分析國債首先要明確的是國債在整個經濟中，在財政中承擔著怎樣的角色，在確定了其角色之后，緊接著就可以由國債的性質來確定其量的規定性，即國債的規模。在對國債的進行了定性、定量地分析之后，那么緊接著就會產生一系列國債事物操作上的問題，即國債是如何發行的、該由誰來充當國債的買者以及怎樣才能將這類債券推銷出去，到期應該如何償還，而所有這些與國債運行有關的活動又都屬于國債管理的范疇。

國債的性質與地位

遵循著這一思路，我們首先來對國債在整個經濟和財政中所處的地位作一分析。從財政=稅收+費用+……+債務這一等式中可以看出，在收支的總體平衡中，是由支出來決定收入的。因為有了支出的需要，才有了對足以支撐這些支出的收入的要求，因而才產生了財政。收入是隨著支出的變動而變動的。在支出一定的情況下，各種收入之間則存在著此增彼減的關系。就如一個人可以有多種創收的方式，一個國家也有著不同的收入渠道，但收入的最終用途與這些收入形式之間并沒有任何直接的聯系。一個經濟人在自身收入足以滿足支出的情況下，是不會去借債維生的（當然，用貸款來投資除外，因為政府一般不存在這種行為）。從這里就可以看出債在財政收入中扮演著一種補充性的角色。為了加深對這一問題的說明，我們可以從政府在經濟生活中應發揮的作用以及各種財政收入的性質來加以分析。首先，政府在整個經濟生活中就相當于一個可以自動調節經濟的砝碼，當經濟的天平由于種種因素不能趨于平衡時，政府就利用自己特殊的地位，適時地往天平的兩側添加重量不同的砝碼，使之趨于平穩。而在市場經濟下，政府這一砝碼的作用恰恰就是滿足市場所不能提供的公共需要。如此種類繁多、項目龐雜而經濟效益又非常隱性的公共物品決定了政府用來滿足這類支出的財政收入就必須具有穩定可靠、數額龐大等特征。那么與國債相比，稅收恰好具有這一特性。稅收憑借其強制性、固定性與無償性這三大特性穩居財政收入的第一位，相形之下，國債的特征則是自愿性、有償性和靈活性。自愿性是建立在群眾自愿承受的基礎上的。所以其收入的量不是很穩定可靠。有償性是任何債務本身都具有的一大特征，借債就必須償還。靈活性則是指國債的確立是以財政收支之間的差額為依據的，既不具有發行時間的連續性，也不具有發行數額的固定性。所以從根本上說，國債只是赤字的伴生物。因此，只有當稅收、利潤和費用等既定的收入形式不能滿足政府的支出需要時，國債才能作為某種調節器在靈活性上使財政收支的公式得以平衡。由此可以得出國債的基本功能就是彌補財政赤字。

以上我們對國債應充當的角色作了規范性的分析。但是現實的經濟生活并非如某個公式一樣簡單明了，各種影響經濟的因素往往錯綜復雜并且交互發生作用，所以對于國債性質的分析也就不能只停留在規范的理論分析中。國債在財政收入中的補充性地位是國債的本質特征，但是在各個不同的經濟時期國債所發揮的具體作用是不盡相同的。我國在建國初，稅收制度不統一、收入不足，而支出卻由于新舊交替、戰爭、通貨膨脹等原因屢增不減，收入遠遠不抵支出，因此曾經發行過幾年國債。從1959-1978年我國度過了二十年既無內債又無外債的國債空白時期，但并不是真正意義上的無債，而是以種種暗債的形式存在。這一時期，國債的作用不只是被大大弱化，而是國債徹底退出了作為一種財政收入形式的舞臺。1978年經濟體制改革以來，我國的國債規模卻是逐年銳增，尤其是近幾年來，其增長態勢令人望而生畏。造成這一現實的原因，除了我們對國債的認識不夠以外，與我國的經濟體制改革也緊密相關。實際上，我國的改革就是以國債的連年增發為支撐的。從我國的發債史可以看出我們一直是在被動地利用國債，國債的性質、作用不是被人為地縮小就是被無謂地夸大。直到今天，對國債的依賴性幾乎已不能自拔，所以我們的首要任務是要正確?乩斫夤謖鼉蒙鉅約霸誆普杖脛杏τ械牡匚唬庋拍蓯茍怨婺5暮俠砣范ㄓ肟刂譜呱險返墓斕饋?nbsp;國債的規模

國債在財政收入中所承擔的角色就決定了國債應有的規模。從理論上講，一國在每一特定時期的特定條件下，必然客觀地存在著某種適度債務規模的數量規定性，也就是說，在這一規模上，國債功能可以得到最充分的發揮，對經濟生活的正面積極影響作用最大，相對而言負面的不利作用最小。在現實生活中，決定或影響適度債務規模的因素是多方面的，如經濟發展水平和金融深化程度，政府管理水平和市場健全程度，國債的結構狀況、籌資成本與所籌資金的使用效益等等。這些因素都直接或間接影響著對國債總量的把握。一、我國國債規模的實證分析

我國從1981年恢復發行國債到1996年底，累積發行國債近6646.02億元，到1996年底，國債余額達3803億元。年度人民幣國債發行額增長率相當高，從1981年的40多億元增加到1996年的近2000億元。另外值得注意的是，我國國債規模的變化還呈現明顯的階段性、階梯式上升的特征。表1不同時期國債發行情況單位：億元

分析國債首先要明確的是國債在整個經濟中，在財政中承擔著怎樣的角色，在確定了其角色之后，緊接著就可以由國債的性質來確定其量的規定性，即國債的規模。在對國債的進行了定性、定量地分析之后，那么緊接著就會產生一系列國債事物操作上的問題，即國債是如何發行的、該由誰來充當國債的買者以及怎樣才能將這類債券推銷出去，到期應該如何償還，而所有這些與國債運行有關的活動又都屬于國債管理的范疇。

國債的性質與地位

遵循著這一思路，我們首先來對國債在整個經濟和財政中所處的地位作一分析。從財政=稅收+費用+……+債務這一等式中可以看出，在收支的總體平衡中，是由支出來決定收入的。因為有了支出的需要，才有了對足以支撐這些支出的收入的要求，因而才產生了財政。收入是隨著支出的變動而變動的。在支出一定的情況下，各種收入之間則存在著此增彼減的關系。就如一個人可以有多種創收的方式，一個國家也有著不同的收入渠道，但收入的最終用途與這些收入形式之間并沒有任何直接的聯系。一個經濟人在自身收入足以滿足支出的情況下，是不會去借債維生的（當然，用貸款來投資除外，因為政府一般不存在這種行為）。從這里就可以看出債在財政收入中扮演著一種補充性的角色。為了加深對這一問題的說明，我們可以從政府在經濟生活中應發揮的作用以及各種財政收入的性質來加以分析。首先，政府在整個經濟生活中就相當于一個可以自動調節經濟的砝碼，當經濟的天平由于種種因素不能趨于平衡時，政府就利用自己特殊的地位，適時地往天平的兩側添加重量不同的砝碼，使之趨于平穩。而在市場經濟下，政府這一砝碼的作用恰恰就是滿足市場所不能提供的公共需要。如此種類繁多、項目龐雜而經濟效益又非常隱性的公共物品決定了政府用來滿足這類支出的財政收入就必須具有穩定可靠、數額龐大等特征。那么與國債相比，稅收恰好具有這一特性。稅收憑借其強制性、固定性與無償性這三大特性穩居財政收入的第一位，相形之下，國債的特征則是自愿性、有償性和靈活性。自愿性是建立在群眾自愿承受的基礎上的。所以其收入的量不是很穩定可靠。有償性是任何債務本身都具有的一大特征，借債就必須償還。靈活性則是指國債的確立是以財政收支之間的差額為依據的，既不具有發行時間的連續性，也不具有發行數額的固定性。所以從根本上說，國債只是赤字的伴生物。因此，只有當稅收、利潤和費用等既定的收入形式不能滿足政府的支出需要時，國債才能作為某種調節器在靈活性上使財政收支的公式得以平衡。由此可以得出國債的基本功能就是彌補財政赤字。

以上我們對國債應充當的角色作了規范性的分析。但是現實的經濟生活并非如某個公式一樣簡單明了，各種影響經濟的因素往往錯綜復雜并且交互發生作用，所以對于國債性質的分析也就不能只停留在規范的理論分析中。國債在財政收入中的補充性地位是國債的本質特征，但是在各個不同的經濟時期國債所發揮的具體作用是不盡相同的。我國在建國初，稅收制度不統一、收入不足，而支出卻由于新舊交替、戰爭、通貨膨脹等原因屢增不減，收入遠遠不抵支出，因此曾經發行過幾年國債。從1959-1978年我國度過了二十年既無內債又無外債的國債空白時期，但并不是真正意義上的無債，而是以種種暗債的形式存在。這一時期，國債的作用不只是被大大弱化，而是國債徹底退出了作為一種財政收入形式的舞臺。1978年經濟體制改革以來，我國的國債規模卻是逐年銳增，尤其是近幾年來，其增長態勢令人望而生畏。造成這一現實的原因，除了我們對國債的認識不夠以外，與我國的經濟體制改革也緊密相關。實際上，我國的改革就是以國債的連年增發為支撐的。從我國的發債史可以看出我們一直是在被動地利用國債，國債的性質、作用不是被人為地縮小就是被無謂地夸大。直到今天，對國債的依賴性幾乎已不能自拔，所以我們的首要任務是要正確地理解國債在整個經濟生活以及在財政收入中應有的地位，這樣才能使對國債規模的合理確定與控制走上正確的軌道。國債的規模

國債在財政收入中所承擔的角色就決定了國債應有的規模。從理論上講，一國在每一特定時期的特定條件下，必然客觀地存在著某種適度債務規模的數量規定性，也就是說，在這一規模上，國債功能可以得到最充分的發揮，對經濟生活的正面積極影響作用最大，相對而言負面的不利作用最小。在現實生活中，決定或影響適度債務規模的因素是多方面的，如經濟發展水平和金融深化程度，政府管理水平和市場健全程度，國債的結構狀況、籌資成本與所籌資金的使用效益等等。這些因素都直接或間接影響著對國債總量的把握。一、我國國債規模的實證分析

我國從1981年恢復發行國債到1996年底，累積發行國債近6646.02億元，到1996年底，國債余額達3803億元。年度人民幣國債發行額增長率相當高，從1981年的40多億元增加到1996年的近2000億元。另外值得注意的是，我國國債規模的變化還呈現明顯的階段性、階梯式上升的特征。表1不同時期國債發行情況單位：億元

1、國庫券。韓國的國庫券分為短期和中、長期債券，國庫券期限逐漸縮短，中期的國庫券已不再發行。韓國的短期國庫券在政府債券中占有很大比例，是第一個被發行的債券，國庫券是依照《短期融資法》規定，經國民大會認可，內閣及總統批準，為籌庥財政臨時性資金不足。彌補財政赤字而發行，一年內由政府贖回，實際為30－180天贖回，反映實際的市場利率，以貼水形式出售。

2、外匯平衡基金債券。韓國在80年代對外貿易出現巨額順差，1989年達50億美元，導致國內貨幣流通量增加，為了吸收資金，調節國際收支平衡，于1987年發行“外匯平衡基金債券”，一年內到期，一次性償付，此種債券占政府未償債券的25％。

3、糧食基金債券。首發1975年，目的是為了彌補糧食價格雙軌制而造成的財政收支不平衡而發行，該債券占到期末償債券的25％。

（二）特別法債券

韓國的特別法債券是為特別項目融資和有效運用設計。其目的一是為了支持國內工業、農業、電力、交通運輸及通訊等項目的技術開發而募集專項資金所發行。二是為特別信貸而籌措資金。三是為了控制貨幣增長，穩定幣值而發行。

1、第一類為支持工業和技術開發項目發行的債券：

公共財政與市場經濟發展相適應，有一個從功能型向管理型發展的過程。功能型公共財政作為財政的最基本功能，是在明確政府與市場關系的基礎上界定財政職能，確保財政既不“缺位”也不“越位”；管理型公共財政是公共財政發展的新階段，是在功能型公共財政基礎上用公共管理的辦法管理財政，確保財政資金使用的公開、透明、高效。現代國庫管理制度通過新型的預算執行制度及運作機制，將管理融合于預算執行的各個環節，有利于提高預算執行的透明度，有利于提升財政資金的運行效率和效益，是管理型公共財政的正確選擇。

一、現代國庫管理制度：財政管理制度的一場革命

傳統意義上的國庫是指負責辦理財政收入收納、劃分、留解和庫款支撥的“國家金庫”。隨著經濟與政府財政活動的日益擴展，現代國庫職能逐漸拓展到公共財政管理的諸多方面。從國際貨幣基金組織（IMF）給出的定義可以看出，國庫不單是指國家金庫，更重要的是指財政代表政府控制預算執行，保管政府資產和負債的一系列管理職能。國庫集中收付管理、國債管理和國庫現金管理構成現代國庫管理制度的核心內容，三者相互促進，有機一體，與其他國庫管理制度共同構成現代國庫管理制度，較好地實現了國庫的一系列管理職能，是一個科學的財政管理體系。與傳統國庫相比，現代國庫不僅內涵豐富，更重要的是確立新的制度安排和運行機制，創新管理方式和手段，革除傳統國庫存在的資金分散收付、運行效率和使用效益較低、透明度不高等弊端，實現了財政管理制度的革命。

（一）國庫集中收付管理。

國庫集中收付管理作為現代國庫管理的基本制度，是指通過建立國庫單一賬戶體系，規范財政資金收入和支付運行機制，進而提高預算執行的透明度以及資金運行效率和使用效益的財政管理活動。國庫集中收付管理的主要內容一般包括三個方面。一是完善的國庫單一賬戶體系，即財政部門作為接受政府委托負責管理財政資金收支活動的具體承擔者，需要依托于國庫單一賬戶體系，統一核算政府財政收支活動，財政收入通過國庫單一賬戶體系直接繳入國庫，財政支出通過國庫單一賬戶體系直接支付到收款人，所有財政資金收付活動都納入國庫單一賬戶體系管理。二是規范的財政資金收付程序和方式，即財政收入按照規范的收入程序和方式直接繳入國庫單一賬戶，財政支出通過規范的資金支付程序和方式將資金直接支付給商品和勞務供應者，在實際支付業務發生前，財政資金余額全部保留在國庫單一賬戶中。三是對財政收支活動實行有效的監控，即財政部門通過引用現代信息技術，對每一筆財政資金收支活動進行實時監控，有效地解決財政資金運行中的信息不對稱、風險控制以及透明度等問題，實現財政資金的安全、規范和高效運行。

國庫集中收付管理為現代國庫管理制度的建立奠定了基礎。國庫集中收付管理通過設立設計科學的賬戶制度和資金收支運行機制，可以提高財政資金運行的透明度，使財政部門在預算執行上程序透明，使每一筆財政資金的支付使用過程透明，保障財政資金支付使用的安全性、規范性和有效性；可以簡化財政資金收付流程，減少資金運行中間環節，提高資金入庫和支付效率。更為重要的是，國庫集中收付管理還可以使所有尚未支付的財政資金保留在國庫單一賬戶中，統一歸于國庫管理，實現財政部門對政府現金流的有效控制；同時，財政部門在及時了解國庫庫款變動和預算執行情況的基礎上，通過建立國庫現金收支基礎數據庫、加強財政用款的計劃性和選擇科學有效的預測方法等一系列措施，能夠對未來某一時間段（如美國為9個月、英國為5個月）每日國庫現金流量進行滾動預測。財政部門控制政府現金流、實現對國庫現金流的準確滾動預測，為開展國庫現金管理和加強國債管理與國庫庫款緊密銜接提供了條件，為實現提高財政資金運行效益、降低財政籌資成本奠定了基礎。

1.我國國債市場發展現狀

國債市場自1981年重新啟動以來的發展，尤其是國債市場化改革二十年來所取得的成績是有目共睹的。從1988年開放國債二級市場至今，經過市場管理者和參與者的共同努力，國債市場從無到有且規模不斷擴大，國債品種不斷豐富，國債發行方式不斷創新。通過政府的輔助，我國國債市場已經建立了由商業銀行和證券經營機構為主體的一級自營商的國債承銷組織，形成了國債銷售渠道和分銷網絡。我國國債市場為支援國家建設，促進國民經濟協調、健康發展發揮了不可估量的作用。

但同時，也應清醒的認識到，目前我國國債市場的發展仍受多種因素的制約與影響，現有的國債管理制度阻礙了其進一步發展，還有待創新和完善。

2.我國國債管理制度存在的主要問題

2.1發行管理制度存在的主要問題

我國國債的發行市場存在著諸多問題，例如：發行的不確定性、利率市場化程度較低、國債品種單一、期限分布不夠合理等。從國債負擔率指標來看，2007年末我國的國債余額為46503億元，國債負擔率約為19%，遠遠低于歐盟“馬約”60%的警戒線和同期主要市場發達國家87%的平均水平，可見我國在擴大國債市場規模方面仍大有可為。在定價機制方面，目前以混合式價格招標方式為主，該方式在一定程度上致使一級市場定價失真。而國債發行利率的確定多年來仍未脫離參照銀行存款利率的做法，這使國債市場的利率化程度不能穩步提升。我國發行的國債品種較為單一，種類少，與其他國家相比，差距較大。有關資料表明，澳大利亞國債品種達31種、加拿大為20種、英國為17種，而我國到目前為止可以上市流通的國債只有5種左右。

「關鍵詞」財政風險法律控制

「正文」

一、財政風險概述：

財政風險是指財政面臨支付危機的可能性，集中表現為赤字和債務的膨脹，當這種膨脹超過一國經濟和社會承受力時，將演變成財政危機，引發一國經濟、政治的全面危機和社會動蕩。如立足于社會各個領域的風險都會轉移到財政，政府財政是社會最終風險的承擔者；準國債規模也不應該太大，不能只看帳面債務，還要看政府各部門發行的債務。財政風險包含內容廣泛，既包括財政系統的內部風險，如財政政策風險、財政體制風險、制度風險、管理風險等，還包括社會經濟生活中各種不確定性因素引起并轉化到財政領域的私人風險和一般公共風險，或稱外部風險，如自然風險、政治風險、技術風險、社會經濟運行風險和戰爭風險等。從某種程度來講，外部風險是無法或者很難控制的，人類生存的世界本來就是充滿不確定性的。因此，對財政風險的研究多側重于內生風險，本文也把財政風險的討論局限在內生風險的范圍內。財政風險的內涵盡管現在對財政風險的研究日益增多，但對其內涵的界定還沒有一個公認的統一說法，從現有的文獻來看，多數側重于從政府債務的角度來研究，也有的是按照傳統的收入、支出、平衡、管理的思路來研究的，諸如收入風險、支出風險、赤字風險、債務風險等等。[1]

二、財政風險的成因：

從財政系統內部各種不利因素角度來看，這些不利因素主要包括：（1）政府職能界定不清導致政府與市場關系不協調，（2）財政立法滯后且有關法規制定不禁合理，（3）財政管理制度與專項管理制度不健全，（4）缺乏必要的公共決策過程，（5）事前、事后財政監督不力，（6）政府官員道德問題和職業技術問題。

20*年，金融財務監管工作要以*理論、黨的*、**全會精神為指導，認真學習、貫徹《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，實踐“*”重要思想，落實市財政工作會議精神和要求，深入調查研究、轉變監管理念、完善各項監管制度、加強干部隊伍等基礎建設，進一步改進工作作風，全面推進依法辦事程序，積極、慎重、有序地開展各項工作。

一、加強隊伍自身建設，推動各項業務工作全面發展

（一）加強干部隊伍的思想政治建設

20*年要把學習貫徹*和**全會精神作為全年工作的主線，結合金融監管的工作實際進行認真的查擺問題，找差距，提高財政金融監管工作水平，增強為首都金融發展服務意識。管理措施責任到人，監管服務工作到位。逐步建立起一支具有求真務實和開拓創新精神的高素質的干部隊伍。

（二）繼續加強內部制度的建設，用行政許可法規范行政行為

一是進一步改進工作作風，加強調研，提高管理工作質量，掌握第一手資料。不斷提高監管服務水平。

「關鍵詞」財政風險法律控制

「正文」

一、財政風險概述：

財政風險是指財政面臨支付危機的可能性，集中表現為赤字和債務的膨脹，當這種膨脹超過一國經濟和社會承受力時，將演變成財政危機，引發一國經濟、政治的全面危機和社會動蕩。如立足于社會各個領域的風險都會轉移到財政，政府財政是社會最終風險的承擔者；準國債規模也不應該太大，不能只看帳面債務，還要看政府各部門發行的債務。財政風險包含內容廣泛，既包括財政系統的內部風險，如財政政策風險、財政體制風險、制度風險、管理風險等，還包括社會經濟生活中各種不確定性因素引起并轉化到財政領域的私人風險和一般公共風險，或稱外部風險，如自然風險、政治風險、技術風險、社會經濟運行風險和戰爭風險等。從某種程度來講，外部風險是無法或者很難控制的，人類生存的世界本來就是充滿不確定性的。因此，對財政風險的研究多側重于內生風險，本文也把財政風險的討論局限在內生風險的范圍內。財政風險的內涵盡管現在對財政風險的研究日益增多，但對其內涵的界定還沒有一個公認的統一說法，從現有的文獻來看，多數側重于從政府債務的角度來研究，也有的是按照傳統的收入、支出、平衡、管理的思路來研究的，諸如收入風險、支出風險、赤字風險、債務風險等等。[1]

二、財政風險的成因：

從財政系統內部各種不利因素角度來看，這些不利因素主要包括：（1）政府職能界定不清導致政府與市場關系不協調，（2）財政立法滯后且有關法規制定不禁合理，（3）財政管理制度與專項管理制度不健全，（4）缺乏必要的公共決策過程，（5）事前、事后財政監督不力，（6）政府官員道德問題和職業技術問題。

1998年至今，我國堅持擴大內需方針，實施積極的財政政策，對保持國民經濟持續快速增長發揮了明顯的促進作用。目前，實施積極財政政策已進入第五個年頭，有人提出，積極的財政政策到了“淡出”的時候。事實上，判定積極財政政策是否淡出，應綜合考慮三個條件：一是通貨緊縮趨勢是否得到有效控制；二是國內投資需求、消費需求的內生增長機制是否形成；三是國家財政的承受能力。從我國經濟發展的現實情況看，積極財政政策淡出的時機并不成熟。

首先，物價總水平仍在低位徘徊，通貨緊縮趨勢尚未消除。據國家統計局公布的數據，從去年11月份以來，全國居民消費價格總水平開始出現負增長。今年1—6月各月，居民消費價格指數同比分別下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累計同比下降0．8％，其中，食品價格下降了0．9％，衣著、家庭用品、醫療保健及個人用品、交通和通信價格下降1．1—2．4％之間。7月份，物價下降的趨勢仍在繼續，居民消費價格總水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品價格下降0．9％，衣著類價格下降2．4％。生產資料產品出廠價格從去年6月以來就持續走低，至今沒有回升的跡象。據統計，今年1—6月各月，生產資料價格與去年同月相比分別下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。這些指標都表明：生產和消費兩不旺，通貨緊縮壓力仍然存在。這種情況不利于消費需求的增長，不利于企業效益和農民收入的提高，也不利于生產經營者的正常投資和經營。我們認為，只要通貨緊縮趨勢存在，就應該繼續實施積極的財政政策，通過發行長期建設國債，帶動投資需求和消費需求，促進國民經濟持續、快速、健康發展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在。—方面，消費需求增長的后勁不足。特別是今年以來，消費增長勢頭明顯疲軟，上半年，我國GDP實現7．8％的增長率，投資和出口分別增長21．5％和14．1％，而占最終消費較大比例的消費品零售額，今年1—7月僅增長了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個百分點。居民儲蓄率仍居高位，有關資料顯示，到今年7月末，城鄉居民儲蓄存款余額已突破8．3萬億元，同比增長18．4％。盡管實施積極財政政策以來，總體上消費需求有所回升，但主要靠的是政策拉動，在目前居民對社會經濟預期并未實現根本好轉、農民收入增長緩慢、新的消費增長點尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費需求則很難保持繼續增長。應當看到，這幾年我們實施的積極財政政策，發行長期建設國債，使投資保持了一定幅度的增長，成為拉動經濟增長的主要力量。其中，國債投資一直是社會投資的主體，政府投資對民間投資的帶動效應仍有待提高。據統計，2001年，全社會固定資產投資增長12．1％，其中，國有經濟的投資增長為12．8％，占全社會固定資產投資總額的71．55％，集體經濟和個體經濟的投資增長分別為8．1％和12．7％，僅占全社會固定資產投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產投資增勢仍然強勁，全社會固定資產投資實現1．45萬億元，同比增長21．5％，其中，國有及其他經濟類型投資增長24．4％，集體投資增長15．8％，個體投資增長19．4％。國有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉集體、個體投資對經濟增長的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國國有企業改革、投融資體制改革和金融體制改革相對滯后，資本市場發展不力，致使貨幣傳導機制近期內還不能有效發揮作用，不但國有經濟沒有進一步擴大投資的能力和動力，民營中小企業投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導機制、激勵機制和相應體制環境的情況下，投資的自發增長動力明顯不足。因此，現在如果停止實施的積極財政政策，社會投資總量可能會變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結構等深層次的問題得到有效解決之前，難以形成經濟發展的自主動力，積極的財政政策也就不能中止。

第三，我國財政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國累計發行了6600億元長期建設國債，財政赤字有所增加，但據統計，都在安全線以內。從我國今年1—7月份的情況看，國家財政收入1．03萬億元，增長10．6％，預計全年財政收入將增長10％以上。盡管這一數字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長率，只要適當控制財政支出，估計今年財政赤字可能略超過但不會遠遠超過3％的警戒線。更何況，可以用來衡量一國資金供給能力的國民儲蓄率在我國長期保持40％左右的高水平，相當于世界平均水平的2倍，這意味著我國可動員的信貸資金相當充裕，承受赤字和債務的潛力較大，略高于3％的財政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經濟出現停滯，政府主動承擔適當的結構性赤字，反而有利于避免將來發生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對穩定的經濟增長。因此，目前國債發行還有一定的政策空間，實施積極財政政策的中長期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我國物價低位運行，內需自主擴張動力不足，經濟回升的基礎并不穩固，通貨緊縮仍是當前和未來一段時間我國經濟工作面臨的問題。這些問題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財政政策，勢必影響今后國民經濟的健康發展，甚至可能影響社會穩定。特別是目前我國正處于改革開放不斷深化的關鍵時期，保持合理的經濟增長速度，是促進各項事業健康發展和改革開放順利推進的基本前提。我國GDP增長率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長循環陷阱”，再恢復快速增長必然要花費更大的成本，我們改革開放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續實施積極的財政政策、保持一定的政府支出規模成為當前最現實的選擇。況且，目前我國經濟結構調整、實施科教興國戰略、西部大開發戰略、改善農村生產生活條件、繼續推進環境保護和生態建設步伐、擴大就業和再就業、完善社會保障制度以及保證國家安全等，還都需要進一步增加財政支持的力度；另外，銀行的不良資產，企業的虧損掛賬，社保欠賬，在現階段也只能靠財政解決。

目前，我們選擇積極的財政政策，不僅是出于啟動國內需求的需要，也是為了保證合理經濟發展速度、維持宏觀經濟穩定、促進經濟體制改革、維護社會穩定發展等多方面需要，而最終得出的結論。從這個角度上講，在我國所處的特殊經濟發展階段，只有繼續實施積極的財政政策，才能保證政策的連續性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財政政策是否應該淡出這一問題的時候，當務之急，要認真研究如何通過調整其形式和內容，進一步豐富、完善積極財政政策的內涵，使其在我國全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設的新的發展階段中，繼續發揮積極的作用。為此，要從原來將積極財政政策作為應急的、短期的政策選擇，逐步轉向以啟動經濟內生增長動力為主要目標的中長期政策，把著力點放在解決有關經濟和社會長遠發展的重大問題上，在降低積極財政政策中長期化會引發的負面效應的同時，力求保持我國經濟和財政的可持續發展。

構建科學、規范的分稅制財政體制立法（簡稱“分稅制立法”）體系是建立和完善社會主義市場經濟法律體系的一項重要任務。1994年實施的分稅制財政體制改革雖已初顯成效，并從整體上勾畫出我國財政體制立法的基本框架，但尚未構建出形式完備、內容規范的分稅制立法體系。為進一步適應社會主義市場經濟發展的需要，推進我國財政體制改革和立法，從理論和實踐的結合上探討我國分稅制立法的若干基本問題，已顯得十分必要。

（一）分稅制的立法界定

財政體制，又稱財政管理體制，經濟學中的通說認為，它是“在財政管理中，劃分各級政權之間以及國家與企事業部門、單位之間的職、責、權力和相應利益的制度”.[1]除通說之外，還有以下三種主要觀點：財政體制是劃分中央與地方以及地方各級財政收支范圍和管理權限的制度；[2]財政體制是劃分各級政府財力和財權的法規；財政體制既是財政管理制度又是財政分配關系。據此，我們認為，學者們均是從不同角度來界定財政體制的。實際上財政體制和財政體制法的涵義是不同的。國家立法時須首先界定財政體制的概念，否則會引起歧義。換言之，立法界定財政體制時，可參照但不宜直接引用上述某一種關于財政體制的定義，應綜合考慮一些特殊因素，具體包括：（1）財政體制的法定涵義應與社會主義市場經濟體制保持一致。在計劃經濟體制下，政府的經濟事權十分廣泛并且直接延伸到經濟組織內部，政府財政管理權的范圍較廣。在市場經濟體制下，政府的經濟事權一般不直接介入經濟組織內部，財政體制不直接決定國家和企事業單位、個人間的分配關系。（2）財政體制的法定涵義應是具體的而不是抽象的，是明確的而不是模糊的。（3）財政體制的法定涵義還應與財稅法的其他法律規范相銜接。因此，財政體制可界定為劃分各類、各級國家機關之間財政權的制度。相應地，財政體制法就是調整各類、各級國家機關之間財政權分配關系的法律規范的總稱。簡言之，財政體制法就是財政分權法，它在財政法體系中居基本法地位。各類、各級國家機關依財政體制法劃定的財政權來理順財政分配關系。

財政體制受經濟體制的影響而形成集權式和分權式兩種基本形式，分稅制就是一種分權式的財政體制，故稱之為分稅制財政體制。關于分稅制問題，在我國除少數學者主張它僅為一種稅收體制外，[3]通常將其定義為“在中央與地方政府之間以及地方各級政府之間以劃分各級政府事權為基礎相應劃分財權和財力的一種分權式財政體制”。[4]應當指出的是，上述定義雖在一定意義上反映了分稅制的實質問題，但并未涵蓋分稅制的全部內容。概言之，分稅制是依法劃分各類、各級國家機關之間財政權的制度。從各國分稅制立法的實踐看，我們認為，分稅制至少應包含以下幾方面的涵義：

1.分稅制是一種涉及多種財政要素、多種財政行為的綜合性財政體制。以法定形式劃分稅收收入是劃分財力的關鍵，而財力的形式受制于財政權的劃分，財政權的分配又是依據各類、各級國家機關的性質和職責的，通過分稅制可以將財政權分配關系的各個方面聯系起來，因此，分稅制是一種含稅收管理體制的財政體制。財政權由財政立法權、財政行政權、財政司法權構成，分稅制立法必須劃清三種不同屬性的財政權并進行合理分配。

2.分稅制是分設機構、劃分事權、劃分財政權三者相統一的財政體制。依我國憲法，財政權中的立法、行政、司法三種權力是分別由不同國家機關行使的。世界上不少國家還分設國家稅務行政機關與地方稅務行政機關，并設置了專門的稅務司法機關。各類國家機關的職責不同，事權也不一樣，劃分財政權應與各自的事權相一致。機構分設的目的是為了劃分事權和財政權，劃分財政權和事權亦要求機構分設。