自20世紀70年代末以來,新公共管理運動成為新時代行政發展的必然趨勢。但即使新公共管理代表著未來世界各國行政發展的必然方向,也需要對其具體做法進行辯證分析。我國未來應該選擇何種行政發展模式,是新公共管理,還是現代官僚制,是必須認真研究的問題。

一、新公共管理運動對公共行政的深刻影響

從1979年英國撒切爾政府大刀闊斧進行改革以來,當代西方以新公共管理為取向的政府改革運動已走過了二十多年的歷程。盡管現在對這一運動及其所形成的新公共管理模式定論還為時尚早,但其對政府管理實踐產生的深刻影響卻已是不爭的事實。新公共管理運動給公共部門管理特別是政府管理帶來的重大影響與變化主要包括以下幾個方面:

(一)促使政府角色發生轉變,職能重新定位,政府職能是“掌舵”而非“劃槳”,由公共服務的直接、壟斷性提供者變為公共服務提供的監督、競爭者。

(二)各國大多實施了民營化或帶有民營化傾向的改革措施。特別是將大量國有企業出賣或進行股權轉移。公共部門已逐漸從直接的經濟活動中淡出,由對經濟的直接干預變為宏觀調控。

(三)政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技術,努力改變政府的官僚主義工作作風。轉變政府與市場關系,發揮市場對公共管理的推動作用。

公共行政的發展以及多元社會管理主體的出現，需要我們對傳統的行政組織結構進行重新認知，依法推進行政組織結構的變革，破解行政體制改革中一些深層次的矛盾，實現行政組織結構的整體優化。建立在傳統行政組織理論基礎上的行政組織結構已經不能適應公共行政發展與社會管理創新的要求，需要我們以發展的眼光重新審視傳統的行政組織理論，以及以該理論為基礎的行政組織結構，深入了解行政組織理論以及行政組織結構存在的問題，深刻剖析問題的原因所在，以審慎的態度，提出科學合理的構想，有效回應行政體制改革與公共行政發展的現實需求。

一、對行政組織與行政組織結構的新認知

(一)行政組織的概念與構成。傳統認為，行政組織是由國家設立的管理行政管理的組織，是行政機關與行政機構的綜合體。伴隨現代行政的發展，公共行政不再被簡單理解為國家行政，在國家行政之外，還存在社會公行政，雖然目前對如何界定社會公行政，以及如何劃定國家行政與社會公行政的界限等問題仍存有疑義，但無論在理論上還是實踐中，人們逐步承認政府以外的其他組織也承擔一定公共行政職能?；诖耍袑W者提出行政組織包括政府組織、其他公共機構與非政府的社會組織等，進而將行政組織界定為“是指行使行政職權、管理公共行政事務的行政機關，以及行政機關以外的承擔行政任務的其他組織的總稱?！保?］3－4筆者贊同這種對行政組織概念的拓展性界定。首先，“行政組織”中的“行政”指公共行政，它不等同于傳統意義上的國家行政，在國家行政之外，還包括由非國家組織承擔的社會公行政;其次，“行政組織”中的“組織”指按照一定的宗旨和原則建立起來的有序組織體，它具有科學嚴謹的組織結構形式。據此，筆者認為，行政組織是指由依法行使行政權，管理國家及社會公共行政事務的國家行政組織與非政府公共組織構成的具有一定組織結構體系的統一體。該概念首先揭示行政組織是承擔公共行政事務管理職能、行使行政職權的組織。凡是不承擔行政職能的組織均不能稱為行政組織，因權能性質的不同，行政組織不同于行使立法權的立法機關，以及行使司法權的司法機關，更有別于不承擔公共行政事務管理職能的其他組織;其次，該概念明確了行政組織的構成，行政組織是由國家行政組織與承擔公共行政職能的非政府公共組織共同構成的有機統一體，該有機統一體組織結構嚴謹，職責權限分明，以公共行政職能的承擔與履行為其存在的目的和價值。

(二)行政組織結構的概念與構成。行政組織結構是指構成行政組織的各要素按照一定規律和方式組合而成的完整體系，包括國家行政組織結構、非政府公共組織的結構以及國家行政組織與非政府公共組織的關系結構三個不可缺少的部分。其中，國家行政組織結構在行政組織結構中的地位最為重要，其結構是否合理直接影響行政組織結構的科學性，因而優化行政組織結構最為重要的部分是對國家行政組織結構進行優化。

1．國家行政組織的結構。國家行政組織結構包含國家行政組織的橫向結構(管理幅度)和縱向結構(管理層次)，同時，國家行政組織所構成的規模體系對組織結構的合理性具有重要影響作用。橫向結構、縱向結構及規模結構共同構成了國家行政組織結構的有機體，三者之間是相互作用、相互影響的關系。在國家行政組織規模一定的情況下，橫向的管理幅度大，縱向的管理層次少，這種“扁平狀”的組織結構形式分權優勢比較明顯，有利于各組織成員積極性的發揮;反之，橫向的管理幅度小，縱向的管理層次多，這種“金字塔狀”的組織結構形式集權優勢比較突出，有利于命令的服從與執行，傳統的國家行政組織結構往往呈現出這樣一種多層級的集權性組織形式。同樣，國家行政組織的規模結構與其橫向及縱向結構也是相互影響的，嚴格控制行政組織的規模結構，有利于實現行政組織結構整體上的科學性和合理性。

2．非政府公共組織的結構。與政府機構相比，“非政府公共組織是一種獨立的社會組織，其組織形式不同于政府機構自上而下的官僚體系，組織的運作也不是按照行政指令機制，而是扎根于社區的、權力流動雙向或多向的、獨立運作的組織?！保?］作為一種獨立存在與運行的組織形式，非政府公共組織彼此之間并不具備行政隸屬關系，它們在各自的職能領域內獨立發揮作用。而在非政府公共組織的內部，為有效實現該組織的職能，也存在縱向上的三個管理層級，即決策層級、管理層級以及具體的操作層級。同時，為了對社會公共行政事務實施有效管理，非政府公共組織同樣應當具備一定的組織規模和人員數量。因此，非政府公共組織的結構應當包含各組織之間的平行結構形式、組織內部的縱向管理層級以及非政府公共組織的規模結構三項內容。［3］

摘要：當代中國的行政發展即行政建設，已不可能繼續固守蘇聯模式的行政體制和行政管理模式，又不能原封照搬西方模式，唯一正確的選擇就是堅持走自己的路，走中國特色的行政發展和行政建設道路。制度創新是行政建設的核心。是促進行政發展的關鍵因素。要實現制度創新，必須進一步解放思想，實現理論創新；尊重群眾首創精神，注重總結實踐經驗；正確處理繼承、借鑒與創新的關系；正確處理改革、發展和穩定的辨證關系：堅持分步實施、循序漸進的改革方式；牢牢把握抓住近期制度創新的重點。

關鍵詞：行政發展；制度創新；行政建設

行政發展和行政建設是以經濟發展和社會發展為基礎，與經濟社會現代化密切相關的行政管理現代化過程。它意味著行政管理關系的調整和變革，但又不是一般意義上的行政管理關系的調整和變革，而是不發達行政管理系統向發達行政管理系統變遷的過程，是傳統行政向現代行政發展過程中在行政管理領域發生的正向治理變遷。當代中國的行政建設與經濟建設、文化建設、社會建設相互聯系、相互促進，是與我國社會主義現代化進程同步發展的政府治理民主化、法治化、規范化過程，是我國行政管理領域發生的正向變化和進步。當代中國的行政發展只有通過不斷的制度創新才能實現。

一、制度創新是當代中國行政發展的必然選擇

改革開放以來，行政建設伴隨著其他各項事業的長足進步也取得了一些令人矚目的成就，行政體制改革在不少方面穩步推進。但是，我們也不能不看到，受蘇聯模式影響的、建立在單純公有制和計劃經濟基礎上的過度集權的行政體制和行政管理模式，已經同我國的經濟快速發展、社會巨大變遷、繼續深化改革開放不相適應。與傳統的行政管理體制相聯系，或其直接、間接造成的一些弊端，需要通過行政改革和行政建設來消除。同時，行政改革中出現的一些新的矛盾和問題，也只有通過深化行政體制改革和穩步推進行政建設來解決。但很明顯，新時期我國的行政體制改革和行政建設，已不可能繼續固守蘇聯模式的行政體制和行政管理模式。

蘇聯模式的行政體制和行政管理模式，是不同于西方國家的、力圖按照馬克思主義理論建立起來的一種行政管理模式。我國的行政體制和行政管理模式，雖然有所創新，但是總體上也是按照這種模式建立起來的。對于這種模式，不能全盤否定。這不僅是一個理論、理想和信念的問題，它還是直接關系到我們國家的制度穩定和社會穩定。因為盡管這種模式存在這樣或那樣的問題，但畢竟是在這種模式而非其他模式下，我國的行政建設和改革開放事業取得了偉大的成就，而且迄今為止，這種模式依然維系著國家的安全、民族的團結、政權的穩定。

摘要：當代中國的行政發展即行政建設，已不可能繼續固守蘇聯模式的行政體制和行政管理模式，又不能原封照搬西方模式，唯一正確的選擇就是堅持走自己的路，走中國特色的行政發展和行政建設道路。制度創新是行政建設的核心。是促進行政發展的關鍵因素。要實現制度創新，必須進一步解放思想，實現理論創新；尊重群眾首創精神，注重總結實踐經驗；正確處理繼承、借鑒與創新的關系；正確處理改革、發展和穩定的辨證關系：堅持分步實施、循序漸進的改革方式；牢牢把握抓住近期制度創新的重點。

關鍵詞：行政發展；制度創新；行政建設

行政發展和行政建設是以經濟發展和社會發展為基礎，與經濟社會現代化密切相關的行政管理現代化過程。它意味著行政管理關系的調整和變革，但又不是一般意義上的行政管理關系的調整和變革，而是不發達行政管理系統向發達行政管理系統變遷的過程，是傳統行政向現代行政發展過程中在行政管理領域發生的正向治理變遷。當代中國的行政建設與經濟建設、文化建設、社會建設相互聯系、相互促進，是與我國社會主義現代化進程同步發展的政府治理民主化、法治化、規范化過程，是我國行政管理領域發生的正向變化和進步。當代中國的行政發展只有通過不斷的制度創新才能實現。

一、制度創新是當代中國行政發展的必然選擇

改革開放以來，行政建設伴隨著其他各項事業的長足進步也取得了一些令人矚目的成就，行政體制改革在不少方面穩步推進。但是，我們也不能不看到，受蘇聯模式影響的、建立在單純公有制和計劃經濟基礎上的過度集權的行政體制和行政管理模式，已經同我國的經濟快速發展、社會巨大變遷、繼續深化改革開放不相適應。與傳統的行政管理體制相聯系，或其直接、間接造成的一些弊端，需要通過行政改革和行政建設來消除。同時，行政改革中出現的一些新的矛盾和問題，也只有通過深化行政體制改革和穩步推進行政建設來解決。但很明顯，新時期我國的行政體制改革和行政建設，已不可能繼續固守蘇聯模式的行政體制和行政管理模式。

蘇聯模式的行政體制和行政管理模式，是不同于西方國家的、力圖按照馬克思主義理論建立起來的一種行政管理模式。我國的行政體制和行政管理模式，雖然有所創新，但是總體上也是按照這種模式建立起來的。對于這種模式，不能全盤否定。這不僅是一個理論、理想和信念的問題，它還是直接關系到我們國家的制度穩定和社會穩定。因為盡管這種模式存在這樣或那樣的問題，但畢竟是在這種模式而非其他模式下，我國的行政建設和改革開放事業取得了偉大的成就，而且迄今為止，這種模式依然維系著國家的安全、民族的團結、政權的穩定。

一、制度理性相關概念綜述

（一）何為理性。理性從詞源上說，來源于希臘語“邏各斯”。在羅馬時代，被譯成拉丁語：ratio，最早是貨幣單位，而后等同于邏各斯成為哲學上廣泛使用的術語。最后形成了理性（英語：rationality）與理智（英語：reason）的字根。追溯源頭，從古希臘的柏拉圖，亞里士多德、西塞羅再到文藝復興時期，都有相關的描述。今天，作為一個原始詞，在哲學，心理學，管理學，經濟學和社會學等領域都被進行了深入研究，各種學者的描述大致可以概括為三種。一是社會標準理性理論，強調集體意識，如柏拉圖的理想國家，黑格爾的市民社會和馬克思的社會主義等等，側重于道德或制度理想主義；其次是基于個人主義和功利主義的理性理論。主要體現在經濟學領域，如亞當斯密的“經濟人假說”；三是理性人理性社會理論，而我們接下來要說的制度理性就是從韋伯的理性理論中衍生而出的。（二）制度理性的含義。根據韋伯的理性化理論，他將理性視為人類社會行為，結構和秩序以及社會制度的合理性，并把這種合理性分為形式合理性，也就是我們說的工具理性，和實質合理性——價值理性。制度形式合理性是指制度的設計、運行等科學化、合理化，是“硬件”設計、執行的合理性，是一種實踐規范；制度實質合理性是在文化道德、法律精神和制度目標等方面追求最大限度的公正合理，是“軟件”內容的合理性，是一種價值理念取向。制度理性可理解為國家通過制度安排及調整，通過“糾偏”機制的作用，盡可能使得經濟主體之間取得“共識”，逐漸“走向合理性”的過程。

二、行政發展與制度理性的辯證關系

（一）行政發展的涵義。發展理論是在20世紀現代化理論視閾下最早針對發展中國家的經濟問題而提出的，旨在把西方發達國家的先進技術和資本向發展中國家擴散，推動發展。隨著人們對發展理論反思的日益深刻，發展理論逐漸被應用于其他領域，行政發展領域是其中之一。行政學研究的學者對行政發展的研究逐漸深入，但對行政發展內涵的理解卻仍未有統一的認知。筆者認為何穎教授對行政發展所進行的界定是目前國內學者中最為成熟和典型的，即行政發展是指各國政府采用科學方法來滿足自身社會發展的需要。改革和完善行政系統和制度，調整行政方式和行政關系，提高行政效能，促進國家政治，經濟，文化和社會領域的協調行政進程。（二）行政發展之于制度理性。綜觀行政學理論發展的歷史脈絡，我們不難發展其實“制度”、“理性”和“發展”這三個方向的議題和研究幾乎在各個時期各個代表學者的研究中都有著學理和邏輯上的聯系。在這一過程中，行政發展會根據著社會的發展進步和人的理性的萌芽和發展不斷豐富自身的特性及發展，而這個過程也會影響著制度理性的建構內容和側重。從行政發展的角度出發去考量制度理性的存在，主要有兩個方向。首先，行政發展具有一定的特定目標性。這樣的目標不是一蹴而就的，而是由著長期和短期目標、總目標和分目標所共同組成的。這樣的全部目標要一一實現，需要周密的計劃和前期工作，也需要科學、合理的制度。這也就為制度理性的程度提出了更高的要求。其次，行政發展的理念變化影響著制度理性的價值標準和選擇。就現在的社會而言，行政發展為貼近社會發展的現實狀況，更多追求的是公平、效率、正義和以人為本。因此，人們在渴望和認可現階段行政發展的追求理念的時候，在制度理性的價值選擇上就自然而然地會側重追求相關的標準，以期二者的統一。（三）制度理性之于行政發展。如同制度是一種個人自由與國家社會秩序之間的中介一樣，制度理性也是一種制度中介，不過這種中介是一種理性或者合理的中介，其作用在于增進整個社會的合理性，把這樣的說法放到制度理性對行政發展作用程度的描述上也是恰如其分的。其一，制度理性是行政發展的重要保障。從前文引用何穎教授對行政發展的定義可以分析出，行政發展的重要手段和方向就是對行政制度的革新，從而達到調整行政活動方式和提高行政效能的目的。但是行政發展的意義不在理論上的變動，而是在于制度制定和推行的整個實踐過程中取得的成效有多大。制度不是行政發展的全部，卻是行政發展的關鍵。所以我們說制度理性在很大程度上決定著行政發展的最終成果和形態絲毫不為過，這也就是二者關系中最重要的一點，即行政發展離不開制度理性的“保駕護航”。其二，制度理性推動行政發展模式的確立。各國對其本國行政體制及戰略的選擇構成其行政發展的模式。各國行政發展所處歷史階段及目標都不同，行政發展模式也不一樣。發展中國家的改革與發展起步較晚，且沒有自己的理念和模式可以借用，在行政領域的改革也有著借鑒發達國家成功例子的影子存在，缺乏自己的行政發展模式。而行政發展模式的確立有一個重要的推動力就是制度理性。合理、有效的制度理性強化有助于行政發展模式的建立，由此帶來人們思想觀念的變革并指導著人們的社會實踐活動，推動著行政發展模式的形成。因此，制度理性在以中國為代表的發展中國家的行政改革中顯得尤為重要。其三，制度理性會推動行政發展的不斷完善以及創新。行政發展的目標的設定會根據國內外環境的變化去調整，但在很大程度上也會根據制度推出后的社會反饋進行改變。因為行政發展的過程中難免出現非理性的傾向和社會風氣，有些時候是因為制度不盡合理，也就是制度理性化程度較低。具體而言，行政發展因為有了制度理性的存在會在不斷發展中更貼近社會發展實際、更符合人們價值選擇的思想更新制度理念，選用更為合理的規則。

三、行政發展視閾下的制度理性建構

前面的內容筆者向大家闡述了行政發展和制度理性之間的辯證關系，使大家能夠更加直觀的了解制度理性的程度對行政發展的健康有效穩步前進的重要性。如何能保證行政發展中的制度調整或者創新能夠遵循著“科學、合理”的原則，從而推動行政發展呢？以我們國家為例，分析基于現代社會背景下行政發展在中國的具體建構情況，總結存在的主要問題。（一）當前行政發展中的制度非理性影響。改革開放以來，中國社會經歷了深刻的變化，各個領域的發展突飛猛進，行政發展在中國因起步較晚，發展也較為迅速。從制度層面說，為了跟進社會的發展，大刀闊斧的幾次行政管理體制的改革可以說達到了政府的目的。但是由于在相關領域缺乏經驗，一些制度由于缺乏理性的考量從效果上說還是難以滿足民眾的需求，使社會上出現種種不和諧的聲音。首先，政府制定的制度偏于經濟方向而忽視公共服務引起的職能失衡。30余年來，中國的經濟高速增長以及在改革方面取得的成就都證明了政府在國家宏觀調控方面的巨大能力。但是因國家制度偏于經濟利益的趨勢使得各地方政府間的經濟競爭使激烈，以經濟管理職能為主，社會管理和公共服務的職能相對較少。另一方面是公共服務供給中沒有形成規范的分工和問責制，事實上造成了公共服務指標的軟化，導致政府公共治理的缺位。其次，公平原則難以保證。建立社會主義市場經濟體制，使市場配置資源，促進資源的有效利用。但由于過渡時期的制度安排不完善，中國的社會主義市場經濟體制也提高了整個社會的經濟增長水平。貧富差距和區域差異是明顯的負面影響。最后，行政制度安排的失當引起政府公務人員價值追求的失當。當前我們的行政制度中的考核體系設計中存在著單純追求指標的細化以及體系的統一化。這使得部分地方政府的公務人員在執行或者指定相關制度的時候照搬其他地區的體系而忽視本地區的實際情況，同時也會使部分公務員為了追求績效而忽視民眾的基本利益以及環境保護等相關領域的重要性，導致發展畸形。（二）未來行政發展的制度理性建構。我們應該清醒地看到，即便當前的我國行政發展取得了長足的進步，但由于部分制度的指定和運行忽視制度理性的存在，導致了很多社會問題出現。未來的行政發展的建構應該基于制度理性，才能為行政發展保駕護航。1.轉變政府職能的制度建構。在行政發展中，經濟利益固然重要，但重中之重仍然是為提供公共服務和社會管理，在地方政府尤其要重視這方面的制度建構。從行政發展的角度看，政府要改善自身的公共治理，提高民眾對公共治理的滿意度，必須加強政府的社會管理和公共服務職能。為了有效履行政府的社會管理和公共服務職能，在制度建設中要認真抓好以下幾個方面：一要著力解決關系到人民群眾切身利益的突出問題；其次，要創新社會管理和公共服務機制；三是加快建立和完善各種突發事件應急機制；第四，改革和完善行政發展的行政管理規則，方法和程序。2.政府主導的公共服務多元參與的制度建構。行政發展中的制度建設基于制度理性的考慮不僅與政府本身有關，也與社會力量的合作有關。這可以從發達國家的先進經驗中總結出來：這些國家內部都存在著形形色色的利益集團和社群組織，它們各自通過特定的渠道與方式表達自己的制度需求，議會，政府，法院等可以直接影響行政系統方案的主體。經歷過這樣的程序的制度建構必定在理性化程度上更高。市場經濟的建立和政府職能轉變為種種其他社會自治性組織的形成和發展開辟出制度、資源和社會空間，政府在體制改革中必須采取更加開放的態度，要積極地引入社會自治性組織和公民參與到行政發展中的制度的制定過程中來，可以引導建立我們國家特色的行政發展模式，并且在制度運行過程中減少阻力。3.允許差別、控制分化的制度建構。分化與差異不僅是自然世界的正常狀態，也是公民社會的正常狀態。無論財富，權力，知識和社會聲譽如何，都是一樣的。前文有提到，雖然改革開放的成果由全體人民共享了，但貧富差距的問題也確實是進一步擴大了。現階段的行政發展中的制度理性更多的考慮應該是如何解決這種貧富差距問題，我們的制度應該是通過制定公平、平等的規則，充分發展和有效利用各種社會資源，保持社會全面，健康，可持續發展。4.立足現實且面向未來的制度建構。這里我們說的立足現實并且面向未來顯然是在當前時代背景下被迫切需要的。行政發展到現在的階段，制度的調整和改變的頻率越來越高，在這樣的過程中我們要注意制度理性中的延續性的原則。這里說的延續性不是單純地一成不變或者固守陳規，而是我們應該分辨出哪些制度體系是顯然是被歷史證明行之有效的制度規則，這些規則將被也應該被經驗理性較為完整地保存下來；而另一方面，我們的制度建構過程中也必須針對行政發展中的現實問題和未來可能遇到的困境，提出創造性地解決思路和辦法，并把它上升為新的制度規則。

[論文關鍵詞]農村稅費改革;鄉鎮;財政體制;行政發展

[論文摘要】2000年以來，從減輕農民負擔入手的農村稅費改革，規范了農村稅費制度和分配行為，減輕了農民負擔，取得了顯著的階段性成果，同時增大了鄉鎮財政壓力。改革的局限使農村稅費改革面臨困境，農村稅費改革的必然趨勢是財政體制創新，財政體制創新的核心是統一城鄉稅制，建立現代公共財政體制。鄉鎮行政發展是財政體制創新的邏輯要求與必要保證，鄉鎮行政發展必須考慮整個國家行政系統與國家總財力的關系。

一、農村稅費改革的背景、成果以及對鄉鎮財政的影響

在我國改革開放前期，農民收人持續增加。按不變價格計算，1978-1984年，農民人均純收人年均增長率達15.6%0}’}到1985年以后，農民收人的增長速度急劇放慢。據國家統計局有關公報，“七五”時期(1986-1990年)，農民人均純收人年均實際增長率為4.2%,“八五”時期為4.3%,“九五”時期為4.7%01989年農民人均純收人竟出現負增長，為一1.6%oX27cr9a)影響農民收人增長的因素很多，其中最受人們關注的莫過于農民負擔過重。實際上，1980年代后期開始，農民負擔逐步增加。1990年代，農民負擔總體呈上升趨勢，基本在高位運行，農民負擔年均增長幅度一般都超過同期農民收人增長幅度。

1994年農民負擔增長幅度更是高出農民人均純收人增長幅度12.6個百分點。f31c}s}面對日益突出的農民負擔問題，中央政府采取了不少嚴厲的減負措施，但是農民負擔過重問題始終未能從根本上得到解決。

農民負擔過重，極大地妨礙了農村社會經濟發展和農民生活水平的提高。出現了農業經濟滑坡、農村基礎設施落后、農村教育文化衛生事業發展緩慢、農民生活困難、城鄉差別擴大等等令人擔憂的現象。

價值選擇是“價值的實際創造或獲得過程,是在實踐中實現的創價活動”,[1]它既體現著主體在客觀事物面前的目的性與能動性,亦體現著主體在客觀規律面前的受動性與順應性。行政發展作為主體的一種目的性活動,在一定程度上正是行政主體的一個價值選擇過程。一如威爾遜所言,“行政的任務是由政治加以確定的”,[2]因此,行政發展取決于政治發展、行政發展中的價值選擇取決于宏觀政治層面的價值選擇。由此,表征著一種新的政治價值選擇的科學發展觀必將引發行政發展中價值選擇的一場深刻變革。探討科學發展觀所內蘊的價值取向與行政發展價值選擇的目標,也由此而具有了重要的理論與現實意義。

一、科學發展觀所蘊含的基本價值取向

價值取向是“價值主體在進行價值活動時指向價值目標的活動過程,反映出主體價值觀念變化的總體趨向和發展方向”,[3]它指引和規范著人們的價值選擇。行政是政治的一個有機組成部分,行政取決于政治,因此,科學發展觀作為一種政治訴求必然要對行政發展主體的價值選擇提供方向上的引導,必然要對行政發展價值選擇的方向進行前在的規約。由此,對中國行政發展的價值選擇的走向與要求的把握,首先就應是對科學發展觀所蘊含的價值取向的把握?？茖W發展觀所蘊含的基本價值取向主要包括如下四個方面。

1.以人為本

科學發展觀所蘊含的價值的核心與關鍵就是以人為本。而在“以人為本”這個概念中,對“人”的理解與把握又是其邏輯起點。“人”的內涵既可以是個體意義上的,也可以是類意義上的,在西方政治哲學史上,有學者把人當作“原子式的個人”來理解,也有學者把人當作社會性的、歷史性的人來理解,這種對人的本質的不同認定與把握在一定程度上導致了西方學界長期以來的“自由主義”學術范式與“社群主義”學術范式之爭。社會主義條件下的“人”不單是個體意義上的,也不單是“類”意義上的。所有人都是個體身份與類身份的集合,社會主義社會是承認人的這種雙重性的社會。因此,我們所講的社會主義條件下的以人為本,從根本原則上看,是包括工人、農民、知識分子等在內的最廣泛意義上的以“人”為本,它超越了不同年齡、不同職業、不同身份、不同民族、不同學歷背景等等的界限,具有強大的包容性;從具體形態的社會狀態上看,社會主義社會的以人為本是兼顧個人利益與集體利益的以人為本,是重視滿足個體利益與反對為個人利益而犧牲集體利益兩方面相統一的以人為本,是既有當前的社會公平、也有“代際正義”、兼顧了眼前與長遠、兼顧了局部與整體的以人為本。從實質與核心上講,以人為本涉及的也就是一種社會利益的合理分配、一種對社會利益的有效協調與規劃。在現實的社會生活中,個人利益與集體利益、局部利益與整體利益總是以矛盾的形式而存在的,合理分配與協調這些利益、化解利益之爭,充分考慮不同利益主體的利益、做到利益的綜合權衡,既是以人為本的社會的重要特征,也是以人為本原則實現的最基本的要求。在這些利益矛盾的協調與化解上,政府是責無旁貸的?！吧鐣壳俺霈F的許多不和諧現象與公共治理的不和諧有直接的關系,在某種意義上甚至可以說主要是由于公共治理的不和諧引起的”。[4]治理的不和諧具體到現實之中主要包括公共治理中的一些非規范性因素仍然存在(如腐敗、尋租等)、一些政府部門在社會矛盾化解能力上的積弱狀態未得到完全的改變、一些政府部門對社會問題的關注度與敏感度仍顯不夠、對一些社會問題的處理仍欠積極等等。由此可見,要實現科學發展觀對社會的有效指導,首先必須實現科學發展觀對政府行政行為的有效指導,這是科學發展觀充分發揮指導社會前進方向的功能得以實現的前提。作為一種權威性力量,行政行為往往能夠對社會產生廣泛而深遠的影響,良好的行政往往能夠成為化解社會矛盾的有效力量?？匆环N行政是否是良好的行政,就是要看這種行政是否具有良好的社會調控能力。這種調控能力不是指的政府統治或控制社會的能力,它更主要的是指的是行政機關滿足社會對公共服務的需求的能力,是一種協調各方利益、滿足多方需求、實現廉潔治理的能力。因此,用鄧小平同志的話來概括,我們就可以把以人為本的訴求對于行政發展的基本要求歸結為:行政機關要以“人民高興不高興、人民答應不答應、人民滿意不滿意”作為行政工作的指針,要真正將行政發展與人的需求的滿足、人的發展的促進統一起來,使行政發展真正成為社會價值實現、人的價值實現的有效推動力量。

2.全面性

論文關鍵詞：社會環境；行政發展；鄉鎮政府

論文摘要：農村經濟文化狀況、市場經濟的發展、村民自治、縣鄉關系、城市化進程等因素所構成的農村社會環境，形成現實鄉鎮行政環境基本特質，對鄉鎮行政系統有著直接的、決定性的作用。根據農村社會環境的客觀要求，鄉鎮政府應長期存在并以供給公共產品為基本職能，合理設定政府規模，提高行政效益。

鄉鎮行政發展是一個重大的理論與實踐課題，長期以來一直為人們所關注。近幾年來，理論界關于鄉鎮行政發展，進行了許多有益的探索，提出了不少有價值的觀點。但是從鄉鎮行政環境出發立論者較少，一定程度上影響了對實踐的指導意義。行政環境是行政系統存在和發展的前提和基礎，決定行政系統的性質和模式，而行政系統對行政環境具有反作用，二者之間應當經常保持大體的平衡。行政系統必須不斷進行調整、改革、創新和完善，也即通過行政發展，以達到與行政環境的協調。行政環境引起行政發展，決定行政發展的目標、途徑等等。行政環境包括制約或影響行政系統的各種條件和因素，其中無論是社會因素，還是自然因素都影響著行政系統，但直接制約行政系統的主要是生產力和經濟結構等社會環境。鄉鎮行政發展是復雜、宏大的系統工程，有著復雜的內因和外部背景。農村社會環境，對鄉鎮行政發展的方向、內容和目標有著決定性的作用。

一、農村社會環境的基本特點

1978年改革開放以來，農村行政環境發生了深刻變化，2000年開始的農村稅費改革，又使鄉鎮行政環境出現了新的特點。影響鄉鎮行政系統的環境因素廣泛而復雜，相對而言，形成現在鄉鎮行政環境基本特質，對鄉鎮行政系統有著直接的、決定性作用的因素，主要有農村經濟文化狀況、市場經濟的發展、村民自治的實踐、縣鄉關系、城市化進程等。同時，也不能忽視農村自然環境的特點。

1．農村經濟文化有了巨大發展，但總體上比較落后，而且呈不平衡性。

編者按：本論文主要從公共行政的發展為何游離道德；現代行政邏輯與道德之間；公共行政的道德價值性辯護等進行講述，包括了公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統行政發展邏輯的批判中獲得肯定的、行政實踐并非與行政學的創立者們所想象的與政治全然無涉、行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產生毋寧是現代性事件等，具體資料請見：

[論文關鍵詞]公共行政價值中立效率現代性正義

[論文摘要]經過現代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎、效率為導向的發展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術為基礎的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統的發展邏輯，以正義為導向尋求向道德的回歸。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎、效率為導向才是公共行政的發展邏輯。他們辯護現代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關涉密切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?

一、溯源：公共行政的發展為何游離道德

公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統行政發展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統行政機械化的發展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統行政發展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領了我們的視線。他認為，現代行政發展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據現代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領域。

【內容提要】新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規?？涨暗男姓母锏闹黧w指導思想之一。它以現代經濟學為自己的理論基礎，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務的產出，強調文官對社會公眾的響應力和政治敏感性，倡導在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環節上實行更加靈活、富有成效的管理。新公共管理在一定程度上反映了公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐不無借鑒意義。

【關鍵詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政

從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎

如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。