一、問(wèn)題的提出：繁雜與缺失

（一）行政解釋主體的混亂

我國(guó)行政解釋是一種有權(quán)解釋?zhuān)垂俜浇忉專(zhuān)饕菣C(jī)關(guān)作為主體的解釋?zhuān)ㄟ^(guò)設(shè)立一些權(quán)威的解釋主體，由其對(duì)法律作出統(tǒng)一的法律解釋?zhuān)①x予其具有普遍的法律效力，從而使法律的確定性、權(quán)威性免受任意解釋的侵害。即行政解釋必須要有法律的授權(quán)，依據(jù)法律程序進(jìn)行行政解釋。依據(jù)這個(gè)要求，法律解釋主體不宜設(shè)置太多，更不宜由眾多不同層次的法律、法規(guī)自主設(shè)置解釋主體。

反觀我國(guó)行政解釋主體的設(shè)置情況，主要表現(xiàn)為主體多，層次高低不同，甚至無(wú)權(quán)或者越權(quán)進(jìn)行解釋。各具體法律法規(guī)對(duì)行政解釋主體似有濫設(shè)之嫌。我國(guó)在相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于行政解釋主體的設(shè)定實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了1981年《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》、《行政法規(guī)制定程序條例》及《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的范圍。從各法律、法規(guī)明文“授權(quán)”的行政解釋主體看，主要有如下主體{2}：國(guó)務(wù)院；國(guó)務(wù)院主管部門(mén)；國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)；省級(jí)人民政府；省級(jí)人民政府主管部門(mén)；省會(huì)所在市人民政府；省會(huì)市人民政府主管部門(mén)。

我國(guó)法律規(guī)定只有經(jīng)過(guò)法律或立法機(jī)關(guān)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)才具有行政解釋的權(quán)力，現(xiàn)實(shí)中，每一部法律的出臺(tái)都必然伴隨制定實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法，然后再由下級(jí)機(jī)關(guān)再制定實(shí)施細(xì)則的實(shí)施辦法，這樣依次循環(huán)下去，直到不能再授權(quán)解釋為止，因此行政解釋的主體就越來(lái)越多以至于混亂不堪，造成了許多不良的后果。

隨著行政解釋權(quán)的逐漸“下放”，行政解釋的級(jí)別越來(lái)越低，效力越來(lái)越差，最終削弱了法律的權(quán)威；行政解釋太多造成公民法律思維的混亂，在諸多法律規(guī)范和行政解釋之間無(wú)法取舍，最終導(dǎo)致法律信仰的喪失；行政解釋主體的繁多將導(dǎo)致規(guī)范的沖突甚至相互矛盾，嚴(yán)重破壞了法治的統(tǒng)一性和安定性；目前我國(guó)的行政解釋都是抽象解釋?zhuān)醋鳛槌橄蟮男姓袨椋覈?guó)法律尚未規(guī)定相應(yīng)的司法規(guī)制，這樣在行政解釋違法或者侵犯公民權(quán)利的時(shí)候，作為相對(duì)人無(wú)法獲得法律的救濟(jì)。

一、問(wèn)題的提出：繁雜與缺失

（一）行政解釋主體的混亂

我國(guó)行政解釋是一種有權(quán)解釋?zhuān)垂俜浇忉專(zhuān)饕菣C(jī)關(guān)作為主體的解釋?zhuān)ㄟ^(guò)設(shè)立一些權(quán)威的解釋主體，由其對(duì)法律作出統(tǒng)一的法律解釋?zhuān)①x予其具有普遍的法律效力，從而使法律的確定性、權(quán)威性免受任意解釋的侵害。即行政解釋必須要有法律的授權(quán)，依據(jù)法律程序進(jìn)行行政解釋。依據(jù)這個(gè)要求，法律解釋主體不宜設(shè)置太多，更不宜由眾多不同層次的法律、法規(guī)自主設(shè)置解釋主體。

反觀我國(guó)行政解釋主體的設(shè)置情況，主要表現(xiàn)為主體多，層次高低不同，甚至無(wú)權(quán)或者越權(quán)進(jìn)行解釋。各具體法律法規(guī)對(duì)行政解釋主體似有濫設(shè)之嫌。我國(guó)在相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于行政解釋主體的設(shè)定實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了1981年《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》、《行政法規(guī)制定程序條例》及《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的范圍。從各法律、法規(guī)明文“授權(quán)”的行政解釋主體看，主要有如下主體{2}：國(guó)務(wù)院；國(guó)務(wù)院主管部門(mén)；國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)；省級(jí)人民政府；省級(jí)人民政府主管部門(mén)；省會(huì)所在市人民政府；省會(huì)市人民政府主管部門(mén)。

我國(guó)法律規(guī)定只有經(jīng)過(guò)法律或立法機(jī)關(guān)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)才具有行政解釋的權(quán)力，現(xiàn)實(shí)中，每一部法律的出臺(tái)都必然伴隨制定實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法，然后再由下級(jí)機(jī)關(guān)再制定實(shí)施細(xì)則的實(shí)施辦法，這樣依次循環(huán)下去，直到不能再授權(quán)解釋為止，因此行政解釋的主體就越來(lái)越多以至于混亂不堪，造成了許多不良的后果。

隨著行政解釋權(quán)的逐漸“下放”，行政解釋的級(jí)別越來(lái)越低，效力越來(lái)越差，最終削弱了法律的權(quán)威；行政解釋太多造成公民法律思維的混亂，在諸多法律規(guī)范和行政解釋之間無(wú)法取舍，最終導(dǎo)致法律信仰的喪失；行政解釋主體的繁多將導(dǎo)致規(guī)范的沖突甚至相互矛盾，嚴(yán)重破壞了法治的統(tǒng)一性和安定性；目前我國(guó)的行政解釋都是抽象解釋?zhuān)醋鳛槌橄蟮男姓袨椋覈?guó)法律尚未規(guī)定相應(yīng)的司法規(guī)制，這樣在行政解釋違法或者侵犯公民權(quán)利的時(shí)候，作為相對(duì)人無(wú)法獲得法律的救濟(jì)。

1我國(guó)當(dāng)前行政解釋中存在的主要問(wèn)題

1.1行政解釋主體過(guò)多

我國(guó)當(dāng)前行政解釋主體主要有以下幾種:國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院主管部門(mén)、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院某個(gè)辦事機(jī)構(gòu)、省級(jí)人民政府主管部門(mén)、省會(huì)市人民政府、省會(huì)市人民政府主管部門(mén)。

如此之多的行政解釋主體產(chǎn)生了兩方面的問(wèn)題：①超越法律規(guī)定的行政解釋主體的范圍。在我國(guó)法律實(shí)踐中存在的這些行政解釋主體實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》、《行政法規(guī)制定程序條例》及《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的范圍。法律解釋的主體應(yīng)該由法律或立法機(jī)關(guān)授權(quán)，而實(shí)際上存在的這些行政解釋主體很多卻是法律解釋主體再授權(quán)的結(jié)果，這就違背了法律的本意，超出了法律的界限。②現(xiàn)實(shí)中幾乎每一部法律的出臺(tái)都必然伴隨制定實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法，并由下級(jí)機(jī)關(guān)再制定實(shí)施細(xì)則的實(shí)施辦法，但法律對(duì)于不同行政解釋的效力并沒(méi)有明確的規(guī)定，這就造成了法制文件的混亂，行政解釋沖突嚴(yán)重，嚴(yán)重削弱了法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

法律賦予行政機(jī)關(guān)法律解釋權(quán)的目的是規(guī)范行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使，減少規(guī)范性文件的相互沖突，使下級(jí)機(jī)關(guān)可以靈活的適用法律條文，從而達(dá)到法治的目的，但當(dāng)前存在的行政解釋主體過(guò)多的問(wèn)題顯然違背了這一立法初衷。

1.2缺乏完善的行政解釋程序

1我國(guó)當(dāng)前行政解釋中存在的主要問(wèn)題

1.1行政解釋主體過(guò)多

我國(guó)當(dāng)前行政解釋主體主要有以下幾種:國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院主管部門(mén)、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院某個(gè)辦事機(jī)構(gòu)、省級(jí)人民政府主管部門(mén)、省會(huì)市人民政府、省會(huì)市人民政府主管部門(mén)。

如此之多的行政解釋主體產(chǎn)生了兩方面的問(wèn)題：①超越法律規(guī)定的行政解釋主體的范圍。在我國(guó)法律實(shí)踐中存在的這些行政解釋主體實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》、《行政法規(guī)制定程序條例》及《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的范圍。法律解釋的主體應(yīng)該由法律或立法機(jī)關(guān)授權(quán)，而實(shí)際上存在的這些行政解釋主體很多卻是法律解釋主體再授權(quán)的結(jié)果，這就違背了法律的本意，超出了法律的界限。②現(xiàn)實(shí)中幾乎每一部法律的出臺(tái)都必然伴隨制定實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法，并由下級(jí)機(jī)關(guān)再制定實(shí)施細(xì)則的實(shí)施辦法，但法律對(duì)于不同行政解釋的效力并沒(méi)有明確的規(guī)定，這就造成了法制文件的混亂，行政解釋沖突嚴(yán)重，嚴(yán)重削弱了法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

法律賦予行政機(jī)關(guān)法律解釋權(quán)的目的是規(guī)范行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使，減少規(guī)范性文件的相互沖突，使下級(jí)機(jī)關(guān)可以靈活的適用法律條文，從而達(dá)到法治的目的，但當(dāng)前存在的行政解釋主體過(guò)多的問(wèn)題顯然違背了這一立法初衷。

1.2缺乏完善的行政解釋程序

樊改改為自己企業(yè)申請(qǐng)“鳳翔改改”名稱(chēng)登記的努力最終失敗了，他之所以輸?shù)暨@場(chǎng)官司，在我看來(lái)，主要原因是被告擁有“難以規(guī)制的行政解釋權(quán)”。從寶雞市工商行政管理局的復(fù)議決定書(shū)和鳳翔縣與寶雞市兩級(jí)法院的判決都不難看出，正是被告工商局擁有了對(duì)《企業(yè)名稱(chēng)登記管理規(guī)定》第9條的“寬泛”的行政解釋權(quán)，才將原告的申請(qǐng)認(rèn)定為“有損于國(guó)家、社會(huì)公共利益”、“可能對(duì)公眾造成欺騙或者誤解”。換句話說(shuō)，原告申請(qǐng)“改改”名稱(chēng)是否真的有損于公共利益，是否真的會(huì)對(duì)公眾造成誤解呢？只有工商局擁有解釋權(quán)，而法院通常又會(huì)“尊重”被告行政機(jī)關(guān)的這種解釋?zhuān)鳛槠胀ü竦脑婷鎸?duì)這樣的解釋實(shí)在是無(wú)能為力？事實(shí)證明，已經(jīng)有無(wú)數(shù)原告就是由于被告的對(duì)法律法規(guī)的“自行解釋”得到法院的支持而輸?shù)艄偎荆@恰恰是行政訴訟案件的特點(diǎn)。

如何規(guī)制日益泛濫的“行政解釋權(quán)”呢？方法似乎很多。比如，可以要求立法者盡最大努力細(xì)化法律，使執(zhí)法者完全“照章辦事”，不留給他任何的自由裁量權(quán)；再比如，還可以考慮讓法院掙脫行政解釋的羈絆，在個(gè)案中尋求立法者的支持，探詢立法原意并按照立法原意裁判。但是，無(wú)論上述哪種辦法，都不可能很徹底、有效地規(guī)制行政機(jī)關(guān)對(duì)法律法規(guī)的解釋權(quán)。因?yàn)榱⒎ㄓ肋h(yuǎn)也不可能明確到無(wú)需解釋的地步，也不可能預(yù)見(jiàn)未來(lái)發(fā)生的所有問(wèn)題。只要法律中有“公共利益”“社會(huì)道德風(fēng)尚”等不確定法律概念存在，那么就必須容忍執(zhí)法者的隨意解釋和立法者不合時(shí)宜的解釋。所以本案中兩級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)與國(guó)家商標(biāo)局在“改改”一詞是否有損社會(huì)主義道德風(fēng)尚問(wèn)題上形成了不同的解釋。基層執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為“改改”二字作為企業(yè)字號(hào)有損于鳳翔人形象，是對(duì)鳳翔人人格的貶低，損害了鳳翔人人格尊嚴(yán)。“有損于社會(huì)公共利益，可能對(duì)公眾造成欺騙和誤解”，所以駁回了樊改改的企業(yè)名稱(chēng)登記申請(qǐng)。而國(guó)家商標(biāo)局對(duì)此類(lèi)規(guī)定的解釋卻正好相反。因?yàn)椤渡虡?biāo)法》明確規(guī)定，商標(biāo)不得使用“有害于社會(huì)主義道德風(fēng)尚或者有其他不良影響的”文字，假設(shè)“改改”一詞果真象基層工商局認(rèn)為的那樣有損于“社會(huì)公共利益”，有可能對(duì)公眾造成欺騙和誤解的話，那么，國(guó)家商標(biāo)局似乎也不應(yīng)該批準(zhǔn)“鳳翔改改”為文字內(nèi)容的商標(biāo)。而事情的結(jié)果恰恰相反，國(guó)家商標(biāo)局并沒(méi)有認(rèn)為“鳳翔改改”有損于社會(huì)道德風(fēng)尚，批準(zhǔn)了樊改改的商標(biāo)申請(qǐng)。很顯然，不同的行政機(jī)關(guān)對(duì)同一概念有不同的解釋?zhuān)@是難以避免的。既然立法者不能使法律細(xì)化到執(zhí)法者嚴(yán)格執(zhí)行沒(méi)有一絲自由裁量權(quán)的程度，那么尋求立法者原意的辦法是否可行呢？由于立法者不可能完全超越他所處的立法環(huán)境和立法背景，他所進(jìn)行的事后解釋就有可能是“過(guò)時(shí)”的，甚至是帶有偏見(jiàn)的，加之幾乎每一個(gè)法律條文和概念都存在解釋的余地，所以司法者在個(gè)案中探詢立法原意的努力往往會(huì)落空。

如果司法者超越立法與執(zhí)法者，不再依賴(lài)立法者，也不再尊重行政解釋?zhuān)敲矗瑫?huì)不會(huì)出現(xiàn)司法枉斷的可能呢？當(dāng)然不排除這種可能。但是，如果法院能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)，超越原被告對(duì)法律的解釋?zhuān)勒找欢ㄖ?guī)用自己對(duì)法律的理解居間裁決，或許可以消除這種可能性。這里的一定之規(guī)就是“有利于行政訴訟原告的原則和精神”。論及本案，“改改”一詞是否會(huì)對(duì)公眾造成誤解，是否會(huì)損害國(guó)家社會(huì)公共利益，不應(yīng)當(dāng)由執(zhí)法者單方面解釋?zhuān)ㄔ阂膊荒芡耆?tīng)信被告的解釋?zhuān)荒芤罁?jù)被告的解釋貿(mào)然作出結(jié)論。而應(yīng)當(dāng)從企業(yè)名稱(chēng)登記的終極目的出發(fā)，本著對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的宗旨，依據(jù)獨(dú)立于立法者或者執(zhí)法者的對(duì)法律的理解，作出有利于原告的解釋。換言之，任何立法者和執(zhí)法者都會(huì)作出有利于自己的解釋?zhuān)?dāng)這種解釋每每成為決定訴訟結(jié)果的決定性因素時(shí)，司法者必須警惕這種解釋對(duì)原告造成的潛在危害，保證訴訟結(jié)果的公平。原告不是法律法規(guī)的制定者，也無(wú)權(quán)對(duì)法律法規(guī)作出解釋?zhuān)⒎ㄉ系牟还經(jīng)Q定了法律適用中也不可能完全公平，所以，當(dāng)行政訴訟原被告雙方對(duì)法律的解釋和理解發(fā)生沖突時(shí)，司法者應(yīng)當(dāng)允許原告按照自己的理解解釋法律，應(yīng)當(dāng)對(duì)原告在適用法律中的規(guī)避行為保持適度的寬容，惟有如此，法律的公正才能得以實(shí)現(xiàn)。

[內(nèi)容提要]：

《行政訴訟法》第66條、《行政訴訟法若干問(wèn)題解釋》第94條規(guī)定了具體行政行為訴訟過(guò)程中“以停止執(zhí)行為原則，以不停止執(zhí)行為例外”的執(zhí)行原則，并將不停止執(zhí)行為例外的先予執(zhí)行的情況局限在訴訟過(guò)程中，這樣規(guī)定，使那些沒(méi)有進(jìn)入訴訟程序但急需執(zhí)行的具體行政行為得不到即時(shí)有效的執(zhí)行，有可能會(huì)給國(guó)家利益、公共利益或他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)或難以彌補(bǔ)的損失。筆者基于《行政訴訟法》第66條、《解釋》第94條規(guī)定的理論基礎(chǔ)，建議建立具體行政行為非訴訟先予執(zhí)行制度，彌補(bǔ)立法之不足，以使那些沒(méi)有進(jìn)入訴訟程序，但急需即時(shí)執(zhí)行的具體行政行為得到有效及時(shí)地執(zhí)行，以維護(hù)國(guó)家利益、公共利益或他人合法權(quán)益。

[關(guān)鍵詞]：具體行政行為非訴訟先予執(zhí)行制度立法構(gòu)想

一、行政訴訟法相關(guān)解釋關(guān)于先予執(zhí)行制度的現(xiàn)行規(guī)定。

關(guān)于先予執(zhí)行制度，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》）第48條和94條作了規(guī)定。但是，筆者認(rèn)為48條規(guī)定的先予執(zhí)行制度與94條規(guī)定的先予執(zhí)行制度是有著本質(zhì)區(qū)別的兩種先予執(zhí)行制度。

關(guān)于48條規(guī)定的先予執(zhí)行制度。《解釋》第48條第2款規(guī)定：“人民法院審理起訴行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金、最低生活保障費(fèi)等案件，可以根據(jù)原告的申請(qǐng)，依法書(shū)面裁定先予執(zhí)行。”根據(jù)法條規(guī)定，可見(jiàn)48條規(guī)定的先予執(zhí)行制度是指人民法院在審理行政案件時(shí)，在作出裁判執(zhí)行之前，因原告人難以或無(wú)法維持生活，及時(shí)裁定負(fù)有義務(wù)的行政機(jī)關(guān)先行給付原告人一定款項(xiàng)，并立即付諸執(zhí)行的措施。①48條規(guī)定了人民法院審理起訴行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金、最低生活保障費(fèi)等案件，可以根據(jù)原告的申請(qǐng)，依法書(shū)面裁定先予執(zhí)行。先予執(zhí)行是基于救助申請(qǐng)人的生活急需，為了及時(shí)而切實(shí)地保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益所作的有力措施，必須以具備法定的條件和人民法院認(rèn)為確有必要為前提。人民法院做出先予執(zhí)行的裁定應(yīng)當(dāng)符合以下條件：一是原告必須向人民法院提出先予執(zhí)行申請(qǐng)，未提出申請(qǐng)的人民法院不能裁定先予執(zhí)行。二是法律關(guān)系必須明確，不先予執(zhí)行將嚴(yán)重影響申請(qǐng)人的生活。即原告要求被告行政機(jī)關(guān)履行給付義務(wù)基本明確，不需要進(jìn)一步查證，只是何時(shí)給付和給付標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有最后明確。嚴(yán)重影響申請(qǐng)人的生活，是指如果不馬上采取先予執(zhí)行措施，申請(qǐng)人的生活將難以或無(wú)法維持，為解決申請(qǐng)人生活的急需，才能裁定先予執(zhí)行。三是原告的訴訟請(qǐng)求必須有給付內(nèi)容。如，要求發(fā)放撫恤金或最低生活保障費(fèi)等。48條規(guī)定的先予執(zhí)行制度不必以申請(qǐng)人提供擔(dān)保為前提。因?yàn)椋?8條規(guī)定的幾種需要先予執(zhí)行的案件，多是由于申請(qǐng)人的生活急需的案件，申請(qǐng)人本來(lái)就生活困難，如果要求申請(qǐng)人提供擔(dān)保，往往難以做到，反而增加了申請(qǐng)人的困難。如果申請(qǐng)人確實(shí)生活困難無(wú)力擔(dān)保，也應(yīng)裁定先予執(zhí)行，不應(yīng)當(dāng)把是否提供擔(dān)保作為先予執(zhí)行的條件。當(dāng)事人對(duì)先予執(zhí)行的裁定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議。復(fù)議期間不停止裁定的執(zhí)行。

「內(nèi)容摘要」為了貫徹實(shí)施行政訴訟法，最高人民法院分別于1991和2000年頒布了兩個(gè)司法解釋。論文通過(guò)比較兩個(gè)司法解釋?zhuān)撌隽诵滤痉ń忉專(zhuān)谑馨阜秶⒐茌犞贫取⒃尜Y格、證據(jù)制度、訴訟時(shí)效、判決種類(lèi)以及執(zhí)行制度方面對(duì)我國(guó)行政訴訟制度的發(fā)展。深入理解和研究這些最新發(fā)展，對(duì)實(shí)施行政訴訟法、完善我國(guó)的行政訴訟制度具有重要意義。

「主題詞」行政訴訟法貫徹意見(jiàn)若干解釋發(fā)展完善

為了貫徹《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，最高人民法院于1991年實(shí)施了《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《貫徹意見(jiàn)》），《貫徹意見(jiàn)》在貫徹執(zhí)行行政訴訟法、發(fā)揮行政審判的作用方面，起到了十分重要的作用。但隨著行政訴訟實(shí)踐的不斷深入，《貫徹意見(jiàn)》的局限性逐漸顯露出來(lái)，越來(lái)越難以解決司法實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，在這種情況下，最高人民法院及時(shí)結(jié)合行政審判實(shí)踐和行政訴訟法學(xué)研究的理論成果，于2000年3月了《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干解釋》），該《若干解釋》與以往的《貫徹意見(jiàn)》相比較，它的一個(gè)重要特征就在于它對(duì)我國(guó)的行政訴訟實(shí)踐具有很強(qiáng)操作性和適用性。雖然《若干解釋》的頒布實(shí)施即刻受到了理論工作者對(duì)其不足和缺陷的批評(píng)甚或是批判[1]，毋庸置疑，《若干解釋》由于受政治、社會(huì)條件的制約其仍存在保守性和不盡人意的地方，但是，《若干解釋》對(duì)行政訴訟實(shí)踐的貢獻(xiàn)、對(duì)行政訴訟理論的推動(dòng)作用則是不容一筆抹煞的。可以說(shuō)，《若干解釋》是我國(guó)行政訴訟實(shí)踐和行政訴訟法學(xué)理論研究所取得的階段性成果，我國(guó)的行政訴訟制度將在此基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)展。《若干解釋》與《貫徹意見(jiàn)》相比較，其對(duì)于行政訴訟制度的發(fā)展主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一、在受案范圍上-擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍

受案范圍是行政訴訟中的一個(gè)重要問(wèn)題，受案范圍的大小不僅表明公民、法人或者其他組織對(duì)哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟，而且也表明人民法院可以對(duì)哪些行政行為行使司法審查權(quán)。“受案范圍標(biāo)志著司法權(quán)與行政權(quán)的界限和關(guān)系，也反映著公民、法人和其他組織的權(quán)利受法律保護(hù)的程度。”[2]《若干解釋》與《貫徹意見(jiàn)》相比較，主要是通過(guò)以下方式達(dá)到擴(kuò)大受案范圍的目的的。

1.在確定受案范圍的方式上，從由正面肯定到反面排除來(lái)確定行政訴訟的受案范圍。通過(guò)正面肯定方式來(lái)確定受案范圍，其優(yōu)點(diǎn)是人民法院的受案范圍明確，凡是在肯定范圍之內(nèi)均屬于人民法院的受案范圍。其缺點(diǎn)是受案范圍狹窄、缺乏擴(kuò)張性。因?yàn)橥ㄟ^(guò)正面肯定來(lái)確定受案范圍，永遠(yuǎn)難以包容紛繁復(fù)雜的行政活動(dòng)，會(huì)造成一些行政活動(dòng)被排除在受案范圍之外。通過(guò)反面排除來(lái)確定受案范圍，其特點(diǎn)是人民法院不受理的案件明確，除了明確規(guī)定不屬于人民法院的受案范圍外，其他案件均屬于法院的受案范圍。其優(yōu)點(diǎn)是受案范圍廣、具有擴(kuò)張性。最高人民法院1991年頒布的《貫徹意見(jiàn)》關(guān)于受案范圍部分，總共8個(gè)條文，其中有6條是從正面確定受案范圍的。第1條從正面界定具體行政行為的概念，隨后又用5個(gè)條文規(guī)定：對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)、強(qiáng)制性收容審查、計(jì)生處罰、行政確權(quán)等行為不服的，屬于人民法院受案范圍。最高人民法院2000年頒布的《若干解釋》改變了采用正面肯定方式確定受案范圍，而是采用反面排除的方式確定受案范圍，《若干解釋》關(guān)于受案范圍部分，總計(jì)5個(gè)條文，其中第1條第二款、第2條、第3條、第4條、第5條均是從反面排除來(lái)確定受案范圍的。通過(guò)確定受案范圍方式的變化達(dá)到了擴(kuò)大受案范圍的目的。

行政訴訟法

最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋

2000年03月10日

(1999年11月24日最高人民法院審判委員會(huì)第1088次會(huì)議通過(guò))

法釋〔2000〕8號(hào)

中華人民共和國(guó)最高人民法院公告

摘要：面對(duì)專(zhuān)門(mén)化、技術(shù)化的復(fù)雜問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)往往要通過(guò)行政公函進(jìn)一步解釋、闡述法律見(jiàn)解，行政函釋是屬于內(nèi)部抽象行政行為的范疇，具有準(zhǔn)行政立法性質(zhì)（通常所說(shuō)的軟法）。一般來(lái)說(shuō)，作為行政機(jī)關(guān)闡明約束內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員執(zhí)法的統(tǒng)一見(jiàn)解，行政函釋僅有內(nèi)部使用效力，從被解釋的母體法律生效之日起形成行政解釋適用效力，原始立法權(quán)、信賴(lài)保護(hù)、行政自我拘束理論可以分析行政解釋溯及既往的效力，但行政機(jī)關(guān)適用行政解釋可能間接或直接產(chǎn)生外部影響，也有內(nèi)部外化的可能。人民法院在審查具體行政決定時(shí)，可以附帶認(rèn)定行政解釋是否合法有效，但審查內(nèi)容僅涉及行政解釋的法律爭(zhēng)議而非政策爭(zhēng)議。

關(guān)鍵詞：行政函釋?zhuān)恍刨?lài)保護(hù)；法律解釋?zhuān)恍ЯΓ凰菁傲?/p>

對(duì)于行政法律規(guī)范的認(rèn)識(shí)，除了形式意義的行政法源，行政解釋以及多年形成的行政慣例也被視為行政法的一部分。行政機(jī)關(guān)常常通過(guò)行政公函解釋、闡述法律見(jiàn)解，通過(guò)答復(fù)具體不確定法律適用問(wèn)題來(lái)解釋法律，我們把這種行政公函文件稱(chēng)之為行政函釋。行政函釋效力如何？是否直接拘束人民法院和行政相對(duì)人？如果直接承認(rèn)其拘束力，則變相承認(rèn)了行政機(jī)關(guān)享有原始立法權(quán)，直接沖擊行政執(zhí)法的功能，法律與行政解釋嚴(yán)格區(qū)分的行政法源理論也就失去了意義。如果沒(méi)有拘束力，人民法院在具體個(gè)案中可以自行認(rèn)定，那么行政機(jī)關(guān)恐怕無(wú)法統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范適用的目的，當(dāng)事人就行政函釋的效力與適用產(chǎn)生爭(zhēng)議怎么辦？本文就此進(jìn)行初步探討。

一、行政函釋法律性質(zhì)與效力

（一）法律性質(zhì)界定。“解釋是任何規(guī)則適用的一個(gè)不可或缺的步驟”。先哲加達(dá)默爾曾言:“法律不是擺在那兒供歷史性地理解，而是要通過(guò)被解釋變得具體地有效。”[1]隨著時(shí)代進(jìn)步，新興行政任務(wù)促使行政實(shí)務(wù)需要新的行政行為與組織形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，在科技、環(huán)保等專(zhuān)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，行政法往往落后于社會(huì)改革需求，立法機(jī)關(guān)限于文字和技術(shù)局限無(wú)法同步提供明確的法律規(guī)范，只能依靠各個(gè)行政機(jī)關(guān)具體解釋充實(shí)法律內(nèi)容。理論上，闡明法律含意應(yīng)該不會(huì)發(fā)生改變法律內(nèi)容的情形，但不同行政機(jī)關(guān)受制于各自有限的專(zhuān)業(yè)能力，解釋法律和處理案情的結(jié)果可能大相徑庭。為了適應(yīng)社會(huì)快速變遷以及越來(lái)越專(zhuān)門(mén)化的行政活動(dòng)，立法機(jī)關(guān)授權(quán)并賦予行政機(jī)關(guān)法律以新的生命——彈性解釋法律，這樣，統(tǒng)一規(guī)范行政執(zhí)法的行政解釋規(guī)則出現(xiàn)了。法律解釋權(quán)基本屬于司法機(jī)關(guān)與法官，但在實(shí)踐中也承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的部分解釋權(quán)。[2]面對(duì)越來(lái)越專(zhuān)門(mén)化、技術(shù)化的復(fù)雜問(wèn)題以及立法的概括性規(guī)定，行政機(jī)關(guān)往往要結(jié)合新型行政領(lǐng)域解釋?zhuān)姓忉屪屔鐣?huì)大眾了解到行政機(jī)關(guān)執(zhí)行與解釋立法的具體過(guò)程，進(jìn)一步增加了行政執(zhí)法的透明度和可期待性。一般來(lái)說(shuō)，行政函釋只適用于本行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員。客觀因素促使行政解釋數(shù)量越來(lái)越多，行政解釋重要性也越來(lái)越強(qiáng)。為此，國(guó)務(wù)院《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》進(jìn)行規(guī)范，總共列舉決議、決定、命令（令）、公報(bào)、公告、通告、意見(jiàn)、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要等十五種公文。現(xiàn)實(shí)生活中行政機(jī)關(guān)使用的公文形式與名稱(chēng)更多，不少是十五種公文的變種，如“規(guī)定”、“辦法”、“規(guī)則”、“答復(fù)”與“實(shí)施細(xì)則”等。除議案、不相隸屬的機(jī)關(guān)之間的公函和下級(jí)對(duì)上級(jí)的報(bào)告、請(qǐng)示與行政解釋無(wú)關(guān)外，大多是行政函釋。行政函釋文件是內(nèi)部行政規(guī)范性文件，屬于內(nèi)部抽象行政行為的范疇，具有準(zhǔn)行政立法性質(zhì)，也是通常所說(shuō)的軟法。行政函釋可能針對(duì)法律構(gòu)成要件或法律效果，也可能針對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)或法律適用，一般來(lái)說(shuō)，行政函釋是解釋性行政規(guī)則，依照其行政權(quán)限，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)，特別是對(duì)本級(jí)行政關(guān)內(nèi)部工作人員加以約束，規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部秩序及運(yùn)作，制定頒布不直接對(duì)外發(fā)生效力的一般、抽象行政規(guī)則，這種統(tǒng)一解釋性規(guī)定經(jīng)過(guò)行政首長(zhǎng)簽署并登載于政府公報(bào)。行政解釋是連接行政法與行政法適用的橋梁，沒(méi)有行政解釋就難有行政法的有效適用，行政法甚至?xí)蔀橐患埧瘴腫3]。無(wú)論行政函釋何時(shí)，行政函釋本身并無(wú)法律效力可言，其意義均在澄清或闡明執(zhí)行立法原意，它們附屬于被解釋的母體（也是作為行政執(zhí)法的原始依據(jù)），行政函釋效力從原始立法生效時(shí)起就產(chǎn)生并應(yīng)予以適用。（二）關(guān)于外部效力的爭(zhēng)點(diǎn)分析。一般來(lái)說(shuō)，作為行政機(jī)關(guān)闡明約束內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員執(zhí)法的統(tǒng)一見(jiàn)解，行政函釋僅有內(nèi)部使用效力，但行政機(jī)關(guān)適用行政解釋不可避免地對(duì)不特定的人民大眾產(chǎn)生一定的影響，這種行政解釋可能間接或直接產(chǎn)生外部效力。關(guān)于行政函釋的外部效力問(wèn)題，可以用不同的學(xué)理來(lái)討論。1.信賴(lài)保護(hù)理論。由于行政解釋是行政機(jī)關(guān)對(duì)法律適用作出的統(tǒng)一解釋?zhuān)嗣袢罕娮匀粫?huì)對(duì)行政解釋產(chǎn)生信賴(lài)，行政相對(duì)人依據(jù)信賴(lài)保護(hù)原則，有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)遵守其的行政解釋?zhuān)瑢?duì)行政機(jī)關(guān)先前行政解釋并執(zhí)行法律具有信賴(lài)與期待性，相應(yīng)地，信賴(lài)保護(hù)原則可以推出行政函釋具有對(duì)外效力。然而，由于行政解釋規(guī)范的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)及其所屬公務(wù)人員，如果需要對(duì)違反行政解釋的行政機(jī)關(guān)主張信賴(lài)保護(hù)利益，行政相對(duì)人信賴(lài)基礎(chǔ)還有待于進(jìn)一步討論。行政相對(duì)人信賴(lài)基礎(chǔ)并不是行政解釋?zhuān)沁m用行政解釋所形成的行政慣例和秩序。如果行政機(jī)關(guān)重新行政解釋或事后變更見(jiàn)解，完成并已確定的行為可能因新行政解釋內(nèi)容效力溯及適用而被重新評(píng)價(jià)，違反法治與法的安定性原則可能對(duì)行政相對(duì)人造成不利后果，顯然不利于保障當(dāng)事人人權(quán)，但此類(lèi)問(wèn)題無(wú)法解決，我們必須另外建立一套標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解決行政解釋效力溯及適用的問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守誠(chéng)實(shí)信用原則，行政行為保護(hù)人民正當(dāng)合理的信賴(lài)。行政解釋是法律執(zhí)行者的解釋?zhuān)?dāng)行政機(jī)關(guān)新行政解釋改變慣例，或新行政解釋變更其原行政解釋?zhuān)驈U止原行政解釋?zhuān)伎赡苁谷嗣裥刨?lài)的法律秩序發(fā)生變化，這種行政解釋的改變屬于國(guó)家行政行為改變。雖然我們不能要求國(guó)家法律秩序永遠(yuǎn)保持不變，但當(dāng)國(guó)家改變法律解釋時(shí)，除了有合理理由，還必須考慮人民的信賴(lài)?yán)娌⒔o予必要保護(hù)，如合理限制行政解釋效力的溯及適用。人民通常信賴(lài)國(guó)家行為并理性安排其生活，在合法信賴(lài)下如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家保護(hù)的信賴(lài)保護(hù)原則？如果國(guó)家行政行為會(huì)使人民對(duì)現(xiàn)存法律關(guān)系狀態(tài)的信賴(lài)落空，在無(wú)法預(yù)期的情況下負(fù)擔(dān)新的負(fù)擔(dān)或喪失獲得利益，即使在考慮追求或維護(hù)更重要公益的情況下，人民也不應(yīng)該承受新的負(fù)擔(dān)。否則，國(guó)家行政機(jī)關(guān)要承擔(dān)賠償或補(bǔ)償責(zé)任。特別應(yīng)指出的是，由于行政解釋的位階較低，其作為信賴(lài)基礎(chǔ)的正當(dāng)性較為薄弱。但是，如果某一行政解釋時(shí)間很久，而且行政機(jī)關(guān)使用形成長(zhǎng)期慣例，內(nèi)容上又沒(méi)有明顯抵觸法律本意，此時(shí)人民當(dāng)然能夠主張信賴(lài)保護(hù)；如果新行政解釋糾正了舊行政解釋的瑕疵，則應(yīng)具體分析舊行政解釋及其適用形成的慣例違法程度大小，并綜合其他因素來(lái)判定當(dāng)事人信賴(lài)?yán)媸欠裰档帽Ｗo(hù)。一般而言，舊行政解釋實(shí)施期間越長(zhǎng)，越值得信賴(lài)，信賴(lài)?yán)嬖街档帽Ｗo(hù)。總之，我們可以討論行政解釋的內(nèi)部效力以及溯及力，它們與行政解釋的外部效力有關(guān)，但并不必然產(chǎn)生外部效力。2.行政自我拘束理論。經(jīng)常適用行政解釋會(huì)形成行政規(guī)律（行政慣例），如果沒(méi)有特別的理由，這種行政實(shí)務(wù)規(guī)律要求相同事件相同處理，這就是行政的自我拘束理論，行政解釋可以通過(guò)行政慣例與平等原則產(chǎn)生對(duì)外效力。如果沒(méi)有合理的理由，行政機(jī)關(guān)就相同事件進(jìn)行不同處理，行政機(jī)關(guān)就是違背了行政慣例，也違反了平等原則，這種例外情況下行政解釋不產(chǎn)生對(duì)外效力。換句話說(shuō)，行政相對(duì)人主張的理由并不是行政機(jī)關(guān)個(gè)案處置中違反了行政解釋?zhuān)切姓C(jī)關(guān)沒(méi)有遵循行政解釋所形成的行政實(shí)務(wù)（行政慣例），從而違反平等原則。行政自我拘束理論并不能肯定或否定行政函釋的對(duì)外效力，只是要求行政機(jī)關(guān)作出具體行政決定要遵循先例，不能反復(fù)無(wú)常，因此，行政機(jī)關(guān)作出具體行政決定時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循行政自我拘束理論，否則，有權(quán)機(jī)關(guān)可以依法審查具體行政決定及其依據(jù)行政函釋。3.原始立法權(quán)理論。基于憲法和行政組織法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)擁有制定規(guī)范性文件的固有職權(quán)（“原始立法權(quán)”），無(wú)須借助平等原則或信賴(lài)保護(hù)原則推理，行政機(jī)關(guān)能夠直接制定具有對(duì)外效力的行政解釋。然而，有權(quán)制定發(fā)生對(duì)外效力的規(guī)范性文件和已經(jīng)制定發(fā)生對(duì)外效力的規(guī)范性文件畢竟是兩回事，現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的行政函釋面向的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，不能直接發(fā)生外部效力。根據(jù)授權(quán)不同，行政機(jī)關(guān)雖然有職權(quán)立法與授權(quán)立法之說(shuō)，但歸根結(jié)底，行政機(jī)關(guān)“立法”（包括硬法與軟法）都是授權(quán)立法，行政原始立法權(quán)產(chǎn)生的根據(jù)何在？如果不經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)適用，行政解釋不能對(duì)外直接發(fā)生效力。無(wú)論行政解釋于何時(shí)，本身并無(wú)法律效力可言，其效力附屬于被解釋的法律依據(jù)，行政函釋?xiě)?yīng)自被解釋的法律生效適用并具有對(duì)內(nèi)效力。一般來(lái)說(shuō)行政函釋原則上不拘束人民法院與社會(huì)大眾。即使認(rèn)為行政解釋可能擴(kuò)張解釋法律，如果沒(méi)有違反法律規(guī)定，作為內(nèi)部行政解釋仍然可以適用，即使新的行政解釋是在舊行政解釋之后，仍然應(yīng)從被解釋的母體法律生效之日起形成適用效力，同時(shí)，新舊行政解釋原則上沒(méi)有對(duì)外效力。至于依法行政理論和公定力理論適用問(wèn)題，依法行政理論只是與行政解釋的內(nèi)部效力以及溯及力有關(guān)，內(nèi)部行政行為的公定力只是適用內(nèi)部，同樣無(wú)法證明行政解釋的外部效力。

二、實(shí)務(wù)問(wèn)題分析

摘要：行政機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范的解釋分為法定解釋和工作解釋。工作解釋或自主解釋性規(guī)范不僅制定主體廣泛、數(shù)量眾多，而且有著特殊作用，但理論上鮮有總結(jié)和概括。本文簡(jiǎn)要論述了工作解釋的含義、特點(diǎn)及其作用。

關(guān)鍵詞：法定解釋工作解釋

一、行政法上的工作解釋的含義

就我國(guó)現(xiàn)行體制而言，法律的漏洞是通過(guò)法律解釋來(lái)彌補(bǔ)的；固定的成文法在發(fā)展的現(xiàn)實(shí)生活中的適用，統(tǒng)一的法典到個(gè)案中的具體表現(xiàn)往往也是借助于法律解釋來(lái)進(jìn)行的。法律解釋?zhuān)⒎ń忉尅⑿姓忉尅⑺痉ń忉尯偷胤浇忉尅Ｆ渲校姓黧w有解釋權(quán)的包括行政解釋和部分地方解釋。例如，國(guó)家工商行政管理局在答復(fù)深圳市工商局就《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理案例》1第20條、第22條如何適用時(shí)所作的《關(guān)于企業(yè)注銷(xiāo)登記有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》2，就是一個(gè)行政解釋。同時(shí)，在地方解釋中，有相當(dāng)一部分解釋也是有權(quán)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范解釋。例如《武漢市城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定》3第18條規(guī)定：“本規(guī)定由市公安局負(fù)責(zé)解釋。”武漢市公安局根據(jù)這一規(guī)定，制定了《關(guān)于執(zhí)行（武漢市城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定）的具體辦法》，這一行政規(guī)范性文件就是一種地方解釋。另外，為了統(tǒng)一各個(gè)行政主體及其公務(wù)員對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章的理解及執(zhí)行活動(dòng)，行政主體往往也要以規(guī)范性文件的形式進(jìn)行眾多自行的工作解釋。例如，湖北省人民政府法制辦公室《關(guān)于（鄉(xiāng)規(guī)民約）能否作為審理行政復(fù)議案件依據(jù)的答復(fù)》4，該答復(fù)規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件，不能以《鄉(xiāng)規(guī)民約》為依據(jù)。”

行政機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)，執(zhí)行法律包括解釋法律。在我國(guó)，行政主體對(duì)法律規(guī)范的解釋主要分為兩大類(lèi)：有權(quán)解釋和工作解釋或稱(chēng)為法定解釋和自主解釋?zhuān)鶕?jù)全國(guó)人大常委會(huì)1981年6月的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》的規(guī)定以及我國(guó)法律解釋制度的實(shí)踐，只有國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)對(duì)法律、行政法規(guī)和規(guī)章的具體應(yīng)用問(wèn)題所作的行政解釋以及有規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府及其職能部門(mén)對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章的具體應(yīng)用問(wèn)題所作的地方解釋?zhuān)艑儆谛姓黧w的法定解釋。擁有法定解釋權(quán)的行政主體在行政系統(tǒng)內(nèi)級(jí)別高但數(shù)量較少，而不具有法定解釋權(quán)的行政主體不僅數(shù)量眾多而且直接處于執(zhí)法第一線，行政管理的任務(wù)繁重、范圍廣泛，管理的事項(xiàng)具體、復(fù)雜、多變，而我國(guó)許多行政法規(guī)范對(duì)某些方面的情況卻只作了原則性的規(guī)定，或者有些問(wèn)題雖然規(guī)定得較具體但也未必全面。這樣，行政主體就需要根據(jù)本地方本部門(mén)的實(shí)際情況和行政執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，進(jìn)行相應(yīng)的工作解釋。通過(guò)數(shù)量有限的法定解釋和眾多的工作解釋便可以使這些行政法規(guī)范的制定原則和目的落到實(shí)處，對(duì)于彌補(bǔ)行政法規(guī)范的漏洞和行政法規(guī)范的具體化，有效地實(shí)現(xiàn)行政管理的目的和保障公民的合法權(quán)益都是十分必要的。

對(duì)行政主體的法定解釋性規(guī)范，我國(guó)學(xué)術(shù)界是作為行政法的淵源來(lái)對(duì)待的，而自主解釋性規(guī)范不能作為直接的行政法淵源，但可以把通過(guò)這些行政性規(guī)范所確立的行政慣例和體現(xiàn)的法律原則作為行政法的淵源來(lái)看待。5因此，行政主體的工作解釋雖然不是有權(quán)解釋?zhuān)煌趯W(xué)理解釋。自主解釋性行政規(guī)范并沒(méi)有獨(dú)立地設(shè)定、變更或消滅相對(duì)人的新的權(quán)利義務(wù)，并不具有獨(dú)立的新的法律效果，但是它指明了法律是什么或者表明了在行政主體的眼里法律是什么，規(guī)定了行政主體將如何適用相應(yīng)的行政法規(guī)范，統(tǒng)一了各行政主體對(duì)行政法規(guī)范的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則，因而對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)具有重要的影響。另外，工作解釋或自主解釋性規(guī)范作為行政慣例和法律原則的載體，通過(guò)穩(wěn)定的適用確立了同等對(duì)待的行政慣例，據(jù)此約束行政機(jī)關(guān)自身。除非具有正當(dāng)理由，不得同等情況不同對(duì)待。行政機(jī)關(guān)在具體案件中無(wú)正當(dāng)理由偏離據(jù)此確立的行政慣例，構(gòu)成違反平等原則。