一、農民政治平等權的法律保障新問題

在我國長期的封建歷史中，農民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農民沒有也不可能通過制度化的途徑表達其意愿。農村的矛盾在農民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農民起義風起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農民獲得了政治上的解放，他們和工人階級一起結成政治上的聯盟，共同執掌人民民主的國家政權。但是，我國農民在實際政治權利的占有和利益表達機制方面和城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農村和城市每一代表所代表的人口數作了不同規定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續到1995年，新《選舉法》才統一把各級人民代表選舉中的農村和城市每一代表所代表的人數改為4∶1；在直轄市、市、市轄區，規定農村每一位代表所代表的人口數，應多于市區每一代表所代表的人口數。從歷屆全國人大的構成來看，第一屆有農民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆和工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農民所占的份額和其有80％多數人口的事實極不相當。而且即使按農村和城市的每一代表所代表的人口數為8∶1的理論模型設計，假設農村人口占80％，城市人口占20％，則農村選出的代表也應占到33.3％，這和實際出入也很大。假如考慮到非農民代表也能代表農民的利益，那似乎能理解這一現象，但這樣一來，對農村和城市每一位代表所代表的人口數作出不同的規定就沒有意義了。對照少數民族的政治平等權，國家則給予充分的尊重。少數民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實現各民族的大團結發揮了積極的功能。在另一個社會各階層參和國家生活的重要場所-人民政協中，農民委員就更少了，在七屆全國政協的一千多名委員中僅有2名是農民。和其他社會成員相比，農民也缺乏統一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯，青年有共青團，私營企業主都有個協會，這些群眾組織能在一定程度上保護該社會成員的利益。由于政治參和渠道的殘缺，各自承包經營、分散的農民很難抗衡現代政治國家中不法權力的侵害，以至各種坑農、傷農、卡農的事件不斷發生，各種攤派、集資名目繁多，雖經中心三令五申，農民負擔新問題卻難以得到有效解決。在市場經濟條件下，應當逐步取消對農民政治權利不平等的法律規定，盡管農民可能因為行為能力等原因不能充分行使民主權利，但法律卻不能因此作出不平等的規定。

作為農民政治權利最重要表現形式的選舉權，理論界有兩種觀點摘要：由于工人數量遠遠小于農民數量，假如農民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權的領導地位得到應有的體現；［4］假如城鄉都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變為農民代表大會了。［5］筆者認為這兩種觀點都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領導地位，但工人和農民的法律地位仍應是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業化之初，工業化是符合農民的長遠利益的，實際上我國廣大翻身農民也懂得這個道理，他們積極為工業化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災難的影響，農村出現了大批農民餓死的情況，他們仍然交“愛國糧”，沒有出現歷史上農民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經或初步實現工業化后，就應當反哺農民，而由于代表農民利益的代表比例被過分壓低，就很難實現農民當年支持工業化期望的那部分長遠利益。這就是政治權利的潛在影響，政治權利的不平等待遇也輕易使“領導”的性質發生改變。而那種怕把人民代表大會變成農民代表大會的思想前提無非有二摘要：一認為農民是二等公民，這顯然不對；二認為農民素質低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里假如弄清代表農村人口的代表和農民代表的區別后，就不應該有這種顧慮了。代表農村人口的代表不一定必是農民，也可以是素質高、參政能力強的專家，只要他能代表農民的利益，又何嘗不可以做代表。實踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權作出不平等的規定客觀上只會使農民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉之間的差別進一步擴大，和社會主義縮小進而消滅城鄉差別的目標相沖突。

二、農民經濟平等權的法律保障新問題

從計劃經濟走向市場經濟，是中國社會發展不可逆轉的潮流，農村和農民也不例外。然而實行市場經濟體制以來，城鄉收入差距呈不斷擴大趨向。［7］收入差別固然有多方面的原因，但農民經濟平等權利的缺乏無疑是其中的重要方面。

先看農民的資源分配權利。從理論上講，國有資產屬于全體國民，但實際上，國有資產帶來的收益幾乎為城市階層所壟斷。從我國工業化的過程來看，幾十年來農民提供了大量的原始資金積累，是我國國有企業的原始股東。據統計，農民通過工農業產品“剪刀差”向國家提供的積累，從1952年到1986年是5823.74億元，加上收繳的農業稅1044.38億元，兩項合計6868.12億元，約占農民所創造價值的18.5％。以后每年繼續增加，到1994年工農業產品“剪刀差”為670億元，加上農業和鄉鎮企業上交的稅收，每年直接或間接為國家提供1000億元的積累資金。國家對農業的投資卻逐年下降，在“六五”期間占投資總額的10％，“七五”期間占5％，到1993、1994年分別下降為2.2％和1.9％，僅及同期國有企業用于房地產投資的13％左右。農業投資用于水利方面的很大一部分還是解決城市和工業用水的。［8］值得指出的是，農民為國家提供的積累相當一部分直接轉化成了城市居民的生活福利，“一旦成為城市人口，每年便可從國家取得120元的糧油補助，國家財政每年為城市人口提供食物補貼500多億元，占國家財政總支出的近1／4.”［9］國家資源分配的不平等，使農業在為工業化進程承擔積累重負的同時失去了自身的發展機會，即從傳統農業轉變為現代農業的機會。在發達國家，當工業產值已經超過或接近農業產值時，政府便開始對農業實行愈來愈強的扶助政策，將國民經濟其他部門的積累用于農業的發展。如日本，財政收入中農業一般只占1％，但農業投入卻占總預算的10％。90年代，日本對農業投資額的年遞增率達13.4％。美國政府則把農業作為一項公共事業，對農業生產給予大量的投資和補貼。［10］因此，在實行社會主義市場經濟體制的今天，國家理應在資源宏觀分配上向農村和農民傾斜，回報為社會主義建設作出巨大貢獻的農民，扶助先天不足的農民參和市場競爭。

一、農民政治平等權的法律保障新問題

在我國長期的封建歷史中，農民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農民沒有也不可能通過制度化的途徑表達其意愿。農村的矛盾在農民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農民起義風起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農民獲得了政治上的解放，他們和工人階級一起結成政治上的聯盟，共同執掌人民民主的國家政權。但是，我國農民在實際政治權利的占有和利益表達機制方面和城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農村和城市每一代表所代表的人口數作了不同規定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續到1995年，新《選舉法》才統一把各級人民代表選舉中的農村和城市每一代表所代表的人數改為4∶1；在直轄市、市、市轄區，規定農村每一位代表所代表的人口數，應多于市區每一代表所代表的人口數。從歷屆全國人大的構成來看，第一屆有農民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆和工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農民所占的份額和其有80％多數人口的事實極不相當。而且即使按農村和城市的每一代表所代表的人口數為8∶1的理論模型設計，假設農村人口占80％，城市人口占20％，則農村選出的代表也應占到33.3％，這和實際出入也很大。假如考慮到非農民代表也能代表農民的利益，那似乎能理解這一現象，但這樣一來，對農村和城市每一位代表所代表的人口數作出不同的規定就沒有意義了。對照少數民族的政治平等權，國家則給予充分的尊重。少數民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實現各民族的大團結發揮了積極的功能。在另一個社會各階層參和國家生活的重要場所-人民政協中，農民委員就更少了，在七屆全國政協的一千多名委員中僅有2名是農民。和其他社會成員相比，農民也缺乏統一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯，青年有共青團，私營企業主都有個協會，這些群眾組織能在一定程度上保護該社會成員的利益。由于政治參和渠道的殘缺，各自承包經營、分散的農民很難抗衡現代政治國家中不法權力的侵害，以至各種坑農、傷農、卡農的事件不斷發生，各種攤派、集資名目繁多，雖經中心三令五申，農民負擔新問題卻難以得到有效解決。在市場經濟條件下，應當逐步取消對農民政治權利不平等的法律規定，盡管農民可能因為行為能力等原因不能充分行使民主權利，但法律卻不能因此作出不平等的規定。

作為農民政治權利最重要表現形式的選舉權，理論界有兩種觀點摘要：由于工人數量遠遠小于農民數量，假如農民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權的領導地位得到應有的體現；［4］假如城鄉都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變為農民代表大會了。［5］筆者認為這兩種觀點都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領導地位，但工人和農民的法律地位仍應是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業化之初，工業化是符合農民的長遠利益的，實際上我國廣大翻身農民也懂得這個道理，他們積極為工業化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災難的影響，農村出現了大批農民餓死的情況，他們仍然交“愛國糧”，沒有出現歷史上農民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經或初步實現工業化后，就應當反哺農民，而由于代表農民利益的代表比例被過分壓低，就很難實現農民當年支持工業化期望的那部分長遠利益。這就是政治權利的潛在影響，政治權利的不平等待遇也輕易使“領導”的性質發生改變。而那種怕把人民代表大會變成農民代表大會的思想前提無非有二摘要：一認為農民是二等公民，這顯然不對；二認為農民素質低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里假如弄清代表農村人口的代表和農民代表的區別后，就不應該有這種顧慮了。代表農村人口的代表不一定必是農民，也可以是素質高、參政能力強的專家，只要他能代表農民的利益，又何嘗不可以做代表。實踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權作出不平等的規定客觀上只會使農民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉之間的差別進一步擴大，和社會主義縮小進而消滅城鄉差別的目標相沖突。

二、農民經濟平等權的法律保障新問題

從計劃經濟走向市場經濟，是中國社會發展不可逆轉的潮流，農村和農民也不例外。然而實行市場經濟體制以來，城鄉收入差距呈不斷擴大趨向。［7］收入差別固然有多方面的原因，但農民經濟平等權利的缺乏無疑是其中的重要方面。

先看農民的資源分配權利。從理論上講，國有資產屬于全體國民，但實際上，國有資產帶來的收益幾乎為城市階層所壟斷。從我國工業化的過程來看，幾十年來農民提供了大量的原始資金積累，是我國國有企業的原始股東。據統計，農民通過工農業產品“剪刀差”向國家提供的積累，從1952年到1986年是5823.74億元，加上收繳的農業稅1044.38億元，兩項合計6868.12億元，約占農民所創造價值的18.5％。以后每年繼續增加，到1994年工農業產品“剪刀差”為670億元，加上農業和鄉鎮企業上交的稅收，每年直接或間接為國家提供1000億元的積累資金。國家對農業的投資卻逐年下降，在“六五”期間占投資總額的10％，“七五”期間占5％，到1993、1994年分別下降為2.2％和1.9％，僅及同期國有企業用于房地產投資的13％左右。農業投資用于水利方面的很大一部分還是解決城市和工業用水的。［8］值得指出的是，農民為國家提供的積累相當一部分直接轉化成了城市居民的生活福利，“一旦成為城市人口，每年便可從國家取得120元的糧油補助，國家財政每年為城市人口提供食物補貼500多億元，占國家財政總支出的近1／4.”［9］國家資源分配的不平等，使農業在為工業化進程承擔積累重負的同時失去了自身的發展機會，即從傳統農業轉變為現代農業的機會。在發達國家，當工業產值已經超過或接近農業產值時，政府便開始對農業實行愈來愈強的扶助政策，將國民經濟其他部門的積累用于農業的發展。如日本，財政收入中農業一般只占1％，但農業投入卻占總預算的10％。90年代，日本對農業投資額的年遞增率達13.4％。美國政府則把農業作為一項公共事業，對農業生產給予大量的投資和補貼。［10］因此，在實行社會主義市場經濟體制的今天，國家理應在資源宏觀分配上向農村和農民傾斜，回報為社會主義建設作出巨大貢獻的農民，扶助先天不足的農民參和市場競爭。

一、農民政治平等權的法律保障新問題

在我國長期的封建歷史中，農民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農民沒有也不可能通過制度化的途徑表達其意愿。農村的矛盾在農民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農民起義風起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農民獲得了政治上的解放，他們和工人階級一起結成政治上的聯盟，共同執掌人民民主的國家政權。但是，我國農民在實際政治權利的占有和利益表達機制方面和城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農村和城市每一代表所代表的人口數作了不同規定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續到1995年，新《選舉法》才統一把各級人民代表選舉中的農村和城市每一代表所代表的人數改為4∶1；在直轄市、市、市轄區，規定農村每一位代表所代表的人口數，應多于市區每一代表所代表的人口數。從歷屆全國人大的構成來看，第一屆有農民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆和工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農民所占的份額和其有80％多數人口的事實極不相當。而且即使按農村和城市的每一代表所代表的人口數為8∶1的理論模型設計，假設農村人口占80％，城市人口占20％，則農村選出的代表也應占到33.3％，這和實際出入也很大。假如考慮到非農民代表也能代表農民的利益，那似乎能理解這一現象，但這樣一來，對農村和城市每一位代表所代表的人口數作出不同的規定就沒有意義了。對照少數民族的政治平等權，國家則給予充分的尊重。少數民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實現各民族的大團結發揮了積極的功能。在另一個社會各階層參和國家生活的重要場所-人民政協中，農民委員就更少了，在七屆全國政協的一千多名委員中僅有2名是農民。和其他社會成員相比，農民也缺乏統一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯，青年有共青團，私營企業主都有個協會，這些群眾組織能在一定程度上保護該社會成員的利益。由于政治參和渠道的殘缺，各自承包經營、分散的農民很難抗衡現代政治國家中不法權力的侵害，以至各種坑農、傷農、卡農的事件不斷發生，各種攤派、集資名目繁多，雖經中心三令五申，農民負擔新問題卻難以得到有效解決。在市場經濟條件下，應當逐步取消對農民政治權利不平等的法律規定，盡管農民可能因為行為能力等原因不能充分行使民主權利，但法律卻不能因此作出不平等的規定。

作為農民政治權利最重要表現形式的選舉權，理論界有兩種觀點摘要：由于工人數量遠遠小于農民數量，假如農民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權的領導地位得到應有的體現；［4］假如城鄉都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變為農民代表大會了。［5］筆者認為這兩種觀點都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領導地位，但工人和農民的法律地位仍應是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業化之初，工業化是符合農民的長遠利益的，實際上我國廣大翻身農民也懂得這個道理，他們積極為工業化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災難的影響，農村出現了大批農民餓死的情況，他們仍然交“愛國糧”，沒有出現歷史上農民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經或初步實現工業化后，就應當反哺農民，而由于代表農民利益的代表比例被過分壓低，就很難實現農民當年支持工業化期望的那部分長遠利益。這就是政治權利的潛在影響，政治權利的不平等待遇也輕易使“領導”的性質發生改變。而那種怕把人民代表大會變成農民代表大會的思想前提無非有二摘要：一認為農民是二等公民，這顯然不對；二認為農民素質低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里假如弄清代表農村人口的代表和農民代表的區別后，就不應該有這種顧慮了。代表農村人口的代表不一定必是農民，也可以是素質高、參政能力強的專家，只要他能代表農民的利益，又何嘗不可以做代表。實踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權作出不平等的規定客觀上只會使農民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉之間的差別進一步擴大，和社會主義縮小進而消滅城鄉差別的目標相沖突。

二、農民經濟平等權的法律保障新問題

從計劃經濟走向市場經濟，是中國社會發展不可逆轉的潮流，農村和農民也不例外。然而實行市場經濟體制以來，城鄉收入差距呈不斷擴大趨向。［7］收入差別固然有多方面的原因，但農民經濟平等權利的缺乏無疑是其中的重要方面。

先看農民的資源分配權利。從理論上講，國有資產屬于全體國民，但實際上，國有資產帶來的收益幾乎為城市階層所壟斷。從我國工業化的過程來看，幾十年來農民提供了大量的原始資金積累，是我國國有企業的原始股東。據統計，農民通過工農業產品“剪刀差”向國家提供的積累，從1952年到1986年是5823.74億元，加上收繳的農業稅1044.38億元，兩項合計6868.12億元，約占農民所創造價值的18.5％。以后每年繼續增加，到1994年工農業產品“剪刀差”為670億元，加上農業和鄉鎮企業上交的稅收，每年直接或間接為國家提供1000億元的積累資金。國家對農業的投資卻逐年下降，在“六五”期間占投資總額的10％，“七五”期間占5％，到1993、1994年分別下降為2.2％和1.9％，僅及同期國有企業用于房地產投資的13％左右。農業投資用于水利方面的很大一部分還是解決城市和工業用水的。［8］值得指出的是，農民為國家提供的積累相當一部分直接轉化成了城市居民的生活福利，“一旦成為城市人口，每年便可從國家取得120元的糧油補助，國家財政每年為城市人口提供食物補貼500多億元，占國家財政總支出的近1／4.”［9］國家資源分配的不平等，使農業在為工業化進程承擔積累重負的同時失去了自身的發展機會，即從傳統農業轉變為現代農業的機會。在發達國家，當工業產值已經超過或接近農業產值時，政府便開始對農業實行愈來愈強的扶助政策，將國民經濟其他部門的積累用于農業的發展。如日本，財政收入中農業一般只占1％，但農業投入卻占總預算的10％。90年代，日本對農業投資額的年遞增率達13.4％。美國政府則把農業作為一項公共事業，對農業生產給予大量的投資和補貼。［10］因此，在實行社會主義市場經濟體制的今天，國家理應在資源宏觀分配上向農村和農民傾斜，回報為社會主義建設作出巨大貢獻的農民，扶助先天不足的農民參和市場競爭。

「內容提要」我國農民應享有與其他社會主體平等的權利，但從整體上看，他們的政治平等權、經濟平等權和社會平等權均缺乏法律保障。正視農民在以上三個方面遭受的種種不平等際遇，進一步采取切實措施促進和保障農民的平等權利，使他們在新的歷史條件下同其他社會階層一起更好地發展，這是建設法治國家和法治社會的應有之義。

「關鍵詞」農民，政治平等權，經濟平等權，社會平等權，法律保障

保障公民權利是法治建設的核心要求，隨著依法治國的方略載入莊嚴的《憲法》之中，標志著我國公民權利正邁向新的時代。而在我們這個農村人口占多數的國度內，農民權利的充分實現無疑是法治建設不可回避的問題。鄧小平同志在分析農村改革的經驗時指出：“我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性。”［1］這里的自主權主要有兩個方面：一是通過建立以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，使農民有了生產經營自主權，農民成為了市場經濟的主體；二是隨著的解體，在農村實行村民自治制度，農民的民主權利得到落實和保障，農民成為了政治生活的主體。通過擴大農民的自主權，大大激發了他們的積極性和創造性，推動了農村和農民生活面貌的歷史性轉變，開創了我國改革開放的新局面。但是，從整體上來看，當前農民的權利仍是欠缺的不完整的，與其他社會主體相比，農民更缺乏的是平等權利。農民平等權利的欠缺，已成為農村和農民邁入市場經濟的重大障礙。因此，用法律保障農民的平等權利不僅能體現現代民主社會對農民的關愛，更是建設社會主義法治國家的基本要求。

一、農民政治平等權的法律保障問題

在我國長期的封建歷史中，農民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農民沒有也不可能通過制度化的途徑表達其意愿。農村的矛盾在農民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農民起義風起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農民獲得了政治上的解放，他們與工人階級一起結成政治上的聯盟，共同執掌人民民主的國家政權。但是，我國農民在實際政治權利的占有和利益表達機制方面與城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農村與城市每一代表所代表的人口數作了不同規定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續到1995年，新《選舉法》才統一把各級人民代表選舉中的農村與城市每一代表所代表的人數改為4∶1；在直轄市、市、市轄區，規定農村每一位代表所代表的人口數，應多于市區每一代表所代表的人口數。從歷屆全國人大的構成來看，第一屆有農民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆與工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農民所占的份額與其有80％多數人口的事實極不相稱。而且即使按農村與城市的每一代表所代表的人口數為8∶1的理論模型設計，假設農村人口占80％，城市人口占20％，則農村選出的代表也應占到33.3％，這與實際出入也很大。如果考慮到非農民代表也能代表農民的利益，那似乎能理解這一現象，但這樣一來，對農村與城市每一位代表所代表的人口數作出不同的規定就沒有意義了。對照少數民族的政治平等權，國家則給予充分的尊重。少數民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實現各民族的大團結發揮了積極的作用。在另一個社會各階層參與國家生活的重要場所-人民政協中，農民委員就更少了，在七屆全國政協的一千多名委員中僅有2名是農民。與其他社會成員相比，農民也缺乏統一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯，青年有共青團，私營企業主都有個協會，這些群眾組織能在一定程度上保護該社會成員的利益。由于政治參與渠道的殘缺，各自承包經營、分散的農民很難抗衡現代政治國家中不法權力的侵害，以至各種坑農、傷農、卡農的事件不斷發生，各種攤派、集資名目繁多，雖經中央三令五申，農民負擔問題卻難以得到有效解決。在市場經濟條件下，應當逐步取消對農民政治權利不平等的法律規定，盡管農民可能因為行為能力等原因不能充分行使民主權利，但法律卻不能因此作出不平等的規定。

作為農民政治權利最重要表現形式的選舉權，理論界有兩種觀點：由于工人數量遠遠小于農民數量，如果農民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權的領導地位得到應有的體現；［4］如果城鄉都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變為農民代表大會了。［5］筆者認為這兩種觀點都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領導地位，但工人和農民的法律地位仍應是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業化之初，工業化是符合農民的長遠利益的，實際上我國廣大翻身農民也懂得這個道理，他們積極為工業化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災害的影響，農村出現了大批農民餓死的情況，他們仍然交“愛國糧”，沒有出現歷史上農民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經或初步實現工業化后，就應當反哺農民，而由于代表農民利益的代表比例被過分壓低，就很難實現農民當年支持工業化期望的那部分長遠利益。這就是政治權利的潛在影響，政治權利的不平等待遇也容易使“領導”的性質發生改變。而那種怕把人民代表大會變成農民代表大會的思想前提無非有二：一認為農民是二等公民，這顯然不對；二認為農民素質低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里如果弄清代表農村人口的代表和農民代表的區別后，就不應該有這種顧慮了。代表農村人口的代表不一定必是農民，也可以是素質高、參政能力強的專家，只要他能代表農民的利益，又何嘗不可以做代表。實踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權作出不平等的規定客觀上只會使農民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉之間的差別進一步擴大，與社會主義縮小進而消滅城鄉差別的目標相沖突。

一、農民政治平等權的法律保障新問題

在我國長期的封建歷史中，農民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農民沒有也不可能通過制度化的途徑表達其意愿。農村的矛盾在農民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農民起義風起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農民獲得了政治上的解放，他們和工人階級一起結成政治上的聯盟，共同執掌人民民主的國家政權。但是，我國農民在實際政治權利的占有和利益表達機制方面和城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農村和城市每一代表所代表的人口數作了不同規定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續到1995年，新《選舉法》才統一把各級人民代表選舉中的農村和城市每一代表所代表的人數改為4∶1；在直轄市、市、市轄區，規定農村每一位代表所代表的人口數，應多于市區每一代表所代表的人口數。從歷屆全國人大的構成來看，第一屆有農民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆和工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農民所占的份額和其有80％多數人口的事實極不相當。而且即使按農村和城市的每一代表所代表的人口數為8∶1的理論模型設計，假設農村人口占80％，城市人口占20％，則農村選出的代表也應占到33.3％，這和實際出入也很大。假如考慮到非農民代表也能代表農民的利益，那似乎能理解這一現象，但這樣一來，對農村和城市每一位代表所代表的人口數作出不同的規定就沒有意義了。對照少數民族的政治平等權，國家則給予充分的尊重。少數民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實現各民族的大團結發揮了積極的功能。在另一個社會各階層參和國家生活的重要場所-人民政協中，農民委員就更少了，在七屆全國政協的一千多名委員中僅有2名是農民。和其他社會成員相比，農民也缺乏統一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯，青年有共青團，私營企業主都有個協會，這些群眾組織能在一定程度上保護該社會成員的利益。由于政治參和渠道的殘缺，各自承包經營、分散的農民很難抗衡現代政治國家中不法權力的侵害，以至各種坑農、傷農、卡農的事件不斷發生，各種攤派、集資名目繁多，雖經中心三令五申，農民負擔新問題卻難以得到有效解決。在市場經濟條件下，應當逐步取消對農民政治權利不平等的法律規定，盡管農民可能因為行為能力等原因不能充分行使民主權利，但法律卻不能因此作出不平等的規定。

作為農民政治權利最重要表現形式的選舉權，理論界有兩種觀點摘要：由于工人數量遠遠小于農民數量，假如農民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權的領導地位得到應有的體現；［4］假如城鄉都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變為農民代表大會了。［5］筆者認為這兩種觀點都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領導地位，但工人和農民的法律地位仍應是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業化之初，工業化是符合農民的長遠利益的，實際上我國廣大翻身農民也懂得這個道理，他們積極為工業化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災難的影響，農村出現了大批農民餓死的情況，他們仍然交“愛國糧”，沒有出現歷史上農民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經或初步實現工業化后，就應當反哺農民，而由于代表農民利益的代表比例被過分壓低，就很難實現農民當年支持工業化期望的那部分長遠利益。這就是政治權利的潛在影響，政治權利的不平等待遇也輕易使“領導”的性質發生改變。而那種怕把人民代表大會變成農民代表大會的思想前提無非有二摘要：一認為農民是二等公民，這顯然不對；二認為農民素質低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里假如弄清代表農村人口的代表和農民代表的區別后，就不應該有這種顧慮了。代表農村人口的代表不一定必是農民，也可以是素質高、參政能力強的專家，只要他能代表農民的利益，又何嘗不可以做代表。實踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權作出不平等的規定客觀上只會使農民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉之間的差別進一步擴大，和社會主義縮小進而消滅城鄉差別的目標相沖突。

二、農民經濟平等權的法律保障新問題

從計劃經濟走向市場經濟，是中國社會發展不可逆轉的潮流，農村和農民也不例外。然而實行市場經濟體制以來，城鄉收入差距呈不斷擴大趨向。［7］收入差別固然有多方面的原因，但農民經濟平等權利的缺乏無疑是其中的重要方面。

先看農民的資源分配權利。從理論上講，國有資產屬于全體國民，但實際上，國有資產帶來的收益幾乎為城市階層所壟斷。從我國工業化的過程來看，幾十年來農民提供了大量的原始資金積累，是我國國有企業的原始股東。據統計，農民通過工農業產品“剪刀差”向國家提供的積累，從1952年到1986年是5823.74億元，加上收繳的農業稅1044.38億元，兩項合計6868.12億元，約占農民所創造價值的18.5％。以后每年繼續增加，到1994年工農業產品“剪刀差”為670億元，加上農業和鄉鎮企業上交的稅收，每年直接或間接為國家提供1000億元的積累資金。國家對農業的投資卻逐年下降，在“六五”期間占投資總額的10％，“七五”期間占5％，到1993、1994年分別下降為2.2％和1.9％，僅及同期國有企業用于房地產投資的13％左右。農業投資用于水利方面的很大一部分還是解決城市和工業用水的。［8］值得指出的是，農民為國家提供的積累相當一部分直接轉化成了城市居民的生活福利，“一旦成為城市人口，每年便可從國家取得120元的糧油補助，國家財政每年為城市人口提供食物補貼500多億元，占國家財政總支出的近1／4.”［9］國家資源分配的不平等，使農業在為工業化進程承擔積累重負的同時失去了自身的發展機會，即從傳統農業轉變為現代農業的機會。在發達國家，當工業產值已經超過或接近農業產值時，政府便開始對農業實行愈來愈強的扶助政策，將國民經濟其他部門的積累用于農業的發展。如日本，財政收入中農業一般只占1％，但農業投入卻占總預算的10％。90年代，日本對農業投資額的年遞增率達13.4％。美國政府則把農業作為一項公共事業，對農業生產給予大量的投資和補貼。［10］因此，在實行社會主義市場經濟體制的今天，國家理應在資源宏觀分配上向農村和農民傾斜，回報為社會主義建設作出巨大貢獻的農民，扶助先天不足的農民參和市場競爭。

摘要：我國農民應享有與其他社會主體平等的權利，但從整體上看，他們的政治平等權、經濟平等權和社會平等權均缺乏法律保障。正視農民在以上三個方面遭受的種種不平等際遇，進一步采取切實措施促進和保障農民的平等權利，使他們在新的歷史條件下同其他社會階層一起更好地發展，這是建設法治國家和法治社會的應有之義。

關鍵詞：農民，政治平等權，經濟平等權，社會平等權，法律保障

保障公民權利是法治建設的核心要求，隨著依法治國的方略載入莊嚴的《憲法》之中，標志著我國公民權利正邁向新的時代。而在我們這個農村人口占多數的國度內，農民權利的充分實現無疑是法治建設不可回避的問題。鄧小平同志在分析農村改革的經驗時指出：“我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性。”［1］這里的自主權主要有兩個方面：一是通過建立以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，使農民有了生產經營自主權，農民成為了市場經濟的主體；二是隨著的解體，在農村實行村民自治制度，農民的民主權利得到落實和保障，農民成為了政治生活的主體。通過擴大農民的自主權，大大激發了他們的積極性和創造性，推動了農村和農民生活面貌的歷史性轉變，開創了我國改革開放的新局面。但是，從整體上來看，當前農民的權利仍是欠缺的不完整的，與其他社會主體相比，農民更缺乏的是平等權利。農民平等權利的欠缺，已成為農村和農民邁入市場經濟的重大障礙。因此，用法律保障農民的平等權利不僅能體現現代民主社會對農民的關愛，更是建設社會主義法治國家的基本要求。

一、農民政治平等權的法律保障問題

在我國長期的封建歷史中，農民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農民沒有也不可能通過制度化的途徑表達其意愿。農村的矛盾在農民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農民起義風起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農民獲得了政治上的解放，他們與工人階級一起結成政治上的聯盟，共同執掌人民民主的國家政權。但是，我國農民在實際政治權利的占有和利益表達機制方面與城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農村與城市每一代表所代表的人口數作了不同規定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續到1995年，新《選舉法》才統一把各級人民代表選舉中的農村與城市每一代表所代表的人數改為4∶1；在直轄市、市、市轄區，規定農村每一位代表所代表的人口數，應多于市區每一代表所代表的人口數。從歷屆全國人大的構成來看，第一屆有農民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆與工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農民所占的份額與其有80％多數人口的事實極不相稱。而且即使按農村與城市的每一代表所代表的人口數為8∶1的理論模型設計，假設農村人口占80％，城市人口占20％，則農村選出的代表也應占到33.3％，這與實際出入也很大。如果考慮到非農民代表也能代表農民的利益，那似乎能理解這一現象，但這樣一來，對農村與城市每一位代表所代表的人口數作出不同的規定就沒有意義了。對照少數民族的政治平等權，國家則給予充分的尊重。少數民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實現各民族的大團結發揮了積極的作用。在另一個社會各階層參與國家生活的重要場所-人民政協中，農民委員就更少了，在七屆全國政協的一千多名委員中僅有2名是農民。與其他社會成員相比，農民也缺乏統一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯，青年有共青團，私營企業主都有個協會，這些群眾組織能在一定程度上保護該社會成員的利益。由于政治參與渠道的殘缺，各自承包經營、分散的農民很難抗衡現代政治國家中不法權力的侵害，以至各種坑農、傷農、卡農的事件不斷發生，各種攤派、集資名目繁多，雖經中央三令五申，農民負擔問題卻難以得到有效解決。在市場經濟條件下，應當逐步取消對農民政治權利不平等的法律規定，盡管農民可能因為行為能力等原因不能充分行使民主權利，但法律卻不能因此作出不平等的規定。

作為農民政治權利最重要表現形式的選舉權，理論界有兩種觀點：由于工人數量遠遠小于農民數量，如果農民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權的領導地位得到應有的體現；［4］如果城鄉都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變為農民代表大會了。［5］筆者認為這兩種觀點都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領導地位，但工人和農民的法律地位仍應是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業化之初，工業化是符合農民的長遠利益的，實際上我國廣大翻身農民也懂得這個道理，他們積極為工業化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災害的影響，農村出現了大批農民餓死的情況，他們仍然交“愛國糧”，沒有出現歷史上農民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經或初步實現工業化后，就應當反哺農民，而由于代表農民利益的代表比例被過分壓低，就很難實現農民當年支持工業化期望的那部分長遠利益。這就是政治權利的潛在影響，政治權利的不平等待遇也容易使“領導”的性質發生改變。而那種怕把人民代表大會變成農民代表大會的思想前提無非有二：一認為農民是二等公民，這顯然不對；二認為農民素質低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里如果弄清代表農村人口的代表和農民代表的區別后，就不應該有這種顧慮了。代表農村人口的代表不一定必是農民，也可以是素質高、參政能力強的專家，只要他能代表農民的利益，又何嘗不可以做代表。實踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權作出不平等的規定客觀上只會使農民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉之間的差別進一步擴大，與社會主義縮小進而消滅城鄉差別的目標相沖突。

保障公民權利是法治建設的核心要求，隨著依法治國的方略載入莊重的《憲法》之中，標志著我國公民權利正邁向新的時代。而在我們這個農村人口占多數的國度內，農民權利的充分實現無疑是法治建設不可回避的新問題。鄧小平同志在分析農村改革的經驗時指出摘要：“我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性。”［1］這里的自主權主要有兩個方面摘要：一是通過建立以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，使農民有了生產經營自主權，農民成為了市場經濟的主體；二是隨著的解體，在農村實行村民自治制度，農民的民主權利得到落實和保障，農民成為了政治生活的主體。通過擴大農民的自主權，大大激發了他們的積極性和創造性，推動了農村和農民生活面貌的歷史性轉變，開創了我國改革開放的新局面。但是，從整體上來看，當前農民的權利仍是欠缺的不完整的，和其他社會主體相比，農民更缺乏的是平等權利。農民平等權利的欠缺，已成為農村和農民邁入市場經濟的重大障礙。因此，用法律保障農民的平等權利不僅能體現現代民主社會對農民的關愛，更是建設社會主義法治國家的基本要求。

一、農民政治平等權的法律保障新問題

在我國長期的封建歷史中，農民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農民沒有也不可能通過制度化的途徑表達其意愿。農村的矛盾在農民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農民起義風起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農民獲得了政治上的解放，他們和工人階級一起結成政治上的聯盟，共同執掌人民民主的國家政權。但是，我國農民在實際政治權利的占有和利益表達機制方面和城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農村和城市每一代表所代表的人口數作了不同規定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續到1995年，新《選舉法》才統一把各級人民代表選舉中的農村和城市每一代表所代表的人數改為4∶1；在直轄市、市、市轄區，規定農村每一位代表所代表的人口數，應多于市區每一代表所代表的人口數。從歷屆全國人大的構成來看，第一屆有農民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆和工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農民所占的份額和其有80％多數人口的事實極不相當。而且即使按農村和城市的每一代表所代表的人口數為8∶1的理論模型設計，假設農村人口占80％，城市人口占20％，則農村選出的代表也應占到33.3％，這和實際出入也很大。假如考慮到非農民代表也能代表農民的利益，那似乎能理解這一現象，但這樣一來，對農村和城市每一位代表所代表的人口數作出不同的規定就沒有意義了。對照少數民族的政治平等權，國家則給予充分的尊重。少數民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實現各民族的大團結發揮了積極的功能。在另一個社會各階層參和國家生活的重要場所-人民政協中，農民委員就更少了，在七屆全國政協的一千多名委員中僅有2名是農民。和其他社會成員相比，農民也缺乏統一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯，青年有共青團，私營企業主都有個協會，這些群眾組織能在一定程度上保護該社會成員的利益。由于政治參和渠道的殘缺，各自承包經營、分散的農民很難抗衡現代政治國家中不法權力的侵害，以至各種坑農、傷農、卡農的事件不斷發生，各種攤派、集資名目繁多，雖經中心三令五申，農民負擔新問題卻難以得到有效解決。在市場經濟條件下，應當逐步取消對農民政治權利不平等的法律規定，盡管農民可能因為行為能力等原因不能充分行使民主權利，但法律卻不能因此作出不平等的規定。

作為農民政治權利最重要表現形式的選舉權，理論界有兩種觀點摘要：由于工人數量遠遠小于農民數量，假如農民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權的領導地位得到應有的體現；［4］假如城鄉都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變為農民代表大會了。［5］筆者認為這兩種觀點都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領導地位，但工人和農民的法律地位仍應是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業化之初，工業化是符合農民的長遠利益的，實際上我國廣大翻身農民也懂得這個道理，他們積極為工業化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災難的影響，農村出現了大批農民餓死的情況，他們仍然交“愛國糧”，沒有出現歷史上農民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經或初步實現工業化后，就應當反哺農民，而由于代表農民利益的代表比例被過分壓低，就很難實現農民當年支持工業化期望的那部分長遠利益。這就是政治權利的潛在影響，政治權利的不平等待遇也輕易使“領導”的性質發生改變。而那種怕把人民代表大會變成農民代表大會的思想前提無非有二摘要：一認為農民是二等公民，這顯然不對；二認為農民素質低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里假如弄清代表農村人口的代表和農民代表的區別后，就不應該有這種顧慮了。代表農村人口的代表不一定必是農民，也可以是素質高、參政能力強的專家，只要他能代表農民的利益，又何嘗不可以做代表。實踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權作出不平等的規定客觀上只會使農民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉之間的差別進一步擴大，和社會主義縮小進而消滅城鄉差別的目標相沖突。

二、農民經濟平等權的法律保障新問題

從計劃經濟走向市場經濟，是中國社會發展不可逆轉的潮流，農村和農民也不例外。然而實行市場經濟體制以來，城鄉收入差距呈不斷擴大趨向。［7］收入差別固然有多方面的原因，但農民經濟平等權利的缺乏無疑是其中的重要方面。

「內容提要」我國農民應享有與其他社會主體平等的權利，但從整體上看，他們的政治平等權、經濟平等權和社會平等權均缺乏法律保障。正視農民在以上三個方面遭受的種種不平等際遇，進一步采取切實措施促進和保障農民的平等權利，使他們在新的歷史條件下同其他社會階層一起更好地發展，這是建設法治國家和法治社會的應有之義。

「關鍵詞」農民，政治平等權，經濟平等權，社會平等權，法律保障

保障公民權利是法治建設的核心要求，隨著依法治國的方略載入莊嚴的《憲法》之中，標志著我國公民權利正邁向新的時代。而在我們這個農村人口占多數的國度內，農民權利的充分實現無疑是法治建設不可回避的問題。鄧小平同志在分析農村改革的經驗時指出：“我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性。”［1］這里的自主權主要有兩個方面：一是通過建立以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，使農民有了生產經營自主權，農民成為了市場經濟的主體；二是隨著的解體，在農村實行村民自治制度，農民的民主權利得到落實和保障，農民成為了政治生活的主體。通過擴大農民的自主權，大大激發了他們的積極性和創造性，推動了農村和農民生活面貌的歷史性轉變，開創了我國改革開放的新局面。但是，從整體上來看，當前農民的權利仍是欠缺的不完整的，與其他社會主體相比，農民更缺乏的是平等權利。農民平等權利的欠缺，已成為農村和農民邁入市場經濟的重大障礙。因此，用法律保障農民的平等權利不僅能體現現代民主社會對農民的關愛，更是建設社會主義法治國家的基本要求。

一、農民政治平等權的法律保障問題

在我國長期的封建歷史中，農民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農民沒有也不可能通過制度化的途徑表達其意愿。農村的矛盾在農民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農民起義風起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農民獲得了政治上的解放，他們與工人階級一起結成政治上的聯盟，共同執掌人民民主的國家政權。但是，我國農民在實際政治權利的占有和利益表達機制方面與城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農村與城市每一代表所代表的人口數作了不同規定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續到1995年，新《選舉法》才統一把各級人民代表選舉中的農村與城市每一代表所代表的人數改為4∶1；在直轄市、市、市轄區，規定農村每一位代表所代表的人口數，應多于市區每一代表所代表的人口數。從歷屆全國人大的構成來看，第一屆有農民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆與工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農民所占的份額與其有80％多數人口的事實極不相稱。而且即使按農村與城市的每一代表所代表的人口數為8∶1的理論模型設計，假設農村人口占80％，城市人口占20％，則農村選出的代表也應占到33.3％，這與實際出入也很大。如果考慮到非農民代表也能代表農民的利益，那似乎能理解這一現象，但這樣一來，對農村與城市每一位代表所代表的人口數作出不同的規定就沒有意義了。對照少數民族的政治平等權，國家則給予充分的尊重。少數民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實現各民族的大團結發揮了積極的作用。在另一個社會各階層參與國家生活的重要場所-人民政協中，農民委員就更少了，在七屆全國政協的一千多名委員中僅有2名是農民。與其他社會成員相比，農民也缺乏統一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯，青年有共青團，私營企業主都有個協會，這些群眾組織能在一定程度上保護該社會成員的利益。由于政治參與渠道的殘缺，各自承包經營、分散的農民很難抗衡現代政治國家中不法權力的侵害，以至各種坑農、傷農、卡農的事件不斷發生，各種攤派、集資名目繁多，雖經中央三令五申，農民負擔問題卻難以得到有效解決。在市場經濟條件下，應當逐步取消對農民政治權利不平等的法律規定，盡管農民可能因為行為能力等原因不能充分行使民主權利，但法律卻不能因此作出不平等的規定。

作為農民政治權利最重要表現形式的選舉權，理論界有兩種觀點：由于工人數量遠遠小于農民數量，如果農民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權的領導地位得到應有的體現；［4］如果城鄉都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變為農民代表大會了。［5］筆者認為這兩種觀點都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領導地位，但工人和農民的法律地位仍應是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業化之初，工業化是符合農民的長遠利益的，實際上我國廣大翻身農民也懂得這個道理，他們積極為工業化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災害的影響，農村出現了大批農民餓死的情況，他們仍然交“愛國糧”，沒有出現歷史上農民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經或初步實現工業化后，就應當反哺農民，而由于代表農民利益的代表比例被過分壓低，就很難實現農民當年支持工業化期望的那部分長遠利益。這就是政治權利的潛在影響，政治權利的不平等待遇也容易使“領導”的性質發生改變。而那種怕把人民代表大會變成農民代表大會的思想前提無非有二：一認為農民是二等公民，這顯然不對；二認為農民素質低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里如果弄清代表農村人口的代表和農民代表的區別后，就不應該有這種顧慮了。代表農村人口的代表不一定必是農民，也可以是素質高、參政能力強的專家，只要他能代表農民的利益，又何嘗不可以做代表。實踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權作出不平等的規定客觀上只會使農民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉之間的差別進一步擴大，與社會主義縮小進而消滅城鄉差別的目標相沖突。

「內容提要」我國農民應享有和其他社會主體平等的權利，但從整體上看，他們的政治平等權、經濟平等權和社會平等權均缺乏法律保障。正視農民在以上三個方面遭受的種種不平等際遇，進一步采取切實辦法促進和保障農民的平等權利，使他們在新的歷史條件下同其他社會階層一起更好地發展，這是建設法治國家和法治社會的應有之義。

「關鍵詞」農民，政治平等權，經濟平等權，社會平等權，法律保障

保障公民權利是法治建設的核心要求，隨著依法治國的方略載入莊重的《憲法》之中，標志著我國公民權利正邁向新的時代。而在我們這個農村人口占多數的國度內，農民權利的充分實現無疑是法治建設不可回避的新問題。鄧小平同志在分析農村改革的經驗時指出摘要：“我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性。”［1］這里的自主權主要有兩個方面摘要：一是通過建立以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，使農民有了生產經營自主權，農民成為了市場經濟的主體；二是隨著的解體，在農村實行村民自治制度，農民的民主權利得到落實和保障，農民成為了政治生活的主體。通過擴大農民的自主權，大大激發了他們的積極性和創造性，推動了農村和農民生活面貌的歷史性轉變，開創了我國改革開放的新局面。但是，從整體上來看，當前農民的權利仍是欠缺的不完整的，和其他社會主體相比，農民更缺乏的是平等權利。農民平等權利的欠缺，已成為農村和農民邁入市場經濟的重大障礙。因此，用法律保障農民的平等權利不僅能體現現代民主社會對農民的關愛，更是建設社會主義法治國家的基本要求。

一、農民政治平等權的法律保障新問題

在我國長期的封建歷史中，農民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農民沒有也不可能通過制度化的途徑表達其意愿。農村的矛盾在農民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農民起義風起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農民獲得了政治上的解放，他們和工人階級一起結成政治上的聯盟，共同執掌人民民主的國家政權。但是，我國農民在實際政治權利的占有和利益表達機制方面和城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農村和城市每一代表所代表的人口數作了不同規定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續到1995年，新《選舉法》才統一把各級人民代表選舉中的農村和城市每一代表所代表的人數改為4∶1；在直轄市、市、市轄區，規定農村每一位代表所代表的人口數，應多于市區每一代表所代表的人口數。從歷屆全國人大的構成來看，第一屆有農民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆和工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農民所占的份額和其有80％多數人口的事實極不相當。而且即使按農村和城市的每一代表所代表的人口數為8∶1的理論模型設計，假設農村人口占80％，城市人口占20％，則農村選出的代表也應占到33.3％，這和實際出入也很大。假如考慮到非農民代表也能代表農民的利益，那似乎能理解這一現象，但這樣一來，對農村和城市每一位代表所代表的人口數作出不同的規定就沒有意義了。對照少數民族的政治平等權，國家則給予充分的尊重。少數民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實現各民族的大團結發揮了積極的功能。在另一個社會各階層參和國家生活的重要場所-人民政協中，農民委員就更少了，在七屆全國政協的一千多名委員中僅有2名是農民。和其他社會成員相比，農民也缺乏統一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯，青年有共青團，私營企業主都有個協會，這些群眾組織能在一定程度上保護該社會成員的利益。由于政治參和渠道的殘缺，各自承包經營、分散的農民很難抗衡現代政治國家中不法權力的侵害，以至各種坑農、傷農、卡農的事件不斷發生，各種攤派、集資名目繁多，雖經中心三令五申，農民負擔新問題卻難以得到有效解決。在市場經濟條件下，應當逐步取消對農民政治權利不平等的法律規定，盡管農民可能因為行為能力等原因不能充分行使民主權利，但法律卻不能因此作出不平等的規定。

作為農民政治權利最重要表現形式的選舉權，理論界有兩種觀點摘要：由于工人數量遠遠小于農民數量，假如農民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權的領導地位得到應有的體現；［4］假如城鄉都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變為農民代表大會了。［5］筆者認為這兩種觀點都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領導地位，但工人和農民的法律地位仍應是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業化之初，工業化是符合農民的長遠利益的，實際上我國廣大翻身農民也懂得這個道理，他們積極為工業化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災難的影響，農村出現了大批農民餓死的情況，他們仍然交“愛國糧”，沒有出現歷史上農民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經或初步實現工業化后，就應當反哺農民，而由于代表農民利益的代表比例被過分壓低，就很難實現農民當年支持工業化期望的那部分長遠利益。這就是政治權利的潛在影響，政治權利的不平等待遇也輕易使“領導”的性質發生改變。而那種怕把人民代表大會變成農民代表大會的思想前提無非有二摘要：一認為農民是二等公民，這顯然不對；二認為農民素質低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里假如弄清代表農村人口的代表和農民代表的區別后，就不應該有這種顧慮了。代表農村人口的代表不一定必是農民，也可以是素質高、參政能力強的專家，只要他能代表農民的利益，又何嘗不可以做代表。實踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權作出不平等的規定客觀上只會使農民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉之間的差別進一步擴大，和社會主義縮小進而消滅城鄉差別的目標相沖突。二、農民經濟平等權的法律保障新問題

摘要：不歧視原則是人權平等在就業領域的集中體現，是平等就業權的核心內容。不歧視原則為農民工平等就業權的保障提供了最直接的理論證成和最充分的現實依據。農民工不平等就業是我國當前不平等就業問題的一個最為突出的表現，對勞動者公平分享改革發展成果的負面影響是全局性的。走出我國農民工不平等就業困境的關鍵，是重構農民工平等就業權保障的制度體系，并著力解決好三個主要問題：依法確認農民工平等的勞動者身份；建立健全農民工平等就業的權利內容；完備農民工平等就業權的保障機制。

關鍵詞：不歧視原則；平等就業權；農民工；保障機制

隨著我國城鎮化建設不斷推進和農村生產力不斷解放，大量農村剩余勞動力進入城鎮，形成了具有中國特色的農民工勞動力隊伍。農民工是指具有農村戶口而在城鎮務工的勞動者，他們是在中國城鎮化建設過程中出現的一類特殊的勞動者[1]。農民工在城鎮就業使我國勞動關系呈現出一種“城市人”對“農村人”、“體制內”對“體制外”的雙重等級勞動關系。目前，不平等就業問題日益嚴峻，而農民工的不平等就業問題成為所有就業問題中的一個熱點和難點。平等權利與不歧視原則是國際人權法的核心，平等就業權是反就業歧視的權利支點和權利平臺。不歧視原則為農民工平等就業權的保障提供了全新的視角，堅持不歧視原則不僅是農民工平等就業權保障的必由之路，也是農民工公平分享改革發展成果的基本途徑。

一、不歧視原則與農民工平等就業權保障的內在關系

（一）不歧視原則的涵義

不歧視原則是聯合國人權條約的核心內容，國際勞工組織（ILO）八個基本公約中有兩個涉及不歧視[2]。在國際文件中，最早對“歧視”概念進行解釋的是國際勞工組織于1958年通過的《（就業和職業）歧視公約》。該公約第一條第一款將“歧視”定義為：“基于種族、膚色、性別、宗教、政治見解、民族血統或社會出身的任何區別、排斥或特惠，其效果為取消或損害就業或職業方面的機會平等或待遇平等。”[3]國際人權法中的不歧視規定是基于個人受到歧視性待遇不符合平等這樣一個理念產生的。歧視的本質特征在于不合理的差別對待，或者說沒有正當理由的差別處理[4]。