一、農用地流轉的意義

我國《憲法》明確規(guī)定，農用地的所有權只能歸國家或集體所有，因此，我國的農用地流轉包括農用地所有權通過征用或買賣從集體向國家以及在集體之間的轉移和農用地使用權的轉讓和流通。

隨著我國生產力的發(fā)展和人口的增加，為改善生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用率、促進農業(yè)結構調整以及促進農民增收和農村經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營，對農用地使用制度提出了更高的要求。我國農村土地承包經(jīng)營是一定歷史條件下的產物，農用地不具有流動性，這是與市場經(jīng)濟的發(fā)展不相適應的，也不適應農業(yè)資源的優(yōu)化配置，農用地流轉是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。因此，分析農用地流轉模式與機制，規(guī)范集體土地使用權流轉對科學合理地配置農用土地資源，實現(xiàn)土地的有效利用，提高土地的經(jīng)濟效益，促進農業(yè)生產持續(xù)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

二、我國農用地流轉的形式

在實踐中農用地流轉的形式各種各樣，本文根據(jù)其法律特征將農用地流轉形式劃分為農用地所有權流轉和使用權流轉兩種形式。

農用地所有權流轉包括國家征用和買賣兩種形式。征用足指國家依據(jù)有關法規(guī)賦予的農用地征用權，對公共事業(yè)性用地向集體征用，實現(xiàn)農用地所有權與使用權同時轉移，并向集體支付一定的征地補償費。買賣是指集體經(jīng)濟組織在堅持土地公有制的基礎上，將農用地所有權轉移給國家或其他集體經(jīng)濟組織的行為，它是順應市場主體平等要求，以土地市場價格方式參與交易，分為國家購買與集體購買兩種。國家經(jīng)營性使用農用地，應由國家向集體購買而不宜征用。

一、農用地流轉的意義

我國《憲法》明確規(guī)定，農用地的所有權只能歸國家或集體所有，因此，我國的農用地流轉包括農用地所有權通過征用或買賣從集體向國家以及在集體之間的轉移和農用地使用權的轉讓和流通。

隨著我國生產力的發(fā)展和人口的增加，為改善生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用率、促進農業(yè)結構調整以及促進農民增收和農村經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營，對農用地使用制度提出了更高的要求。我國農村土地承包經(jīng)營是一定歷史條件下的產物，農用地不具有流動性，這是與市場經(jīng)濟的發(fā)展不相適應的，也不適應農業(yè)資源的優(yōu)化配置，農用地流轉是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。因此，分析農用地流轉模式與機制，規(guī)范集體土地使用權流轉對科學合理地配置農用土地資源，實現(xiàn)土地的有效利用，提高土地的經(jīng)濟效益，促進農業(yè)生產持續(xù)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

二、我國農用地流轉的形式

在實踐中農用地流轉的形式各種各樣，本文根據(jù)其法律特征將農用地流轉形式劃分為農用地所有權流轉和使用權流轉兩種形式。

農用地所有權流轉包括國家征用和買賣兩種形式。征用足指國家依據(jù)有關法規(guī)賦予的農用地征用權，對公共事業(yè)性用地向集體征用，實現(xiàn)農用地所有權與使用權同時轉移，并向集體支付一定的征地補償費。買賣是指集體經(jīng)濟組織在堅持土地公有制的基礎上，將農用地所有權轉移給國家或其他集體經(jīng)濟組織的行為，它是順應市場主體平等要求，以土地市場價格方式參與交易，分為國家購買與集體購買兩種。國家經(jīng)營性使用農用地，應由國家向集體購買而不宜征用。

摘要:針對喀什地區(qū)農用地管理相關需求,設計開發(fā)了基于WebGIS的喀什地區(qū)農用地信息化管理平臺。平臺實現(xiàn)了多源農用地資源綜合管理、國有農用地租賃信息化管理、綜合查詢統(tǒng)計分析等功能。平臺建設旨在為綜合管理分析、農業(yè)補貼發(fā)放等提供決策支持,提升喀什地區(qū)農用地的信息化管理水平。

關鍵詞:WebGIS;農用地管理;決策支持

農業(yè)信息化是信息經(jīng)濟時代農業(yè)現(xiàn)代化的本質特征,是農業(yè)發(fā)展的必然趨勢[4]。近年來,我國農業(yè)信息化步入高速發(fā)展階段,物聯(lián)網(wǎng)、云計算等現(xiàn)代信息技術快速發(fā)展,農業(yè)信息化水平不斷提升[2-3]。同時,我國農業(yè)信息系統(tǒng)建設蓬勃發(fā)展,許多學者與專家在學術與實踐方面都有諸多研究。張澤宇以提升系統(tǒng)易用性為目標,分析農用地信息及管理業(yè)務流程,提出農用地系統(tǒng)開發(fā)時需要考慮的4個特殊性,并以上海市農用地GIS綜合管理系統(tǒng)為案例實現(xiàn),取得了較好的反饋[4]。袁濤、馮連芳、王鳳輝等人分別基于上海市浦江鎮(zhèn)、金山區(qū)、閔行區(qū)介紹農用地管理系統(tǒng)設計、開發(fā)與應用[5-7]。為解決上海市區(qū)兩級分建的農用地管理系統(tǒng)存在的信息數(shù)據(jù)不互通、數(shù)據(jù)采集和更新不同步、各部門間的數(shù)據(jù)不能共享和交換等問題,上海市農業(yè)農村委員會信息中心建設了上海農業(yè)地理信息公共服務系統(tǒng)平臺,取得了顯著成效[8]。王磊等人,基于深圳市經(jīng)濟服務局對農業(yè)用地的多部門協(xié)同管理和動態(tài)巡查監(jiān)管管理需求,設計開發(fā)了深圳市農業(yè)用地綜合管理信息系統(tǒng),解決了多部門數(shù)據(jù)共享、日常巡查監(jiān)管等問題[9]。南京市智慧農業(yè)中心基于大數(shù)據(jù)技術于2016年開發(fā)了南京市農業(yè)信息服務綜合管理系統(tǒng)[10],實現(xiàn)了農業(yè)物聯(lián)網(wǎng)遠程監(jiān)控、重點農業(yè)項目信息管理等功能。山東農業(yè)大學與量子數(shù)聚(北京)科技有限公司聯(lián)合開發(fā)了“農業(yè)大數(shù)據(jù)應用云平臺”[11],提供農業(yè)數(shù)據(jù)資源共享、企業(yè)地圖、等多項服務。然而,總體上我國農業(yè)信息化服務水平仍有待提高[12]。喀什地區(qū)作為新疆維吾爾自治區(qū)的5個地區(qū)之一,總面積約1620萬hm2,是新疆的農業(yè)主產區(qū)。全地區(qū)種植業(yè)農作物面積104萬hm2,天然草場面積367.8萬hm2(可利用面積287萬hm2)。喀什地區(qū)農用地信息化管理水平較低,傳統(tǒng)的紙上辦公、臺賬管理已無法滿足當?shù)厝找嬖鲩L的綜合、高效、精細化管理需求。同時,政府決策、農業(yè)補貼、用地規(guī)劃等急需更加全面、客觀、公正的數(shù)據(jù)與平臺支撐。因此,建立喀什地區(qū)農用地信息化管理平臺勢在必行。本文基于WebGIS構建喀什地區(qū)農用地信息化管理平臺,平臺建設旨在為解決喀什地區(qū)國有農用地租賃管理較為混亂、落后的問題,為多源農用地數(shù)據(jù)綜合管理、決策分析、農業(yè)補貼發(fā)放等提供平臺支持,提升喀什地區(qū)農用地的信息化管理水平。

1系統(tǒng)設計

1.1需求分析

通過對喀什地區(qū)自然資源局農用地數(shù)據(jù)現(xiàn)狀、管理現(xiàn)狀、管理需求的調研分析,發(fā)現(xiàn)喀什地區(qū)農用地數(shù)據(jù)及管理主要存在以下幾個問題:1)數(shù)據(jù)底數(shù)不清、權屬不明:各類農用地數(shù)據(jù)分散管理,數(shù)據(jù)格式、數(shù)學基礎、數(shù)據(jù)存儲方式不一致,各數(shù)據(jù)存在空間位置、權屬關系矛盾沖突。2)缺乏統(tǒng)一管理模式和綜合管理平臺:數(shù)據(jù)分散于各部門單獨管理,缺乏統(tǒng)一管理模式,導致信息孤島現(xiàn)象嚴重,無法綜合分析、深度挖掘數(shù)據(jù)價值。3)國有農用地租賃管理較為混亂、落后:主要包括合同與地塊關聯(lián)性不強,缺乏準確空間信息支撐;各縣合同格式多樣,缺乏統(tǒng)一模板;以臺賬形式管理,無法快速、準確、全面地為決策者提供國有農用地、發(fā)包合同詳細信息。綜上所述,構建喀什地區(qū)農用地信息化管理平臺,不僅要滿足農用地信息化管理、多部門協(xié)同管理的需求,更要解決國有農用地合同管理較為混亂、落后的問題。因此,平臺主要功能需求如下:1)構建農用地資源“一張圖”,實現(xiàn)多源農用地沖突檢測。2)國有農用地租賃與合同管理,合同實時監(jiān)測預警。3)各類農用地綜合查詢、統(tǒng)計分析、專題報表導出等功能。

一、基本情況

*市區(qū)面積2913平方公里，轄14個鎮(zhèn)、2個鄉(xiāng)、4個辦事處、1個開發(fā)區(qū)。東臨莊河市，西接瓦房店市，南與金州區(qū)毗鄰，北與蓋州市接壤，地勢北高南低，西高東低，地形大體分為北部低山區(qū)，中南部丘陵平原區(qū)，屬遼東半島低山丘陵區(qū)，全市共涉及151幅圖。耕地總面積為942.1平方公里。其中坡度小于5○的有662.7平方公里，坡度大于5○小于25○的有278平方公里，坡度大于25○的有1.4平方公里。

二、工作任務

1、根據(jù)農用地的自然屬性與經(jīng)濟屬性，對農用地的質量優(yōu)劣進行綜合、定量評定，并劃分等別、級別，在完成農用地定級工作的基礎上，進行農用地基準地價評估，確定農用地不同級別、用途的基準地價，以基準地價為基礎，建立宗地評估修正體系，計算各宗地地價，即建立農用地等、級、價體系。

2、完成農用地分等定級與估價成果匯總與數(shù)據(jù)庫建設，其中包括：農用地分等成果匯總與建庫；農用地定級與估價成果匯總與建庫；農用地分等、定級標準樣地體系的建設、成果匯總與建庫。

三、工作計劃

一、農用地流轉的意義

我國《憲法》明確規(guī)定，農用地的所有權只能歸國家或集體所有，因此，我國的農用地流轉包括農用地所有權通過征用或買賣從集體向國家以及在集體之間的轉移和農用地使用權的轉讓和流通。

隨著我國生產力的發(fā)展和人口的增加，為改善生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用率、促進農業(yè)結構調整以及促進農民增收和農村經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營，對農用地使用制度提出了更高的要求。我國農村土地承包經(jīng)營是一定歷史條件下的產物，農用地不具有流動性，這是與市場經(jīng)濟的發(fā)展不相適應的，也不適應農業(yè)資源的優(yōu)化配置，農用地流轉是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。因此，分析農用地流轉模式與機制，規(guī)范集體土地使用權流轉對科學合理地配置農用土地資源，實現(xiàn)土地的有效利用，提高土地的經(jīng)濟效益，促進農業(yè)生產持續(xù)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

二、我國農用地流轉的形式

在實踐中農用地流轉的形式各種各樣，本文根據(jù)其法律特征將農用地流轉形式劃分為農用地所有權流轉和使用權流轉兩種形式。

農用地所有權流轉包括國家征用和買賣兩種形式。征用足指國家依據(jù)有關法規(guī)賦予的農用地征用權，對公共事業(yè)性用地向集體征用，實現(xiàn)農用地所有權與使用權同時轉移，并向集體支付一定的征地補償費。買賣是指集體經(jīng)濟組織在堅持土地公有制的基礎上，將農用地所有權轉移給國家或其他集體經(jīng)濟組織的行為，它是順應市場主體平等要求，以土地市場價格方式參與交易，分為國家購買與集體購買兩種。國家經(jīng)營性使用農用地，應由國家向集體購買而不宜征用。

為進一步加強設施農用地管理，加快全區(qū)現(xiàn)代都市農業(yè)發(fā)展，根據(jù)國土資源部、農業(yè)部《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》和市國土、農業(yè)、畜牧獸醫(yī)局《關于轉發(fā)省國土資源廳魯國土資字〔2010〕1280號文件的通知》文件精神，結合我區(qū)實際，制定本實施意見。

一、充分認識加強設施農用地管理對促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的重要意義

近年來，我區(qū)堅定不移地實施都市現(xiàn)代農業(yè)五年規(guī)劃，不斷深化農業(yè)產業(yè)結構調整，大力發(fā)展以設施為主的高效特色農業(yè)，產業(yè)化經(jīng)營水平大幅提高，農業(yè)生產、生活、生態(tài)三大功能得到顯著拓展，農民收入大幅增加。特別是今年區(qū)委、區(qū)政府出臺《關于推進農村土地承包經(jīng)營權流轉的實施方案》以來，我區(qū)農村土地承包經(jīng)營權流轉進程加快，各類市場主體投資發(fā)展規(guī)模化設施農業(yè)的積極性不斷提高，設施農業(yè)面積持續(xù)增加。在新的發(fā)展形勢下，加強和完善設施農用地管理，對于保障設施農業(yè)發(fā)展用地需求，拓展都市現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展空間，加快現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展步伐，促進農民持續(xù)增收和豐富市民文化生活都具有極為重要的意義。同時，也為防止以發(fā)展設施農業(yè)為名，擅自將農用地改為建設用地、擴大建設用地規(guī)模起到有效的遏制作用，以確保我區(qū)現(xiàn)代農業(yè)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

二、明確界定設施農用地范圍

根據(jù)設施農用地特點，從有利于規(guī)范管理出發(fā)，依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007），設施農用地具體分為生產設施用地和附屬設施用地。

（一）生產設施用地是指在農業(yè)項目區(qū)域內，直接用于農產品生產的設施用地。包括：

一、開發(fā)應用方向

1.生態(tài)農業(yè)方向生態(tài)農業(yè)是指以生態(tài)學的理論為基礎的新型綜合集約化農業(yè)，其通過利用農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)內部的組成要素之間的相互作用關系，充分利用農、林、牧、副、漁之間的互動關系進行系統(tǒng)內物質和能量循環(huán)的生產活動，將農業(yè)生產與其他產業(yè)相互結合起來，從而使農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)并達到農業(yè)生產活動的高產、優(yōu)質、高效和低耗的目的。據(jù)相關研究顯示，貴州省輕度以上石漠化面積占到全省國土面積的20．39%，中度以上石漠化面積占7．49%，全省均有不同程度的石漠化。當前，在貴州很多地區(qū)，由于植被破壞嚴重，石漠化程度不斷加深，極大的影響了當?shù)剞r業(yè)生產活動，同時造成了大量的農用地資源流失。因此，在當前的形勢下生態(tài)農業(yè)發(fā)展方向是今后貴州省農用地開發(fā)利用的重要方向。

2.旅游農業(yè)方向旅游農業(yè)是以農業(yè)文化和農村生活文化為核心，依托農業(yè)生產內容、農業(yè)文化、現(xiàn)代天文科技、現(xiàn)代農業(yè)設施等，充分發(fā)揮各地生態(tài)環(huán)境、氣候條件、自然景觀等優(yōu)勢，通過規(guī)劃、設計與施工，吸引游客前來觀賞、品嘗、購物、習作、體驗、休閑、度假的一種新型農業(yè)與旅游業(yè)相結合的一種農業(yè)生產經(jīng)營形態(tài)。目前旅游農業(yè)的主要形式有莊園農業(yè)、農家樂等形式，它們充分考慮旅游的基本要求，合理安排農業(yè)生產項目，結合新農村建設情況，打造一批精品線路，促進鄉(xiāng)村旅游與休閑農業(yè)、森林旅游等快速發(fā)展。貴州省旅游資源豐富，風景秀美，并由于貴州特殊的地形和獨特的氣候，吸引了大量來自重慶、四川、湖南等地的居民來此休閑避暑，成為了旅游業(yè)新的增長點。據(jù)有關資料顯示，貴州當?shù)氐霓r家樂、鄉(xiāng)村旅游成為這部分游客的最終目的地，并且這種需求隨著交通等基礎設施的逐步完善而不斷增強。因此，貴州省農用地的開發(fā)應用可以緊緊圍繞旅游農業(yè)進行，充分吸納就業(yè)，有效增加農民收入。

3.特色農業(yè)方向特色農業(yè)是指依據(jù)區(qū)域內整體資源優(yōu)勢及特點，突出地域特色，圍繞市場需求，將區(qū)域內將獨特的農業(yè)資源進行加工或者采用獨特的加工手段將共有的農業(yè)資源加工成特有的農業(yè)產品，進而轉化為特色商品的現(xiàn)代農業(yè)。從20世紀90年代開始，中國在特色農業(yè)理論和實踐研究方面也取得了豐碩的成果，為特色農業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的理論基礎并提供了良好的經(jīng)驗借鑒。貴州省自然資源豐富，生物資源多樣，資源環(huán)境差異化程度大，立體農業(yè)氣候十分明顯，適宜不同作物生長。有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，貴州擁有豐富的優(yōu)質農業(yè)資源，占全國中草藥品種種類的80%。如果充分利用資源優(yōu)勢，加大特色農業(yè)資源整合力度，積小成大，積少成多，將形成具有較強競爭力的規(guī)模優(yōu)勢。因此，貴州農用地的開發(fā)應用應該堅持特色綜合開發(fā)的方向，通過發(fā)揮特色資源優(yōu)勢、整合內部和外部資源提高農用地的多功能價值。

二、開發(fā)應用的對策建議

1.建立健全環(huán)保法律法規(guī)，合理控制農用地開發(fā)應用當前我國法律體系中有《農業(yè)法》、《環(huán)境保護法》等相關法律法規(guī)對農業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護和改善作出了相應的規(guī)定，但是由于各法律法規(guī)較為分散，并且對于農業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護針對性不強。貴州是典型的喀斯特地貌，主要以巖溶地形為主，其所面臨嚴重的石漠化問題。因此，貴州省必須制定針對性較強的法律法規(guī)對包括農用地在內的自然資源的開發(fā)利用進行規(guī)范，保護和改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境，從而提高農用地的生態(tài)功能進而促進經(jīng)濟功能和社會功能的發(fā)揮。

摘要：自2014年國務院農用地改革意見以來，我國多個地方陸續(xù)試點農用土地三權分置改革措施，在一定程度上推動了我國農村土地流轉進程。在此背景下，我國農用地土地信托雖得到了一定程度上的指導和規(guī)范，但全國各地的農用地土地信托的實踐依然表露出了較多法律問題。這些法律問題既反映出了我國農用地土地信托踐行者對土地政策和信托法律制度的曲解，也在一定程度上阻礙了我國農用地三權分置政策背景下的土地信托流轉工作的進一步發(fā)展。

關鍵詞：農用地流轉；三權分置；土地信托

1我國農用地土地信托發(fā)展現(xiàn)狀與政策趨勢

1.1我國農用地土地流轉與土地信托早期實踐。我國農用地土地流轉工作一直在摸索中前行，全國諸多地區(qū)先后開展了農用地土地流轉與土地信托的試點工作，具有代表性的即為湖南益陽與安徽宿州所開展的農用地土地信托業(yè)務。2008年，湖南省益陽市在草尾鎮(zhèn)首次試行農用地土地信托流轉。當?shù)卣鲑Y在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立土地信托機構，農民在自愿的前提下，將名下的土地承包經(jīng)營權委托給政府的土地信托機構并簽訂土地信托合同，農業(yè)企業(yè)或大戶再從信托公司手中，連片租賃土地從事農業(yè)開發(fā)經(jīng)營活動。2013年10月，中信信托土地流轉信托計劃001期項目在安徽省宿州市落地，這是我國首單由持有金融牌照的信托公司作為受托人的土地信托流轉案例。中信信托與安徽宿州市埇橋區(qū)政府合作，農戶的土地經(jīng)營權通過埇橋區(qū)政府集中后流轉給信托公司，信托計劃期限為12年。宿州土地信托過程主要分為三步：首先農戶把土地經(jīng)營權委托給村委會，村委會再委托給鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府再轉而委托給區(qū)政府；然后區(qū)政府將土地經(jīng)營權委托給中信信托；最后中信信托通過公開招標、競拍等方式，租賃給農業(yè)企業(yè)等進行養(yǎng)殖種植，流轉后土地擬建設現(xiàn)代農業(yè)循環(huán)經(jīng)濟產業(yè)示范園，實現(xiàn)環(huán)境保護型的現(xiàn)代農業(yè)。1.2我國農用地土地信托開展的政策趨勢。隨著我國市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，20世紀80年代實行的農村家庭聯(lián)產承包責任制逐漸無法滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。2014年中共中央通過的《關于引導農用地土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，推動我國農用地土地制度深化改革，在堅持農業(yè)土地集體所有的基礎上實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，引導土地經(jīng)營權有序流轉。2016年，國務院辦公廳了《關于完善農用地土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，進一步健全了農用地土地產權制度，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。相關政策的出臺，在一定程度上為我國農用地土地信托的開展提供了政策依據(jù)與支撐。2017年10月31日，我國《農村土地承包法修正案（草案）》提交全國人民代表大會常務委員會進行審議，明確了集體土地權利劃分為土地所有權、土地承包權和土地經(jīng)營權，非集體經(jīng)濟組織的成員可以依法取得土地經(jīng)營權。從政策到法律的變遷，不僅為我國土地權利流轉提供了法規(guī)依據(jù)，而且為我國農用地土地信托工作的開展奠定了重要基礎。

2我國農用地土地信托的實踐意義

2.1利于探索農用地土地流轉的創(chuàng)新方式。長期以來，我國土地的所有權變更受到了較為嚴格的限制。在此情形下，我國針對土地承包經(jīng)營權流轉的嘗試一直沒有停歇。除了進行直接土地承包經(jīng)營權轉讓、轉包、租賃、互換、征收等簡單流轉方式外，各地也探索進行一些較為創(chuàng)新的土地流轉方式，如土地承包經(jīng)營權入股等。但基于我國土地承包經(jīng)營權的附屬性、有期限性等特點，土地承包經(jīng)營權入股的轉讓方式未能有效延續(xù)。基于此類情形，土地信托的出現(xiàn)能夠跨越土地承包經(jīng)營權入股的障礙，為探索土地依法流轉提供了一條可以預見的創(chuàng)新方式。2.2促進農用地土地市場化開發(fā)。隨著我國經(jīng)濟的快速增長，分散經(jīng)營的農業(yè)生產方式已經(jīng)難以適應當前的整體經(jīng)濟發(fā)展節(jié)奏。農業(yè)經(jīng)濟的跨越式發(fā)展要求農用地土地進行合理整合，開展大規(guī)模、集約化耕作，更多地體現(xiàn)出土地開發(fā)價值。農用地土地信托業(yè)務的開展，可以有效整合農用地土地資源，將原本分散經(jīng)營的土地進行規(guī)劃、整理，并集中生產耕種、開展集約化經(jīng)營，促進農用地土地的市場化開發(fā)，實現(xiàn)農用地土地更大的經(jīng)濟效益。2.3改善農民經(jīng)濟收入結構。農用地土地信托除了具有前述社會效益以外，還可以通過這種創(chuàng)新流轉方式改變農民的經(jīng)濟收入結構，增加農民的被動收入在總收入中的占比。通過土地信托的方式開展土地集約化經(jīng)營，在提升土地經(jīng)濟效益的基礎上，使農民的收入由原本單純的作物銷售收入變?yōu)椤巴恋匦磐惺找?務工勞動報酬”。而土地信托受托可以借由信托制度的靈活性將農民所獲得的收益設計成“基礎收益+浮動收益”模式，從而在一定程度上提高農民群體設立土地信托的積極性。

現(xiàn)行法律規(guī)定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，換言之，集體土地資產價值的實現(xiàn)只能通過征為國有而沒有別的途徑。建設用地供地渠道的單一性，使得集體土地各種產權不僅先天發(fā)育不足，而且后天還受到種種歧視，集體建設用地一直游離于土地市場之外。即使進入市場。也受到諸如使用主體、使用范圍等種種限制。一涉及流轉，一般都先征為國有再辦理出讓。這種簡單劃一的做法，利少弊多，其最大的弊端在于：人為制造了國家所有制和農民集體所有制在土地收益權上的不平等。以現(xiàn)行的征地制度為例來分析，不難看出這一點：在用地者所要支付的總地價的構成來看，第一部分為用地單位所要支付的被征地農民及集體經(jīng)濟組織的土地補償、安置等費用；第二部分為上繳國家的各項稅、費；第三部分為交地方政府的土地出讓金及各項配套費用。在這過程中，用地者動用了國家征地權（實際上顯得過于泛濫），以相當?shù)土氖褂觅Y源的“補償”價格代替國家解決了對農民集體土地永久性所有權的“買斷”，取得了一定年限的土地使用權；國家在得到用地者支付的土地稅、費后，擁有了永久性的土地所有權；農民（包括農村集體經(jīng)濟組織）在得到了一定的土地補償（這種補償在總地價中所占比例是較低的）后永久性失去了在土地上投入、收益的權利。

這種由于歷史原因形成的不合理已引起越來越多的有識之士的關注和政府管理部門的反思。在市場經(jīng)濟條件下，如何確保經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展對資源的合理利用，如何切實保護農民的土地財產權，維護集體土地所有者的合法權益，促進農村的社會穩(wěn)定，已成了從中央到地方各級政府普遍關注的熱點問題。筆者以為，在《憲法》承認農村集體土地所有權與國有土地所有權并存的今天，國有土地、集體土地不同的“出身”不應該影響各自主體產權的地位。如同國家對城鎮(zhèn)國有土地使用權擁有土地處置、收益等相應權利一樣，農村集體土地的處置、收益權也應交還給集體土地所有者。兩種產權，納入同一市場，可促使其互為補充，共同發(fā)展，這是本文立論的基礎。下面，本文將就集體建設用地流轉管理方面存在的幾種矛盾作些剖析，并結合實際談談對策。

一、當前面臨的主要矛盾

（一）在城市化進程中大批集體土地轉為國有與離開土地的農民進城后缺少基本生活保障之間的矛盾

新《土地管理法》實施以來，隨著城市化進程的加快和土地用途管制的逐步到位，在城市規(guī)劃區(qū)內各功能區(qū)的劃分越來越具體。而所有權則體現(xiàn)為單一化。以近郊工業(yè)園區(qū)為例，按現(xiàn)行政策，這類項目用地必須使用國有土地。考慮到招商引資的“門檻”問題，一般工業(yè)用地地價普遍較低，而地方政府在這其中又不可能貼補資金，因此，犧牲較多的往往是集體土地所有者的利益。這種情形類同于20世紀70—80年代初各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)大規(guī)模興起時。所不同的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)以低成本取得地價，以后土地增值部分的產權仍界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，而且從理論上講，每一個集體經(jīng)濟組織成員都將有可能享受未來土地增值所帶來的利益。而現(xiàn)行工業(yè)園區(qū)以低成本取得地價，源源不斷的增值部分卻名正言順歸企業(yè)（轉化為利潤）及國家（轉化為稅收）所有。雖然出讓金的大部分返還給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但一次性較低的補償費不足以解除失去土地后的農民長期的后顧之憂。

不少農民雖然進了城。但由于種種復雜的歷史原因，使他們在諸如就業(yè)機會、社會保障等方面不可能真正與城市居民享有同等權利，由此造成這一大批“非農業(yè)人口”進了城卻離不開村。為了維持基本的生活，出租、買賣宅基地等隱形交易現(xiàn)象就產生了，客觀上造成了城鄉(xiāng)結合部土地管理上的混亂。且大量農村待業(yè)人員的存在也成了潛在的社會不穩(wěn)定因素，反過來，又加劇了農村人多地少的矛盾。

摘要：基于對2003—2014年中國16個省份200個非法占用農用地案件的調查和分析表明：中國非法占用農用地現(xiàn)象并未得到有效控制。其行為主體主要是自然人或單位，其行為特征是為謀取經(jīng)濟利益將農用地非法占為建設用地等其他用途，以未經(jīng)批準形式最為常見。其司法治理中主要存在鑒定機構較為混亂、罰金數(shù)額波動幅度較大、適用刑罰輔助性措施較少等問題。改進司法治理重點是加強源頭預防機制和專項治理、區(qū)別運用相應的行政或司法處罰、確保公平鑒定、建立土地限制利用補償金制度。

關鍵詞：非法占用農用地罪；行為特征；司法治理；策略

農用地的非法占用和大量毀壞，威脅著人類社會可持續(xù)發(fā)展。規(guī)范農用地利用行為，減少因非法占用農用地造成的次生環(huán)境問題是政府的重要責任。從1997年的“非法占用耕地罪”到2001年刑法修正案(二)的“非法占用農用地罪”，有效地阻止了對土地、林地、草原等農用地的破壞行為。然而，目前對非法占用農用地罪的研究仍多限理論層面，專門針對非法占用農用地刑事案件的實證研究較為缺乏。而且，少量實證研究層面的研究僅限于行政機關人員或者司法工作人員對經(jīng)辦案件的經(jīng)驗總結，存在覆蓋地域小、樣本數(shù)量少、代表性不夠等問題。為此，筆者擬以中國16個省(市、區(qū))2003—2014年間200份非法占用農用地罪案件的判決書為樣本①，對非法占用農用地案件的整體情況與司法適用現(xiàn)狀進行分析，從而為預防和懲治非法占用農用地犯罪行為提出立法和司法方面具體的可操作性建議。

一、非法占用農用地的主體及其行為特征

200個非法占用農用地案件樣本囊括貴州、河南、四川等16個省份，涵蓋2003—2014共12個年份，案件數(shù)量在2009年達到高峰，隨后迅速減少，但自2011年以后，數(shù)量又開始往高處爬升。這種波浪式發(fā)展態(tài)勢表明非法占用農用地的行為并未得到有效控制。案件發(fā)生地排名前五位的是河南、四川、陜西、貴州和湖南，共占總案件的78%，其中僅河南就占24%，與其人口稠密、土地需求較大有關。就西南地區(qū)的省份來看，云南、貴州、四川三省案件高達72件，占總案件的36%。這與其山地眾多、森林資源豐富有關。河南與陜西的案件高達79件，占總案件的39.5%，與當?shù)刎S富的煤礦資源密不可分。

1．犯罪行為主體與對象