)，后一主體得到使用權(quán)，但前者讓出的土地使用權(quán)與后者得到的使用權(quán)在性質(zhì)和類型上迥乎不同，有時(shí)還可能附帶性出現(xiàn)用途的變更。此過程中，涉及的民事主體有轉(zhuǎn)讓方、受讓方、集體土地所有者、出讓方，另外還有實(shí)施審批行為的行政主體。這里所要提及的是轉(zhuǎn)讓前置程序的例外，就是當(dāng)時(shí)受讓方是符合使用集體土地使用權(quán)的主體時(shí)，實(shí)質(zhì)上就成了純粹地面上建筑物、構(gòu)筑外等的轉(zhuǎn)讓，集體使用權(quán)的被所有者重新予以了相應(yīng)的配置，只須轉(zhuǎn)讓方、受讓方、所有者三方依法合意即可，在受到申請(qǐng)時(shí)，法定的行政主體予以備案，而沒有審批的必要。

1.3.3集體土地所有權(quán)征為國(guó)有的方式。集體土地所有權(quán)征為國(guó)有，主要有強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性兩種方式。征收是屬于強(qiáng)制性的方式，根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。同時(shí)根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，以及如此等有關(guān)條款，可以認(rèn)定征收土地具有強(qiáng)制性；征購屬于非強(qiáng)制方式，但法律對(duì)征購的概念與實(shí)際應(yīng)用鮮有提及，筆者認(rèn)為，非直接公共利益的需要或非公共利益的需要，將集體所有的土地征為國(guó)有的，屬于土地征購行為，屬于較為平等的民事主體關(guān)系行為。

二、對(duì)應(yīng)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓程序的計(jì)稅依據(jù)

2.1國(guó)有出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的計(jì)稅依據(jù)。

根據(jù)《契稅暫行條例》、《契稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》及財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于契稅征收中幾個(gè)問題的批復(fù)》[財(cái)稅[1998]96號(hào)]規(guī)定，土地使用權(quán)出讓、土地使用權(quán)出售、房屋買賣的計(jì)稅依據(jù)是成交價(jià)格，即土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移合同確定的價(jià)格，包括承受者應(yīng)交付的貨幣、實(shí)物、無形資產(chǎn)或者其他經(jīng)濟(jì)利益。因此，合同確定的成交價(jià)格中包含的所有價(jià)款都屬于計(jì)稅依據(jù)范圍。土地使用權(quán)出讓、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、房屋買賣的成交價(jià)格中所包含的行政事業(yè)性收費(fèi)，屬于成交價(jià)格的組成部分，不應(yīng)從中剔除，納稅人應(yīng)按合同確定的成交價(jià)格全額加行政事業(yè)性收費(fèi)計(jì)算繳納契稅。所以國(guó)有出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，稅收機(jī)關(guān)和作為協(xié)助執(zhí)行機(jī)關(guān)的國(guó)土資源管理部門或出讓人要求土地受讓人提供稅收價(jià)值構(gòu)成依據(jù)時(shí)，主要應(yīng)當(dāng)包括出讓金收據(jù)、轉(zhuǎn)讓前的納稅收據(jù)以及其他一切行政事業(yè)性收據(jù)。在轉(zhuǎn)讓時(shí)，沒有成交價(jià)格或成交價(jià)格明顯偏低，則應(yīng)根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓等有關(guān)契稅問題的通知》【財(cái)稅[2004]134號(hào)】的要求，征收機(jī)關(guān)可依次按下列兩種方式確定：1、評(píng)估價(jià)格：由政府批準(zhǔn)設(shè)立的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)相同地段、同類房地產(chǎn)進(jìn)行綜合評(píng)定，并經(jīng)當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)確認(rèn)的價(jià)格。2、土地基準(zhǔn)地價(jià)：由縣以上人民政府公示的土地基準(zhǔn)地價(jià)。當(dāng)然第二種情況需要稅政機(jī)關(guān)專業(yè)人員熟練完成基準(zhǔn)地價(jià)在具體宗地條件下的價(jià)值轉(zhuǎn)換工作，否則，會(huì)因忽視容積率、時(shí)點(diǎn)、宗地個(gè)別條件等引起的價(jià)值差異而導(dǎo)致稅負(fù)的不公平。

2.2劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的計(jì)稅依據(jù)。

根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓等有關(guān)契稅問題的通知》【財(cái)稅[2004]134號(hào)】，出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，其契稅計(jì)稅價(jià)格為承受人為取得該土地使用權(quán)而支付的全部經(jīng)濟(jì)利益。先以劃撥方式取得土地使用權(quán)，后經(jīng)批準(zhǔn)改為出讓方式取得該土地使用權(quán)的，應(yīng)依法繳納契稅，其計(jì)稅依據(jù)為應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金和其他出讓費(fèi)用。已購公有住房經(jīng)補(bǔ)繳土地出讓金和其他出讓費(fèi)用成為完全產(chǎn)權(quán)住房的，免征土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移的契稅。

所以國(guó)有劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，其劃撥價(jià)格在轉(zhuǎn)讓方、受讓方之間轉(zhuǎn)移，其交易價(jià)格是計(jì)稅的價(jià)值依據(jù)；但同時(shí)出讓手續(xù)時(shí)發(fā)生了出讓人與受讓人之間的交易行為，計(jì)稅依據(jù)是應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金加其他出讓費(fèi)用。因此在直接出讓土地使用權(quán)給受讓方的情況下，受讓實(shí)際納稅的計(jì)稅依據(jù)依然是全部土地價(jià)值。如果直接出讓給轉(zhuǎn)讓方，此時(shí)，還沒發(fā)生劃撥土地使用權(quán)價(jià)格的交易，轉(zhuǎn)讓的納稅依據(jù)是應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金加其他出讓費(fèi)用。直接補(bǔ)辦出讓手續(xù)給轉(zhuǎn)讓方還是受讓方，納稅程序是有所差別的。

2.3集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的計(jì)稅依據(jù)。

集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有兩種情形，一是不符合使用集體土地的受讓者，按照征地前置程序?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)讓、受讓行為的，按照上述出讓和轉(zhuǎn)讓程序計(jì)算計(jì)稅依據(jù)，二是符合使用集體的受讓者，按照集體土地使用權(quán)依法另行配置的程序，實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)讓、受讓”行為，這個(gè)程序中，因?yàn)槭欠墙灰仔袨椋婪ú粚儆谡鞫惙懂牐灰渍咚岳U納的只是房屋建筑物、構(gòu)筑物、附著物等的契約稅。

三、結(jié)論。

在現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度下，涉及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律、法規(guī)、規(guī)章眾多，法律體系復(fù)雜，形成了不同土地使用權(quán)權(quán)性質(zhì)、類型，其轉(zhuǎn)讓所以適用的法律、法規(guī)和程序比較專業(yè)化，國(guó)土資源管理部門必須率先熟練掌握，才能很好的協(xié)助稅政機(jī)關(guān)正確征稅；稅政機(jī)關(guān)只有根據(jù)國(guó)土資源管理方面的法律、法規(guī)并結(jié)合稅收的方面法律、法規(guī)、規(guī)章、以及規(guī)范性文件配套適用，才能很好地把握不同的土地使用權(quán)流程的環(huán)節(jié)、弄清交易過程環(huán)節(jié)的計(jì)稅依據(jù)所包含的價(jià)值內(nèi)涵，才能做到納稅與否正確、納稅依據(jù)客觀，體現(xiàn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅負(fù)上的社會(huì)公平。

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篇10

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地，規(guī)劃管理，存在問題，對(duì)策分析

中圖分類號(hào)：G812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

一、前言

改革開放以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)得到了迅速的發(fā)展，在農(nóng)村中掀起了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱潮，各種資源得到了充分的開發(fā)利用。在農(nóng)村資源中，土地資源是最為關(guān)鍵的資源之一，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地資源的規(guī)劃和管理，有助于我國(guó)土地資源的優(yōu)化配置，產(chǎn)生更多的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。但是，伴隨著相關(guān)農(nóng)業(yè)政策的變化和調(diào)整，農(nóng)村中的土地問題在發(fā)展中逐漸凸顯出各種矛盾，對(duì)新農(nóng)村的建設(shè)和社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)產(chǎn)生了極大的阻礙，不利于整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康快速可持續(xù)發(fā)展，因此，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的土地整理和規(guī)劃具有十分重要的社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國(guó)農(nóng)村土地資源整理規(guī)劃中存在的問題分析

伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村建設(shè)取得了迅速發(fā)展的契機(jī)，農(nóng)村建設(shè)用地面積逐漸增大，在各種建筑施工規(guī)模日漸擴(kuò)大的同時(shí)，也面臨著各種建設(shè)用地問題，既造成了農(nóng)村土地資源的管理困難，也造成了很多土地資源的浪費(fèi)，分析農(nóng)村土地管理和規(guī)劃中存在的問題，有助于采取有效的整理措施。筆者將從下面幾個(gè)方面做出分析。

1.缺乏健全的土地規(guī)劃整理機(jī)制

(一)土地的規(guī)劃整理，要首先對(duì)整個(gè)農(nóng)村土地資源的最原始的狀況，并結(jié)合各種相關(guān)的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行科學(xué)的分析評(píng)判，編制相關(guān)的整理規(guī)劃，如此可以對(duì)整個(gè)農(nóng)村土地資源的整理規(guī)劃起到很大的指導(dǎo)作用，但是我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村土地資源的規(guī)劃管理過程中，這方面的工作做得很不到位。

（二）缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。任何政策的貫徹落實(shí)都需要一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制，農(nóng)村的土地資源的管理和規(guī)劃具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，也因此相對(duì)于一些農(nóng)地的整理而言，具有一些特殊性，在農(nóng)村各種土地資源的管理和規(guī)劃過程中，對(duì)各種政策的貫徹落實(shí)，都不能夠強(qiáng)制性的采取相關(guān)措施，而應(yīng)該采取有效的激勵(lì)制度，必須形成有效的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。而目前為止，我國(guó)的農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃過程中，缺乏相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，農(nóng)民和地方政府缺乏積極性和熱情。

2.法律法規(guī)和政策措施不健全

我國(guó)的農(nóng)村的土地資源的管理和規(guī)劃還處于初級(jí)階段，各種法律法規(guī)都不夠完善，一套符合多方利益，符合土地資源利用規(guī)律的制度和法規(guī)尚未正式形成，各種法規(guī)規(guī)定尚不夠成熟，上需要在具體的實(shí)際情況中得到不斷的完善，要堅(jiān)持各種措施都有法可依，如此，可以加快農(nóng)村土地資源的整理朝著規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展。

3.管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡完善，管理人員專業(yè)化水平有待提高

農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管理主要涉及縣鄉(xiāng)兩級(jí)國(guó)土管理部門，在規(guī)劃的編制實(shí)施等具體管理上又集中到縣級(jí)規(guī)劃管理相關(guān)科室，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃的編制、實(shí)施、管理存在缺位，只是簡(jiǎn)單的完成上級(jí)布置的任務(wù)。應(yīng)通過健全制度、完善機(jī)制、規(guī)范管理，不斷提高管理人員的整體素質(zhì)和專業(yè)化水平。

4.規(guī)劃計(jì)劃管理信息化水平區(qū)域差異巨大

農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管理信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后于城市的信息化建設(shè)，主要表現(xiàn)在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、專業(yè)人員的配備、硬件設(shè)施、資金投入、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、信息系統(tǒng)建設(shè)等多方面。農(nóng)村的信息化建設(shè)僅停留土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫上。各地農(nóng)村土地利用規(guī)劃信息化建設(shè)發(fā)展不平衡。不同地貌條件地區(qū)的農(nóng)村土地利用規(guī)劃及管理信息化建設(shè)呈現(xiàn)不同水平。

三、加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村土地資源管理規(guī)劃的對(duì)策分析

1. 完善規(guī)劃實(shí)施的法律法規(guī)保障

通過具有強(qiáng)制效力的法律法規(guī)是規(guī)范和保障規(guī)劃實(shí)施管理的最基本方法，如以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系，對(duì)一切城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、實(shí)施管理等都作了明確規(guī)定。而土地利用總體規(guī)劃法律法規(guī)依據(jù)只有《土地管理法》第三章共14條的1600多字，且由于土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施管理包括土地利用年度計(jì)劃管理、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、規(guī)劃局部調(diào)整或修改、指導(dǎo)或協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃、規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)或評(píng)估等非常多的內(nèi)容，沒辦法對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行全面、深入的規(guī)定。

這幾年來，各級(jí)政府和主管部門為確保土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施，通過探索和經(jīng)驗(yàn)積累，出臺(tái)了很多的規(guī)章制度和相關(guān)政策，如國(guó)土資源部37號(hào)令《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》，地方層面上，由于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的工作重點(diǎn)是地方性規(guī)劃，尤其是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)實(shí)施規(guī)劃，因此，在遵循國(guó)家法律法規(guī)的前提下，制定可操作的地方性配套法規(guī)(如規(guī)劃實(shí)施條例)，提出涉及規(guī)劃所有實(shí)施管理內(nèi)容和違反規(guī)劃的強(qiáng)制處理措施等具體規(guī)定，來保證各級(jí)規(guī)劃的實(shí)施管理。

2.建立并完善補(bǔ)償和收益分配機(jī)制。在進(jìn)行農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃過程中，要對(duì)各種和農(nóng)民切身利益相關(guān)的環(huán)節(jié)加以合理科學(xué)的處理，比如對(duì)產(chǎn)權(quán)歸屬等進(jìn)行合理調(diào)整，同時(shí)，要對(duì)收益作出公正客觀的分配，如果有受到損失的農(nóng)民，要給予合理的補(bǔ)償，這樣有助于推進(jìn)各種土地整理措施的貫徹落實(shí)，也有助于緩解社會(huì)矛盾，在這項(xiàng)工作中，要堅(jiān)持公正，客觀的原則。

3.農(nóng)村土地資源的管理和規(guī)劃必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，把其列入各級(jí)政府的重要議事日程。大力宣傳開展農(nóng)村土地資源的管理和規(guī)劃的必要性及重大意義，提高廣大干部群眾的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)開展農(nóng)村土地資源的管理和規(guī)劃過程中的緊迫感、責(zé)任感及自覺性。

4.建立和完善農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃的相關(guān)法律和政策。法律、法規(guī)和政策的完善，是農(nóng)村建設(shè)用地整理順利實(shí)施的保障。農(nóng)村建設(shè)用地整理必須按法律法規(guī)進(jìn)行，并有嚴(yán)格的操作程序和規(guī)范。因而，必須建立和完善農(nóng)村建設(shè)用地整理法律法規(guī)和政策措施。

5.編制農(nóng)村建設(shè)用地整理專項(xiàng)規(guī)劃。開展農(nóng)村土地資源的整理和規(guī)劃調(diào)查摸底，充分了解農(nóng)村土地資源的利用現(xiàn)狀、潛力及存在問題，為編制農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃專項(xiàng)規(guī)劃提供依據(jù)。一個(gè)好的規(guī)劃是有效開展農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃的依據(jù)和前提，要在充分科學(xué)分析的基礎(chǔ)上編制好農(nóng)村土地資源的管理和專項(xiàng)規(guī)劃，以確保有計(jì)劃、有步驟地開展農(nóng)村土地資源的規(guī)劃管理。

6. 農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管理是農(nóng)村土地管理的核心內(nèi)容。農(nóng)村土地利用規(guī)劃是合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，對(duì)土地資源開發(fā)、利用、整治、保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所作的戰(zhàn)略性、宏觀性規(guī)劃。新時(shí)期．農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理的總體指導(dǎo)思想是：以黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神為指引，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的要求，加強(qiáng)農(nóng)村土地利用的用途管制，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供必要的用地保障，充分發(fā)揮農(nóng)村土地對(duì)國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全和農(nóng)民利益的多重保障作用。

7.建立農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制的共同責(zé)任機(jī)制。農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理的共同責(zé)任包括規(guī)劃計(jì)劃編制和實(shí)施管理的共同責(zé)任，其核心是理順土地管理部門與政府其他相關(guān)職能部門在農(nóng)村土地規(guī)劃計(jì)劃編制上的關(guān)系，明確各部門在農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃編制上的共同責(zé)任，防止中央政府與地方政府之間、各級(jí)地方政府之間、部門與部門之間各唱各調(diào)。

四、結(jié)束語

農(nóng)村土地資源的規(guī)劃整理關(guān)系到我國(guó)農(nóng)村土地資源的合理規(guī)劃和利用，關(guān)系到我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，科學(xué)規(guī)范的土地資源整理，既有助于農(nóng)村建設(shè)的規(guī)范性和統(tǒng)一性，有助于改善我國(guó)農(nóng)村布局混亂的狀況，又有助于提高土地資源的利用效率，提升經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)農(nóng)村的和諧，在此過程中，各個(gè)部門，各個(gè)參與主體都要本著從全局出發(fā)，兼顧局部利益，統(tǒng)籌整體，堅(jiān)持以人為本的思想，從而促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村土地整理規(guī)劃的規(guī)范化和透明化。

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