[論文關鍵詞]國有商業銀行；改革

[論文摘要]國有商業銀行是中國金融體系的主導力量，也是經濟轉型過程中的改革重點和難點。隨著我國加入WTO以后宏觀經濟環境及其調控格局的變化，隨著我國2006年全面開放銀行業的日期日益臨近，國有商業銀行面臨的競爭環境日趨加劇。國有商業銀行如何更快更強發展，如何進一步深化改革，已是關系國民經濟持續、快速、健康發展的重大問題。

一、國有商業銀行改革——“破”與“立”兩大難題

長期以來，金融改革在我國整個經濟體制改革中相對滯后，而金融改革中又以國有商業銀行的改革最為滯后，主要表現在以下幾個方面：

（一）產權結構單一，管理體制落后、僵化。改革開放20多年來，雖然我國國有銀行在商業化改革方面取得了一定的進展，但其基本的產權結構和治理結構并沒有發生根本的改變。其特征表現為：一是產權結構單一化。四大國有商業銀行到目前為止，均是國家獨資的單一產權結構。盡管目前國家已派出監事會進駐國有商業銀行，但仍然難以發揮理想的監督效果。二是治理結構落后。行政化管理是長期以來國有商業銀行治理結構的一大特征，其機構設置均是按行政區劃層層設立，其內部也是按行政級別進行管理，形成了一套牢不可破的“官本位”制度。這種落后的治理結構，使其運作效率大大低于公司型治理結構的效率。導致其服務優質客戶的積極性大打折扣，金融產品創新動力減弱，從而使國有商業銀行運作效率低下。

（二）資本充足率不高，依然存在高風險。近年來，國家采取了若干重大的改革和政策措施，來提高國有商業銀行的資本充足率。1997年調低了國有商業銀行的所得稅稅率，從55％的所得稅外加7％的調節稅下調至一般工商企業的33％的稅率，提高了國有商業銀行自我積累一部分資本金的能力。1998年國家財政向工、農、中、建4家國有商業銀行補充了2700億元資本金，使國有商業銀行的資本充足率有了顯著的提高。2003年底，中央對中國銀行和中國建設銀行注資450億美元外匯儲備資金，拉開了內部改造國有商業銀行的序幕。上述舉措，無疑對提高我國國有商業銀行資本充足率有極大的幫助。然而，與國際準則要求相比，我國國有商業銀行的資本充足率總體上還依然偏低，遠未達到8％的法定最低要求，高風險依然存在。

一、問題的提出：國有商業銀行存在更為突出的“改革悖論”

中國國有商業銀行的制度性變革，是繼中國國有工商企業改革之后經濟體制改革的重大戰略選擇。一般來說，國有商業銀行與國有工商企業在產權制度、組織管理體系、資源配備方式、員工激勵與約束機制、風險控制體制等方面，具有基本的一致性，因而國有工商企業既有的改革經驗與教訓，對于國有商業銀行的改革具有重大的借鑒價值。中國國有工商企業改革的基本選擇路線，從“放權讓利”來獨立化工商企業自己的利益開始，到國家控股前提下產權結構多元化的改造，再到充分地運用中國的資本市場，運用現代公司治理制度的形式，將國有工商企業變革為國有控股的上市企業，直到今天，國有工商企業改革仍然在繼續，未來大體的格局，是國有股份進一步減少（國有股減持暫停并不意味國有股不再通過其它的方式減少）⑴。國有工商企業這種改革的走向，基本是國有商業銀行制度變革的基本路線。從時下一些改革的理論討論和運作考慮來看，建設新型的國有控股的商業銀行，進而上市，已經成為相當普遍的認識⑵。

那么，國有商業銀行目前處于何種階段呢？它大體處于產權結構多元化的準備階段，以及運用現代公司治理制度形式進行內部構造的改造階段。在這個階段上，國有商業銀行所面對的內部治理體系改革，以及產權結構多元化準備，均是由國有商業銀行自身來承擔的。它遭遇到了國有工商企業改革過程中都涉及過的“改革悖論”問題。所謂“改革悖論”，簡單地說，就是指國有商業銀行作為一個獨立的經濟體或經濟組織，它既是改革主體又是改革對象之間明顯的“內在矛盾”⑶。如果將國有商業銀行“人格化”，國有商業銀行這個“人”現在進行的改革或改革準備，也就是“自己革自己的命”。顯而易見，當國有商業銀行的改革不觸及到“自己”的利益時，“悖論”是不存在的。問題在于，如此的改革必定涉及到商業銀行自身特殊的利益和員工（包括管理者，下文若無特別區分或說明均同此義）的利益，這種改革意味著銀行自身和員工利益的某種犧牲或放棄，“改革悖論”也就生成了。

由于國有商業銀行經營的產品是貨幣資金及相關的金融服務，牽涉到中央銀行的貨幣政策，又與財政政策的操作密切相關，而且資產規模龐大，制度體系復雜，組織機構縱橫交錯，層級多樣化，員工數量多且依附性強，其原有體制的頑固性和改革的艱巨性更大，“改革悖論”所體現出來的深度與復雜性，更為突出。在國有工商企業的改革中，鑒于產權結構變革安排的相對迅速與上市公司形式的強烈約束，特別是工商企業受行業、產品特殊性的限制，容易受市場力量的沖擊（如產品沒有銷路、全行業虧損嚴重等）而被迫較快進入重組進程，大量規模及結構遠不如國有商業銀行復雜的國有工商企業，也就很快轉換了存在方式，“改革悖論”隨即就消失或至少表面消失在變革的過程之中，問題并不怎么突出。對于國有商業銀行來說，這個“改革悖論”就遠沒有那么容易輕松地淡漠化或消失，它是當下一個回避不掉的“真實問題”，也是一個確定改革下一步制度安排的主要問題，它將深刻地影響到整個中國國有商業銀行改革的全部過程。從理論的角度來看，理解這種“改革悖論”并關注這種“悖論”的演化前景或走向，對于現代企業理論具有重大的價值。當然，在改革類似于國有商業銀行的國有超大型工商企業集團中，“改革悖論”的理解亦是價值連城的。

二、國有商業銀行“改革悖論”的主要內容及其邏輯后果

在市場經濟體系下，國有商業銀行作為經營貨幣資金和提供金融服務的機構，其企業組織形式的規定，決定了它必定有自身獨立或相對獨立的經濟利益；在其內部，每個員工則有既獨立于國家，又獨立于銀行本身的經濟利益；至于作為“出資人”的國家，天然地具有自己資本保值和增殖的要求，它的利益是不可侵犯的。因此，國有商業銀行實際上是集中“國家、企業和個人”三方相對獨立或對立經濟利益的集合體，它與所謂的現代企業組織形式中的“股東、公司及員工”三方利益共存并無二致。

一、目前國有商業銀行的現狀

1.資本金不充足。巴塞爾新資本協議的最低要求平均在10%以上。近年來，經過政府注資、引資與股票市場IPO的大規模募資后，交行、建行、中行的總資本充足率平均值為12%，也只不過略微超過銀監會監管要求8%的最低線而已。低雙數位的資本充足率對于這些大型銀行來說并不太高，從銀行業未來健康發展的需要出發，應該說剛好達到一個審慎適當的水平。況且這12%還不包括農行，農行在四大行里資本充足率是最低的。

香港的銀行平均資本充足率高達16%，新加坡的銀行平均資本充足率為14%，在OECD國家，銀行平均資本充足率也是在10%以上。按照國際標準衡量，12%這一代表了中國銀行業的最高資本充足率并非過高。

2.盈利水平較低。以人均利潤來作比較，國有商業銀行與國外銀行有天壤之別的差距。在美國排名前四位的銀行依次是花旗集團、美洲銀行、大通曼哈頓集團和第一銀行公司，其人均利潤分別是50130美元、47070美元、82280美元、50380美元；在法國排名前四位的銀行是農業信貸集團、巴黎國民銀行、興業銀行和國民互助信貸銀行，人均利潤分別是43730美元、33180美元、34270美元、26250美元。而我國工、農、中、建四大國有商業銀行人均利潤分別是740美元、180美元、2100美元和3150美元。可見，贏利水平低是目前我國國有商業銀行的一個大問題。

3.國有銀行產生不良資產的機制依然存在。我國國有商業銀行的股份制改革雖已起步，但現狀不容樂觀。我國商業銀行資產質量問題70%是由于外部環境造成的，公司治理結構的缺失是造成國有商業銀行乃至中資銀行競爭力差距的根本原因，它限制了國有商業銀行競爭力的提升。盡管這些年我國政府先后對國有商業銀行系統采取了三次重要的重組措施，旨在降低國有商業銀行的不良資產比率，提高資本充足率，可也是治標不治本的措施，國有商業銀行的抗風險能力還有賴于其經營機制的轉變和公司治理的提升。

二、引入境外戰略投資者的利益分析

我國國有商業銀行目前的資產配置較為單一。從存量資產配置上來看，債券資產持有比例較低，信貸資產的持有比重較大；在信貸資產的持有結構上，又存在倚重中長期貸款的趨勢，短期貸款占比下降較快；從增量資產配置上來看，風險資產的投資比重較大，而無風險資產的投資比重又相對較小，而且在總體風險承受上存在國有信用擔保下的道德風險傾向。由此可見，我國國有商業銀行的資產配置存在整體的失調與扭曲。這種失調與扭曲的原因又是什么呢？筆者認為主要有以下兩點：

（一）分業經營的內生制度約束

制度經濟學認為，制度是一系列被指定出來的追求福利或效用最大化利益的個人行為。制度提供了人類相互影響的框架，制度確立合作和競爭的關系，這些關系構成一個社會，或者更確切地說，構成一種經濟秩序。（Douglassc.North，1979）制度是經濟領域的內生變量(TheodoreW.Schultz,1968)，一定的經濟制度必然要產生相應的經濟行為和經濟現象。我國國有商業銀行資產配置的扭曲實際上正是分業經營制度下的被動選擇的結果。作為金融市場主體的國有商業銀行喪失自身的經營選擇權，只能在現有的制度框架下進行有限的資產選擇。實際上，這本身與市場經濟基本游戲規則相背離。根據1995年的《商業銀行法》以及近年來關于禁止信貸資金入市的規定，我國商業銀行通過股票市場分散自身經營風險的出路基本上被封死了。商業銀行只能從事傳統的存貸業務。這一方面，抑制了商業銀行創新動機，另一方面，限制了商業銀行的利潤創造。當然也加大了商業銀行的經營風險。隨著我國近年來市場化進程的加快，商業銀行在利潤最大化動機和市場競爭壓力下，過于集中的信貸投放，使得商業銀行往往蘊涵了大量的經營風險。據統計，國有商業銀行99年不良資產比率為25.3％（戴相龍，1999），2000年則為29.17％，2001年為25.36%。市場化改革的經濟背景以及分業經營的監管模式，使得僅僅具備有限經營選擇權利的國有商業銀行處于一種事實上的“兩難”境地。在中間業務開展滯后，債券市場容量有限的背景下，國有商業銀行可以選擇的投資只能是貸款。而貸款本身所蘊涵的風險較高。特別是在現有的信用環境下，這一點就更為突出。在強調風險，關注不良資產的情況下，國有商業銀行的應對措施只能是收縮信貸。而“惜貸”本身有是對利潤最大化目標的背離。由此可見，分業經營的內生制度約束強化了國有商業銀行資產配置的整體扭曲。

(二)國有企業與國有銀行的體制共存因素

長期以來，我國一直奉行的是計劃經濟體制。國有銀行的地位無非是國家財政的出納，沒有任何事關盈利性、安全性、流動性的要求。因此，在這種背景下，國有商業銀行的首要目的就是服從與服務于國家的戰略需要，將國內相對有限的資金集中到國家重點建設中去。而這些重點建設的存在形式大多是國有企業。因此，國有商業銀行在80年代至1993年之間的主要任務就是在國家財政的計劃指導下，執行國家信貸計劃和規模控制，將資金分配給進行重點建設的國有企業。至于資金的使用效率以及安全并不是國有專業銀行考察的重點。

1993年之后，國有企業年年虧損，逐漸成為國家財政的負擔。（如圖1-2）一方面，政府面臨著職能轉換的壓力；另一方面，國有企業面臨著體制轉換的壓力。更重要的是，要實現國家政府職能的轉換，必須讓國有企業走向市場；而國有企業的走向市場之初不能沒有國家政府的扶持；而國家政府的政策扶持顯然與國家政府職能轉換相背離。轉軌背景下的政府“兩難”（dilemma）不得不尋求一種穩定中的共存，這便是國有銀行的財政職能。這一職能在1998年“撥改貸”政策的實施之后得到進一步的加強。而國有商業銀行一旦具備這一職能，這就內在的決定了國有商業銀行的信貸業務必然服從與服務于轉型中的國有企業的貸款沖動，而這種內生的沖動又剛好強化了國有商業銀行資產配置的單一性。

我國進行經濟改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。建立市場經濟體制必須建立市場經濟主體，商業銀行是市場經濟主體之一，尤其是四大國有商業銀行在中國金融產業中，無論是金融資產的比重，還是在國民經濟中發揮的作用，都處于舉足輕重的地位。因此為適應我國建立社會主義市場經濟的需要，把國有商業銀行按照現代企業制度改造成市場經濟主體是我國金融體制改革的重要內容，而有效的公司治理制度是現代企業制度建設的核心，從而國有商業銀行改革的實質是公司化治理的改革。此外，我國銀行業已全面對外開放，國有商業銀行必將面對來自外資銀行的市場競爭，為應對日趨激烈的競爭，對我國國有商業銀行公司治理結構進行研究，在實踐上也極具必要性。國有商業銀行的改革始于1993年，1997年全國金融工作會議要求加快國有商業銀行的商業化步伐，強調按照現代企業制度的要求把銀行辦成具有較強國際競爭力的現代金融企業。目前，我國四大國有銀行的股份制改造已經基本完成。公司治理的基本框架也已建立起來，基本情況分析如下。

一、股改后國有商業銀行公司治理框架建立現狀分析

（1）股權結構與股東大會制度。通過股改，國有商業銀行基本實現了產權明晰、產權主體明確，初步建立了微多元化的股權結構，為公司治理結構的建設打下了堅實的產權基礎。同時，各家銀行也都按照公司法等法律法規要求，按照現代企業制度的基本原則開始運作，股東大會成為銀行的最高決策機構，已經開始履行職責。（2）董事會及其架構。各商業銀行均設立了董事會，作為銀行經營責任的承擔主體。同時，股改后的商業銀行均建立了獨立董事制度，獨立董事和外部非執行董事的總和已超過了內部董事，這有效制約控股股東利用其控制地位做出不利于銀行和其他股東的行為，對內部董事起監督和平衡作用，減輕內部人控制帶來的問題。另外，各商業銀行董事會還下設了各專門委員會，其根據董事會的授權履行職責并提供專門意見。（3）監事會及其架構。改制后，各商業銀行均設立了監事會，監事會由股東代表和職工代表組成。監事會負責對董事、高管履行職責的行為進行監督，對違反法律法規、銀行章程或者股東大會決議的董事、高管人員提出罷免的決議；當董事、高管人員的行為損害銀行利益時，有權要求其加以糾正。（4）高級管理層。各商業銀行的行長等高級管理人員負責組織銀行的經營管理活動，在董事會、股東大會的授權范圍內開展工作，并向董事會負責。（5）激勵約束機制。在激勵約束機制方面，股改后的國有商業銀行對董事、監事及高管人員的薪酬發放已初步與績效考核相掛鉤，通過強化激勵約束機制，國有商業銀行基本實現了銀行人能力與權利的匹配，明確了人的責、權、利，使其收入與其責任、業績匹配，從而使人的目標接近于委托人的目標。

二、目前國有商業銀行公司治理存在的不足

（1）國有股比例仍然過高，產權主體虛置股改后，國有商業銀行雖然有吸引外部股東，但在股權結構上仍然是國有股權“一股獨大”，國家絕對控股。國有股權絕對控股地位易造成兩種影響：一方面是可能引發大股東濫用控制權以及關聯交易問題，其重要表現就是執行政府的經濟政策而可能損害銀行及小股東的利益；另一方面因為國有持股人的超脫性，可能使國有商業銀行的董事會或者管理者不能盡職，最終導致銀行、小股東或者債權人權益受到損害。同時，也正是因為國家仍是國有商業最大的出資者，所有者缺位問題仍突出。國家是一個虛置的主體，國家對其產權相關職責的行駛必然要借助國家的行政實體—各級政府與政府相關部門來實現。而政府又沒有專門行使相關產權的機制，造成產權主體的虛置，產權虛置直接導致了國有商業銀行治理效率低下。（2）委托鏈過長，內部監督約束機制較弱在國有商業銀行的委托關系中，初始委托人（全民）與國家、政府、國有商業銀行（經理人）之間形成的是一個超長、多層級、相當復雜的委托鏈。這樣過長的委托鏈不但導致了各個層級之間的監督功能下降，也大大擴大了監督成本。同時，各大國有商業銀行內部組織結構間的監督約束機制，由于存在的各種因素，其本身的監督約束能力也比較弱。首先，董事會組織成立上雖然有引進代表集團公司、國外銀行家等，但各國有商業銀行董事會的實際控制人仍然是代表國家的匯金公司，其他董事會代表較少參與到公司的治理當中來。其次，監事會人員是由股東派出的股東監事加上部分外部監事和職工監事共同組成的。但是職工代表監事綜合素質和業務能力相對較低，還任職于行長手下，使其與董事，高管處于不平等的地位，且又缺乏保障機制，容易被董事、高管層所控制。再次，從高級管理層的產生來看，多由國家組織部門任免，與現代股份制銀行的治理規則相比存在差距。按照公司治理規則，銀行高管作為董事會選聘的人，其聘任和解聘應該由銀行董事會獨立做出決定。國有商業銀行高管人員還沒有脫離行政級別，與真正的公司化運作還有一定的距離。以上都表明我國銀行內部監督約束機制較弱。（3）缺乏有效的外部監督機制目前，我國國有商業銀行的經營管理透明度仍不高，能有效避免消極披露或隱瞞披露的監督約束機制還有待完善。我們知道商業銀行治理結構中典型的英美法系型法人治理結構的典型特征就是在于更多地依賴于公司外部市場的力量，更強調股市的流動性，而且由于公司擁有眾多的小投資者，但小股東們對經理層的影響力較弱；于是，這種模式比較強調保護少數股東利益，要求公司財務數據充分公開，增強透明度。因此，在這一點上，我們可以多向國際上在銀行治理方面比較成功的國家學習，加強我國銀行外部監督機制的建立。（4）缺乏競爭性的市場環境和公平有效的競爭機制我國的銀行長期以來被四大國有商業銀行所壟斷，各個商業銀行之間尚未形成激烈的競爭格局。這大大影響了國有商業銀行公司治理市場競爭途徑的有效性，不利于對經理人的約束。同時，我國的銀行家市場尚未形成，政府的相關部門取代了銀行家市場的篩選機制，行政色彩濃厚，因此國有商業銀行大都具有相應的行政級別，無法借助銀行家市場的力量來促進國有商業銀行治理的改革。

三、完善國有商業銀行公司治理的幾點建議

中國入世已一年有余，我國金融業全面對外開放的時間表正逐漸縮短，國有商業銀行能否全面應對外資銀行的沖擊，關鍵之一是對自身的優勢和劣勢要有清醒的認識。

國有商業銀行的優勢體現在：

1.網點布局已經形成

國有商業銀行在國內經營幾十年，其分支機構及營業網點遍布全國各地，其服務已經或曾經觸及了每個單位、家庭和居民。國有商業銀行對中國經濟生活的影響是深刻的，在人們心中的基礎地位是久遠的。它的網點優勢和概念優勢顯而易見。

2.大部分人民幣業務現今仍在國有商業銀行進行

人民幣是國內市場的惟一流通貨幣。國內客戶目前大部分都在國有商業銀行開戶。盡管人們對國有商業銀行的服務有這樣、那樣的不滿意，但由于他們與國有商業銀行多年來形成的聯系和文化認同感，其存款、貸款、結算、業務等事項將來仍有可能會托付于國有商業銀行辦理。

如何將國有商業銀行的行為市場化，樹立以客戶為導向的經營觀念，是擺在我國國有商業銀行面前的一個重要課題。今天，銀行業不關心市場需求，不樹立以客戶為導向的經營觀念，將無法適應新的客觀形勢。因此，充分借助于市場營銷科學，自覺地認識和利用社會經濟聯系網絡，主動適應市場，努力開拓市場，制定符合自身實際需要的銀行營銷戰略和策略，對于國有商業銀行的成長與發展具有重要的意義。

一、我國國有商業銀行市場營銷的現狀

西方銀行界對于市場營銷的重視向來與工商企業界對營銷管理的重視并駕齊驅。據有關資料引述，西方銀行界緩慢認識銀行營銷大體上經歷了五個階段：（1）營銷是廣告、銷售促進和公共宣傳；（2）營銷是微笑和友好的氣氛；（3）營銷是金融創新；（4）營銷是正確的市場定位；（5）營銷是營銷分析、計劃和控制。我國國有商業銀行的營銷理念在發展中不可能如此漸進，也很難確切地依照以上五個階段定位變革中的國有商業銀行所處階段的位置。這是因為，一方面，我國的國有專業銀行在向商業銀行轉變過程中，雖然也借鑒了工商企業的營銷模式，但由于金融行業的特殊性，不可能照搬工商企業的營銷模式；另一方面，我國國有商業銀行受組織體系、傳統觀念的影響，人們對國有商業銀行的認識和理解一下子還難以達到非常市場化、商業化的程度。

在經營觀念上，市場化的營銷觀念和策略還僅僅在經濟發達地區受到一定的重視。而處于經濟欠發達地區，營銷觀念則相對淡漠，很難形成規范和系統的營銷模式。由于市場化的營銷觀念和策略在國內經濟生活中還沒有得到應有的重視，商業銀行間也尚未形成規范的市場競爭體系，抑制了營銷觀念的運用，因此也導致了國有商業銀行在市場營銷業務的開拓上缺乏相應的內部動力，處于相對較低的層次上。

二、國有商業銀行營銷行為市場化的迫切性

在當今，“服務出存款，競爭求市場”已成為各家商業銀行的共識。隨著亞洲金融危機的影響日益加深，國內外金融市場的形勢也發生了很大變化。國有商業銀行作為防范和化解金融風險，支持國民經濟持續、穩定發展的主導力量，其現有的營銷觀念與策略已經不能適應目前的經濟形勢。

摘要：完成股份制改造后，我國國有商業銀行逐步建立起現代公司治理體系，但其公司治理仍存在諸多缺陷。本文在分析國有商業銀行公司治理現狀的基礎上，提出了完善公司治理的對策建議。

關鍵詞：國有商業銀行；公司治理；治理結構

隨著中國農業銀行IPO的進行，四大國有控股商業銀行已陸續完成了股份制改革以及上市。自2004年9月中國建設銀行率先完成股份制改造之后，按照監管部門的指導，國有商業銀行在遵循‘三會分設、三權分開、有效制約、協調發展”的原則上，明確了股東大會、董事會、監事會、高級管理層的權利和責任，建立了一系列激勵約束機制，初步建立起現代商業銀行的公司治理結構。我國加入WTO之后，在銀行業全面對外開放的背景下，我國商業銀行尤其是國有商業銀行的改革取得了階段性的勝利，其中公司治理的制度建立功不可沒。但是我們還應當認識到，目前我國國有商業銀行的公司治理還存在著許多的問題和缺陷，全球金融危機也對我國國有商業銀行造成了不同程度的影響，公司治理的制度安排還有待進一步的完善。

1商業銀行公司治理的特殊性

商業銀行的公司治理，有狹義和廣義之分。前者指商業銀行的股東、董事、監事和經理層之間的協調和制度安排;后者還包括了與其他利益相關者如員工、存款人、債權人和社會公眾等之間關系的協調。亞洲金融危機的爆發，引發了人們對金融機構特別是商業銀行公司治理問題的關注。在此背景下，巴塞爾銀行監管委員會于1999年9月頒布了動口強銀行機構公司治理》，進一步推動了商業銀行公司治理問題成為各界關注的焦點to。從世界范圍來看，商業銀行公司治理仍然是一個較新的研究領域。2002年6月，中國人民銀行頒布了《股份制商業銀行公司治理指引》，正式提出我國商業銀行公司治理的概念，并初步規范了股份制商業銀行公司治理的標準。此后，商業銀行公司治理一直是國內研究的熱點。當前商業銀行公司治理研究中最主要的問題在于，傳統的公司治理理論及其分析框架對于商業銀行究竟是否適用。針對這一問題，理論界普遍認為，與一般企業相比，銀行具有許多的特殊性，這些特殊性的存在使得商業銀行的治理機制與一般的公司治理機制存在較大的不同。

1.1資本結構的特殊性

一、信息不對稱下的商業銀行

金融市場的基本功能是提供一種渠道，將儲蓄者手中的富余資金轉移到那些資金短缺的支出者手中，這種轉移增進了經濟社會中所有人的經濟福利，因為它使得資金從那些沒有生產性投資機會的人們手中轉移到那些擁有這些機會的人們的手中，從而提高了經濟社會的效率。然而金融市場上，借貸雙方存在著典型的信息不對稱情況。信息不對稱在金融市場上造成的問題發生在交易之前和交易之后兩個階段。在交易之前信息不對稱造成的問題是會導致逆向選擇，那些最可能造成不利（逆向）結果，即造成貸款風險的借款者常常就是那些尋找貸款最積極而且是最可能得到貸款的人。由于逆向選擇使貸款可能招致風險，即使市場上有風險較低的貸款機會，貸款者可能決定不發放任何貸款；道德風險是由信息不對稱造成的在交易之后發生的問題，是指借款著可能從事放款者并不期望的活動的風險，因為這些活動使貸款很可能難以歸還。由于道德風險降低了貸款歸還的可能性，貸款者寧可做出不發放貸款的決定。金融市場中的信息不對稱現象及其導致的逆向選擇和道德風險問題，影響了金融市場的有效運作，是金融市場正常發揮功能的重要障礙?！爱斀鹑谑袌鲋械哪嫦蜻x擇和道德風險問題累積到致使市場不能有效地在儲蓄者和有生產投資機會的人們之間融通資金的嚴重程度，金融危機就發生了。”（注：米什金：《貨幣金融學》（第四版），中國人民大學出版社，1998年，第196頁。）

（一）商業銀行對信息不對稱問題的回應

解決信息不對稱的辦法可以是信息的私人生產和銷售，即設立私人公司，由它們向資金供應者提供那些正在為投資尋找資金的個人或公司的詳細情況。然而，由于存在所謂搭便車問題造成了一種障礙，使私人市場不能夠生產出足夠的信息以消除導致逆向選擇的所有信息不對稱問題。而且搭便車問題也弱化了監督，能夠減少道德風險的信息生產量也減少了。政府可加強管理以增加金融市場的信息，但不能消除信息不對稱及逆向選擇問題和道德風險問題?！氨M管政府管理弱化了逆向選擇，但并不會消滅它”（注：米什金：《貨幣金融學》（第四版），中國人民大學出版社，1998年，第189頁。），對降低道德風險的措施也只有一定的效力（注：米什金：《貨幣金融學》（第四版），中國人民大學出版社，1998年，第193頁。）。

而商業銀行作為中介機構，持有大量的私人貸款即非交易貸款，從而避免了搭便車問題，這是商業銀行得以成功地在金融市場上克服信息不對稱問題的關鍵。私人貸款是不交易的，沒有人能搭商業銀行生產信息并監督和執行合約的便車，于是提供私人貸款的商業銀行獲得了監督和執行合約的收益。商業銀行成為生產信息的專家，而且具有從信息生產中獲利的能力。比起單個的個人來說，商業銀行在甄別貸款風險、防范由逆向選擇造成的損失方面其經驗和辦法要豐富的多，在監督貸款者從而減少由道德風險造成的損失方面有著專長。商業銀行從事生產信息的活動克服了金融市場中的信息不對稱及其引起的逆向選擇并減少了藏匿于合約中的道德風險問題，便利了經濟社會中的生產性投資，發揮了重要的金融中介作用，提高了經濟社會的效率。

（二）商業銀行運作受到信息不對稱的困擾

從理論上說，金融機構的設置原則是當地經濟活動的集中程度和發育水平提出的要求，但我國國有商業銀行同行政區的設置卻是一致的，即有一級政府，相應設置一級金融機構，這種設置首先使國有商業銀行不可避免地受政府行政和經濟雙重職能的影響，在以經濟建設為中心的我國，評價政府尤其是中央政府評價地方政府的主要指標仍然是經濟發展問題，這就使地方政府的經濟擴張沖動尤為突出，國有企業往往是地方政府的主要財政收入來源，而商業銀行的利益在于自身盈利的最大化，其盈虧與地方政府無關，當兩者在追求自身利益的過程中出現沖突時，地方政府維護自身的利益就成為當然。

其次，使國有商業銀行分支機構不得不對西部地區不多的業務量進行無序競爭，在喪失規模經濟效益的同時，也喪失了區域經濟效益，在競爭的壓力下，各金融機構展開儲蓄大戰，不但增加了營業成本，而且有限資金在各金融機構的分散經營下，難以發揮應有的規模效益。

再次，在總行制訂的政策面向全國的情況下使各級分行在適應當地經濟狀況開展業務時處于兩難境地，如果嚴格按照總行的政策，許多新的業務將難以開展，在目前金融業競爭日趨激烈的情況下將直接威脅其生存；如果不按總行的政策，通過各種變通的方式進行操作，又與加強內控，防范風險的原則相違背。應該說，在我國改革開放前高度集中的計劃體制下，這種機構設置有其必然性，也對當時的經濟發展起到了不可估量的作用，但隨著市場經濟體制改革的推進，這種制度設計與新體制的不相適應逐步顯現出來，在這種情況下，進一步的改革就在所難免。

機構體制改革的必要性

一般來說，國有商業銀行按經濟區劃設置分支機構應包括兩方面的含義，一是指國有商業銀行的一級直屬分行按經濟區劃設置，二是指國有商業銀行的二級分行也應按經濟區劃設置。這種按經濟區劃設置分支機構的必要性主要表現在：

(1)有利于銀行支持當地經濟的發展，緩解區域發展的不平衡。改革開放以來，伴隨著整體經濟的高速增長，地區間的經濟差距有增大的趨勢，而增大的區域不平衡又成為制約整體經濟發展的瓶頸，一般來說，一定的經濟水平要求一定的金融水平與之相適應，并要求一定的金融政策與之相匹配，按經濟區劃設置分支機構可以使經濟區劃行根據本地經濟發展的實際情況制訂針對性的措施，以更好地促進當地經濟的發展，縮小地區間的差距，為我國經濟的持續發展創造條件。