摘要：行政法無(wú)論是在近代還是在現(xiàn)代，都強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制。傳統(tǒng)行政控權(quán)理論形成于資產(chǎn)階級(jí)上升時(shí)期，順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。然而，傳統(tǒng)力量和現(xiàn)代社會(huì)要求之間的張力使傳統(tǒng)行政控權(quán)在保持其固有的理論根基的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)著蛻變，這種蛻變是適應(yīng)現(xiàn)時(shí)代的，在保持傳統(tǒng)之基本立場(chǎng)和框架的情況下，對(duì)其內(nèi)涵的實(shí)質(zhì)內(nèi)容作面向現(xiàn)實(shí)的變更．“控權(quán)”在近代和現(xiàn)代的內(nèi)涵及其表現(xiàn)形式有所變化，近代，是單一的行政控權(quán)，而現(xiàn)代所強(qiáng)調(diào)的是一種綜合的行政控權(quán)。

關(guān)鍵詞：行政控權(quán)行政權(quán)力公民權(quán)利行政關(guān)系

一、行政控權(quán)界說(shuō)

“行政”一詞的英文是Administraifo~,學(xué)者們對(duì)行政的解釋不一，有“目的實(shí)現(xiàn)說(shuō)”、“國(guó)家意志執(zhí)行說(shuō)”、“除外說(shuō)”等。行政首先表現(xiàn)為一種權(quán)力，或以權(quán)力為基礎(chǔ)，或以權(quán)力為背景，而現(xiàn)代法治、憲政所要求的根本點(diǎn)就是對(duì)權(quán)力本身進(jìn)行規(guī)制。本文認(rèn)為行政法意義上的行政專指國(guó)家行政主體對(duì)國(guó)家與公共事物的組織和管理活動(dòng)，它針對(duì)的對(duì)象不限于國(guó)家事物，還包括廣泛的公共事務(wù)，它實(shí)施的主體是國(guó)家行政主體，它運(yùn)用的手段是組織與管理。

“控權(quán)”是基于權(quán)力的擴(kuò)張性和侵害性的立場(chǎng)，主張對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制，以防止其濫用，但它并不排斥管理論中的“保權(quán)”?！翱貦?quán)”與“保權(quán)”是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，“真正的‘控權(quán)論’即在價(jià)值導(dǎo)向上倡導(dǎo)行政法的控權(quán)功能，又在實(shí)際上承認(rèn)行政法的管理功能”。同時(shí)“控制”與“限制”有所不同，“限”具有“阻隔”、“指定范圍、限度”、“限定”的意思?！翱亍本哂小榜{馭、支配”的意思。。限制是消極的，控制是積極的?！跋迿?quán)”是指對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行消極限制，盡可能少授予行政權(quán)力，即限制行政權(quán)力的范圍，是近代以來(lái)自由主義時(shí)期行政法特點(diǎn)?？傊@里的控權(quán)指“行政法基于法律的立場(chǎng)為了保障人民權(quán)利而積極駕馭、支配行政權(quán)力，它是對(duì)行政法功能的一種高度概括，也是對(duì)行政法自由、民主價(jià)值的一種定位。

二、行政權(quán)力為什么需要控制

摘要：行政法無(wú)論是在近代還是在現(xiàn)代，都強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制。傳統(tǒng)行政控權(quán)理論形成于資產(chǎn)階級(jí)上升時(shí)期，順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。然而，傳統(tǒng)力量和現(xiàn)代社會(huì)要求之間的張力使傳統(tǒng)行政控權(quán)在保持其固有的理論根基的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)著蛻變，這種蛻變是適應(yīng)現(xiàn)時(shí)代的，在保持傳統(tǒng)之基本立場(chǎng)和框架的情況下，對(duì)其內(nèi)涵的實(shí)質(zhì)內(nèi)容作面向現(xiàn)實(shí)的變更．“控權(quán)”在近代和現(xiàn)代的內(nèi)涵及其表現(xiàn)形式有所變化，近代，是單一的行政控權(quán)，而現(xiàn)代所強(qiáng)調(diào)的是一種綜合的行政控權(quán)。

關(guān)鍵詞：行政控權(quán)行政權(quán)力公民權(quán)利行政關(guān)系

一、行政控權(quán)界說(shuō)

學(xué)者們對(duì)行政的解釋不一，有“目的實(shí)現(xiàn)說(shuō)”、“國(guó)家意志執(zhí)行說(shuō)”、“除外說(shuō)”等。行政首先表現(xiàn)為一種權(quán)力，或以權(quán)力為基礎(chǔ)，或以權(quán)力為背景，而現(xiàn)代法治、憲政所要求的根本點(diǎn)就是對(duì)權(quán)力本身進(jìn)行規(guī)制。本文認(rèn)為行政法意義上的行政專指國(guó)家行政主體對(duì)國(guó)家與公共事物的組織和管理活動(dòng)，它針對(duì)的對(duì)象不限于國(guó)家事物，還包括廣泛的公共事務(wù)，它實(shí)施的主體是國(guó)家行政主體，它運(yùn)用的手段是組織與管理。

“控權(quán)”是基于權(quán)力的擴(kuò)張性和侵害性的立場(chǎng)，主張對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制，以防止其濫用，但它并不排斥管理論中的“保權(quán)”?！翱貦?quán)”與“保權(quán)”是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，“真正的‘控權(quán)論’即在價(jià)值導(dǎo)向上倡導(dǎo)行政法的控權(quán)功能，又在實(shí)際上承認(rèn)行政法的管理功能”。同時(shí)“控制”與“限制”有所不同，“限”具有“阻隔”、“指定范圍、限度”、“限定”的意思。“控”具有“駕馭、支配”的意思。。限制是消極的，控制是積極的。“限權(quán)”是指對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行消極限制，盡可能少授予行政權(quán)力，即限制行政權(quán)力的范圍，是近代以來(lái)自由主義時(shí)期行政法特點(diǎn)?？傊?，這里的控權(quán)指“行政法基于法律的立場(chǎng)為了保障人民權(quán)利而積極駕馭、支配行政權(quán)力，它是對(duì)行政法功能的一種高度概括，也是對(duì)行政法自由、民主價(jià)值的一種定位。

二、行政權(quán)力為什么需要控制

摘要：行政法無(wú)論是在近代還是在現(xiàn)代，都強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制。傳統(tǒng)行政控權(quán)理論形成于資產(chǎn)階級(jí)上升時(shí)期，順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。然而，傳統(tǒng)力量和現(xiàn)代社會(huì)要求之間的張力使傳統(tǒng)行政控權(quán)在保持其固有的理論根基的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)著蛻變，這種蛻變是適應(yīng)現(xiàn)時(shí)代的，在保持傳統(tǒng)之基本立場(chǎng)和框架的情況下，對(duì)其內(nèi)涵的實(shí)質(zhì)內(nèi)容作面向現(xiàn)實(shí)的變更．“控權(quán)”在近代和現(xiàn)代的內(nèi)涵及其表現(xiàn)形式有所變化，近代，是單一的行政控權(quán)，而現(xiàn)代所強(qiáng)調(diào)的是一種綜合的行政控權(quán)。

關(guān)鍵詞：行政控權(quán)行政權(quán)力公民權(quán)利行政關(guān)系

一、行政控權(quán)界說(shuō)

“行政”一詞的英文是Administraifo~,學(xué)者們對(duì)行政的解釋不一，有“目的實(shí)現(xiàn)說(shuō)”、“國(guó)家意志執(zhí)行說(shuō)”、“除外說(shuō)”等。行政首先表現(xiàn)為一種權(quán)力，或以權(quán)力為基礎(chǔ)，或以權(quán)力為背景，而現(xiàn)代法治、憲政所要求的根本點(diǎn)就是對(duì)權(quán)力本身進(jìn)行規(guī)制。本文認(rèn)為行政法意義上的行政專指國(guó)家行政主體對(duì)國(guó)家與公共事物的組織和管理活動(dòng)，它針對(duì)的對(duì)象不限于國(guó)家事物，還包括廣泛的公共事務(wù)，它實(shí)施的主體是國(guó)家行政主體，它運(yùn)用的手段是組織與管理。

“控權(quán)”是基于權(quán)力的擴(kuò)張性和侵害性的立場(chǎng)，主張對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制，以防止其濫用，但它并不排斥管理論中的“保權(quán)”?！翱貦?quán)”與“保權(quán)”是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，“真正的‘控權(quán)論’即在價(jià)值導(dǎo)向上倡導(dǎo)行政法的控權(quán)功能，又在實(shí)際上承認(rèn)行政法的管理功能”。同時(shí)“控制”與“限制”有所不同，“限”具有“阻隔”、“指定范圍、限度”、“限定”的意思?！翱亍本哂小榜{馭、支配”的意思。。限制是消極的，控制是積極的?！跋迿?quán)”是指對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行消極限制，盡可能少授予行政權(quán)力，即限制行政權(quán)力的范圍，是近代以來(lái)自由主義時(shí)期行政法特點(diǎn)。總之，這里的控權(quán)指“行政法基于法律的立場(chǎng)為了保障人民權(quán)利而積極駕馭、支配行政權(quán)力，它是對(duì)行政法功能的一種高度概括，也是對(duì)行政法自由、民主價(jià)值的一種定位。

二、行政權(quán)力為什么需要控制

[摘要]依法行政是現(xiàn)代法治的基本要求。用法治的觀點(diǎn)來(lái)透視依法行政是西部大開(kāi)發(fā)的有效途徑。在我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)中，必須堅(jiān)持法治原則、法律至上原則、正當(dāng)程序原則、公開(kāi)救濟(jì)原則。符合法治的理念必須在西部大開(kāi)發(fā)中堅(jiān)持公正、行政效率優(yōu)先。行政控權(quán)因其法治的本質(zhì)特點(diǎn)成為依法行政的根本內(nèi)容。

[關(guān)鍵詞]依法行政，行政控權(quán)，行政效率

在世紀(jì)之交，黨和政府作出了實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)，加快中西地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，西部大開(kāi)發(fā)為當(dāng)代法律發(fā)展及其研究提出了新的問(wèn)題，也注入了新的活力。依法行政是依法治國(guó)的關(guān)鍵，但依法行政本身卻不等同于法治。由于對(duì)法治的理解不同，依法行政的表現(xiàn)形式往往多種多樣，如何在西部大開(kāi)發(fā)中，實(shí)施行政法治，這對(duì)于我國(guó)依法行政理論和實(shí)踐有著重要意義。

一、行政法治的內(nèi)涵

我國(guó)依法行政的概念產(chǎn)生于80年代末，形成于九十年代。但從近幾年依法行政的實(shí)踐看，依法行政在不少沿海發(fā)達(dá)地區(qū)流于形式，更不用說(shuō)西部，依法行政最重要法治精神、法律理性，程序正義以及保障公民權(quán)利等等，在不少地區(qū)和部門還未受到重視，為了進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，必須在西部開(kāi)發(fā)中，充分關(guān)注依法行政的法治內(nèi)涵的實(shí)現(xiàn)。

第一，法律至上原則。在依法行政中，法律至上原則主要包括以下一些內(nèi)容：1.法律是依法行政的最高規(guī)范。如美國(guó)依法行政的具體表述是“法律最高原則”，在德國(guó)則稱為“法治政府”。在這原則下，依法行政的行政依據(jù)是法律，沒(méi)有法律授權(quán)就不能行政。任何行政行為都是法律授權(quán)的行為。一切行政行為都必須服從法律，否則無(wú)效。2.依法行政規(guī)則。政府的依法行為必須有法律依據(jù)。在法律沒(méi)有規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)像公民那樣自由地活動(dòng)。例如，沒(méi)有處罰法，行政主體就沒(méi)有處罰權(quán)力。這在各法治國(guó)家都是一項(xiàng)普遍的規(guī)則。3.合法性規(guī)則。行政行為的范圍和內(nèi)容必須由法律設(shè)定。法律對(duì)行政的授權(quán)不僅應(yīng)具有質(zhì)的特點(diǎn)，而且應(yīng)當(dāng)有量的規(guī)定。依法行政不僅不能超越質(zhì)的規(guī)定，而且不能逾越量的范圍。有法律依據(jù)可以做出行政行為，但有權(quán)作出行政行為并不等于可以為所欲為。4.保證實(shí)施原則，行政機(jī)關(guān)必須以自己的行為來(lái)保證法律的實(shí)施。行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是執(zhí)行和實(shí)施法律，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，不僅有消極的義務(wù)遵守法律，而且有積極的義務(wù)采取行動(dòng)，保證法律的實(shí)施。法國(guó)最高行政法院在1959年的一個(gè)判決中聲稱，行政機(jī)關(guān)在情況需要的時(shí)候如果不制定有效的條例來(lái)維護(hù)秩序，就是違反法律。

一、行政法核心理念變遷的歷史條件

行政法核心理念自產(chǎn)生起共經(jīng)歷了‘保權(quán)說(shuō)”、“控權(quán)說(shuō)”及“保權(quán)一控權(quán)均衡說(shuō)”三個(gè)階段，可以在法律價(jià)值觀、政治體制、經(jīng)濟(jì)形態(tài)這三個(gè)層次尋找歷史原因來(lái)說(shuō)明這一變化。

(一)行政法核心理念隨法律價(jià)值觀的變化而變化

到目前為止，法的價(jià)值觀已經(jīng)歷了義務(wù)本位—權(quán)利本位—社會(huì)本位這樣一個(gè)發(fā)展、演化過(guò)程。行政法核心理念發(fā)展的三個(gè)階段是與這一過(guò)程相吻合的。

1.義務(wù)本位與“保權(quán)說(shuō)”:義務(wù)本位是指在權(quán)利與義務(wù)這一法的基本范疇之中，義務(wù)是目的，權(quán)利是手段。這種立法具有權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等的特點(diǎn)。為了維護(hù)社會(huì)上層集團(tuán)過(guò)多的權(quán)利即特權(quán)，而給社會(huì)廣大的下層公眾設(shè)定了過(guò)多的義務(wù)。所以這種義務(wù)的履行必須借助于外力，義務(wù)越多，這種外力就應(yīng)越大。行政權(quán)作為一種最有效、最常用的國(guó)家強(qiáng)制力，在義務(wù)本位的法系統(tǒng)中，被統(tǒng)治者視為一種不可替代的、須臾不得離身的法寶。因此統(tǒng)治者希望行政權(quán)能被強(qiáng)化成為一種可以肆意踐踏個(gè)體權(quán)利的、無(wú)責(zé)任、無(wú)限制的權(quán)力?！氨?quán)”理念由此形成。此時(shí)，個(gè)體權(quán)利受到壓抑和排擠，行政權(quán)趨向無(wú)限擴(kuò)大，權(quán)力的來(lái)源非出自法律，而是自我授權(quán)。

2.權(quán)利本位與“控權(quán)說(shuō).:權(quán)利本位指在權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系中，權(quán)利是目的，義務(wù)是手段。這種法的特點(diǎn)是權(quán)利與義務(wù)對(duì)等。此時(shí)，秩序平等地體現(xiàn)著每個(gè)社會(huì)個(gè)體的權(quán)利，因此，社會(huì)個(gè)體對(duì)于義務(wù)的履行就有了主動(dòng)性。權(quán)利本位法所面臨的最大任務(wù)已非秩序的維護(hù)，而在于保護(hù)法律主體的平等性，促進(jìn)自由狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)。權(quán)利本位價(jià)值觀則意味著社會(huì)個(gè)體對(duì)政府管理盡服從的義務(wù)，要以個(gè)體權(quán)利為界限。行政權(quán)若還是無(wú)限制、無(wú)責(zé)任地行使將勢(shì)必影響自由的實(shí)現(xiàn)。因此，.控權(quán)說(shuō)”就成為反映權(quán)利本位價(jià)值觀的行政法核心理念。

一、行政法的主要職能是控制行政權(quán)力，而不是保障行政權(quán)力的行使

西方學(xué)者認(rèn)為，行政法的主要作用是控制行政權(quán)，行政法是控權(quán)法。如美國(guó)行政法學(xué)家施瓦茨明確指出：“行政法是控制國(guó)家行政活動(dòng)的法律部門，它設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則以及為那些受行政行為侵害者提供法律救濟(jì)?！痹诓煌膰?guó)家存在著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)制度的差異，但行政權(quán)的性質(zhì)是相同的。行政法之所以存在，是因?yàn)樾姓?quán)的存在及運(yùn)行有可能損害他人的利益，需要行政法加以控制。從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，我們的政府是人民的政府，我們講控權(quán)就是由人民來(lái)控制政府，使政府能依法行政。加之現(xiàn)代行政權(quán)擴(kuò)張傾向的事實(shí)，使“控權(quán)”必然成為行政法的重心。

強(qiáng)調(diào)控制行政權(quán)，我們應(yīng)對(duì)行政權(quán)的授予和行政權(quán)的保障有明確的認(rèn)識(shí)。行政權(quán)的授予是一個(gè)法律問(wèn)題。在現(xiàn)代法制國(guó)家，所有權(quán)力都必須通過(guò)法律賦予，否則任何行政機(jī)關(guān)不能享有和行使任何權(quán)力。與此同時(shí)，任何權(quán)力都必須通過(guò)法律來(lái)制約和控制。西方學(xué)者麥迪森說(shuō)過(guò)：“首先你必須使政府能控制統(tǒng)治者，然后還要迫使它控制其本身?！睂?duì)于行政權(quán)的保障而言，行政權(quán)本身就無(wú)須行政法加以保障。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)有足夠的力量（這種力量來(lái)源于賦予其行政權(quán)的其他法律）實(shí)現(xiàn)其意志，懲罰違法者。相對(duì)一方的個(gè)人、組織處于被管理和支配的地位，相對(duì)于擁有強(qiáng)大力量的行政機(jī)關(guān)是弱者，從這一角度看，行政權(quán)更不須以行政法加以保障了。明確了控權(quán)、授權(quán)及保權(quán)三者之間的關(guān)系，我們可以看出，行政權(quán)應(yīng)是足夠強(qiáng)大以管理社會(huì)而又必須受行政法的控制。正如西方學(xué)者所說(shuō)：“政府必須強(qiáng)大到足以維持社會(huì)安定并抵抗手中掌握的權(quán)力的人施加壓力，如果政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)這樣做的話。但政府不能強(qiáng)大到企圖使它的官員不受法律控制的地步。

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！币虼耍仨殹耙詸?quán)力制約權(quán)力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品”。我們認(rèn)為行政法應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的控制作用，內(nèi)容上以保護(hù)個(gè)人、組織合法權(quán)益不受非法行政行為侵犯為目標(biāo)，因此，行政法是控權(quán)法。

二、行政法以控權(quán)為主，不僅僅是一個(gè)平衡的問(wèn)題

“平衡論”觀點(diǎn)認(rèn)為：行政法有兩方面的作用，一方面，行政法監(jiān)督和控制行政權(quán)，防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)；另一方面，行政法保障行政權(quán)的運(yùn)用，防止個(gè)人、組織濫用權(quán)利?！捌胶庹摗币部煞Q為“兼顧論”，即兼顧國(guó)家利益、公共利益和個(gè)人利益。平衡論者認(rèn)為，在我國(guó)，國(guó)家利益、公共利益和個(gè)人利益根本上和總體上是一致的、統(tǒng)一的，這是平衡論的客觀基礎(chǔ)。在平衡的具體表現(xiàn)上還包括公共利益與個(gè)體利益的平衡以及效率與公正的平衡等，認(rèn)為平衡是行政法的基本精神，是行政法追求的價(jià)值。平衡論者還認(rèn)為，平衡（行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的平衡）是現(xiàn)代行政法的實(shí)質(zhì)，是行政法的精義。我們認(rèn)為，當(dāng)行政權(quán)力與相對(duì)一方權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，就無(wú)所謂平衡的問(wèn)題了。而兼顧論者所持兼顧國(guó)家利益，公共利益與個(gè)人利益的看法，是我國(guó)法律普遍的價(jià)值準(zhǔn)則，并非行政法所獨(dú)有，故作為行政法的理論基礎(chǔ)似乎并無(wú)多大的實(shí)際意義。行政權(quán)具有支配性和強(qiáng)制性的特征，行政機(jī)關(guān)是權(quán)力的主體，而個(gè)人、組織是權(quán)力的客體，在行政權(quán)的行使過(guò)程中，雙方無(wú)平衡可言。在行政關(guān)系中，政府和公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系恰恰是以不平衡為特征。從中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看“平衡論”只能是一種理想。中國(guó)有漫長(zhǎng)的封建歷史，人治重于法治，不可能有所謂的平衡。要實(shí)現(xiàn)行政法制的目的，做到依法行政，更需要的是控權(quán)，而不是所謂的平衡。

一、行政法核心理念變遷的歷史條件

行政法核心理念自產(chǎn)生起共經(jīng)歷了‘保權(quán)說(shuō)”、“控權(quán)說(shuō)”及“保權(quán)一控權(quán)均衡說(shuō)”三個(gè)階段，可以在法律價(jià)值觀、政治體制、經(jīng)濟(jì)形態(tài)這三個(gè)層次尋找歷史原因來(lái)說(shuō)明這一變化。

(一)行政法核心理念隨法律價(jià)值觀的變化而變化

到目前為止，法的價(jià)值觀已經(jīng)歷了義務(wù)本位—權(quán)利本位—社會(huì)本位這樣一個(gè)發(fā)展、演化過(guò)程。行政法核心理念發(fā)展的三個(gè)階段是與這一過(guò)程相吻合的。

1.義務(wù)本位與“保權(quán)說(shuō)”:義務(wù)本位是指在權(quán)利與義務(wù)這一法的基本范疇之中，義務(wù)是目的，權(quán)利是手段。這種立法具有權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等的特點(diǎn)。為了維護(hù)社會(huì)上層集團(tuán)過(guò)多的權(quán)利即特權(quán)，而給社會(huì)廣大的下層公眾設(shè)定了過(guò)多的義務(wù)。所以這種義務(wù)的履行必須借助于外力，義務(wù)越多，這種外力就應(yīng)越大。行政權(quán)作為一種最有效、最常用的國(guó)家強(qiáng)制力，在義務(wù)本位的法系統(tǒng)中，被統(tǒng)治者視為一種不可替代的、須臾不得離身的法寶。因此統(tǒng)治者希望行政權(quán)能被強(qiáng)化成為一種可以肆意踐踏個(gè)體權(quán)利的、無(wú)責(zé)任、無(wú)限制的權(quán)力?！氨?quán)”理念由此形成。此時(shí)，個(gè)體權(quán)利受到壓抑和排擠，行政權(quán)趨向無(wú)限擴(kuò)大，權(quán)力的來(lái)源非出自法律，而是自我授權(quán)。

2.權(quán)利本位與“控權(quán)說(shuō).:權(quán)利本位指在權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系中，權(quán)利是目的，義務(wù)是手段。這種法的特點(diǎn)是權(quán)利與義務(wù)對(duì)等。此時(shí)，秩序平等地體現(xiàn)著每個(gè)社會(huì)個(gè)體的權(quán)利，因此，社會(huì)個(gè)體對(duì)于義務(wù)的履行就有了主動(dòng)性。權(quán)利本位法所面臨的最大任務(wù)已非秩序的維護(hù)，而在于保護(hù)法律主體的平等性，促進(jìn)自由狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)。權(quán)利本位價(jià)值觀則意味著社會(huì)個(gè)體對(duì)政府管理盡服從的義務(wù)，要以個(gè)體權(quán)利為界限。行政權(quán)若還是無(wú)限制、無(wú)責(zé)任地行使將勢(shì)必影響自由的實(shí)現(xiàn)。因此，.控權(quán)說(shuō)”就成為反映權(quán)利本位價(jià)值觀的行政法核心理念。

一、“三論”概論的不同界定

改革開(kāi)放后十來(lái)年的行政法發(fā)展,由于觀點(diǎn)紛呈,許多法學(xué)家感到有必要對(duì)行政法基礎(chǔ)理論作深入的探討,減少不必要的爭(zhēng)論,節(jié)省社會(huì)和學(xué)術(shù)資源。其中北京大學(xué)行政法學(xué)教授羅豪才先生于1993年在綜合總結(jié)行政學(xué)理論研究后首先提出了自己的平衡論。為使其與我國(guó)在此之前廣泛存在的兩種對(duì)立的理論進(jìn)行比較,便同時(shí)將這兩種理論分別概括為管理論和控權(quán)論。管理論“是指前蘇聯(lián)、東歐和中國(guó)行政法發(fā)展早期,以行政權(quán)力為本位,認(rèn)為行政法是政府管理公民的法的一種行政法觀念”。[1](P17)我國(guó)二十世紀(jì)80年代早期行政法學(xué)在很大程度上受這種理論影響?？貦?quán)論“是一種源于英美國(guó)家傳統(tǒng)的政府法治理論,主張行政法應(yīng)是以權(quán)利為本位,對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制的法”。[2](P20)中國(guó)行政法從二十世紀(jì)80年代后期到90年代初受此影響。平衡論是有關(guān)現(xiàn)代行政法理論基礎(chǔ)的理論體系,其最基本的理論主張是:行政機(jī)關(guān)和相對(duì)方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)保持平衡。[3]行政法的本質(zhì)在于平衡行政機(jī)關(guān)和相對(duì)方權(quán)利義務(wù)關(guān)系,平衡是行政法的最優(yōu)化狀態(tài)和基本價(jià)值導(dǎo)向[4]。羅豪才先生的論文《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)——論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)的平衡》第一次對(duì)此理論作了系統(tǒng)的介紹。

二、“三論”的基本觀點(diǎn)對(duì)比

“三論”的基本觀點(diǎn)都是圍繞“行政權(quán)與公民權(quán)”這個(gè)行政法核心問(wèn)題展開(kāi),對(duì)行政法的各方面形成了自己的主張。

(一)對(duì)于行政法的目的的不同觀點(diǎn)。

管理論認(rèn)為行政法的主要目的在于保障國(guó)家和社會(huì)公共利益。與之相對(duì)立,控權(quán)論主張行政法的基本目的在于保障私人的權(quán)利和自由。平衡論折衷為“行政法既要保障行政管理的有效實(shí)施,又要防止公民權(quán)利的濫用或違法行使。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和相對(duì)方的權(quán)利應(yīng)保持總體平衡”。為什么行政法對(duì)行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的處理應(yīng)采取此平衡模式呢?因?yàn)椤靶姓?quán)力直接或間接來(lái)源于公民權(quán)利。權(quán)力是權(quán)利一種特殊形式。行政權(quán)一旦形成,便同公民權(quán)利結(jié)成一種既相互依存又相互對(duì)立的關(guān)系”。[4]

一、行政法的主要職能是控制行政權(quán)力，而不是保障行政權(quán)力的行使

西方學(xué)者認(rèn)為，行政法的主要作用是控制行政權(quán)，行政法是控權(quán)法。如美國(guó)行政法學(xué)家施瓦茨明確指出：“行政法是控制國(guó)家行政活動(dòng)的法律部門，它設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則以及為那些受行政行為侵害者提供法律救濟(jì)?！痹诓煌膰?guó)家存在著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)制度的差異，但行政權(quán)的性質(zhì)是相同的。行政法之所以存在，是因?yàn)樾姓?quán)的存在及運(yùn)行有可能損害他人的利益，需要行政法加以控制。從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，我們的政府是人民的政府，我們講控權(quán)就是由人民來(lái)控制政府，使政府能依法行政。加之現(xiàn)代行政權(quán)擴(kuò)張傾向的事實(shí)，使“控權(quán)”必然成為行政法的重心。

強(qiáng)調(diào)控制行政權(quán)，我們應(yīng)對(duì)行政權(quán)的授予和行政權(quán)的保障有明確的認(rèn)識(shí)。行政權(quán)的授予是一個(gè)法律問(wèn)題。在現(xiàn)代法制國(guó)家，所有權(quán)力都必須通過(guò)法律賦予，否則任何行政機(jī)關(guān)不能享有和行使任何權(quán)力。與此同時(shí)，任何權(quán)力都必須通過(guò)法律來(lái)制約和控制。西方學(xué)者麥迪森說(shuō)過(guò)：“首先你必須使政府能控制統(tǒng)治者，然后還要迫使它控制其本身。”對(duì)于行政權(quán)的保障而言，行政權(quán)本身就無(wú)須行政法加以保障。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)有足夠的力量（這種力量來(lái)源于賦予其行政權(quán)的其他法律）實(shí)現(xiàn)其意志，懲罰違法者。相對(duì)一方的個(gè)人、組織處于被管理和支配的地位，相對(duì)于擁有強(qiáng)大力量的行政機(jī)關(guān)是弱者，從這一角度看，行政權(quán)更不須以行政法加以保障了。明確了控權(quán)、授權(quán)及保權(quán)三者之間的關(guān)系，我們可以看出，行政權(quán)應(yīng)是足夠強(qiáng)大以管理社會(huì)而又必須受行政法的控制。正如西方學(xué)者所說(shuō)：“政府必須強(qiáng)大到足以維持社會(huì)安定并抵抗手中掌握的權(quán)力的人施加壓力，如果政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)這樣做的話。但政府不能強(qiáng)大到企圖使它的官員不受法律控制的地步。

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！币虼耍仨殹耙詸?quán)力制約權(quán)力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品”。我們認(rèn)為行政法應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的控制作用，內(nèi)容上以保護(hù)個(gè)人、組織合法權(quán)益不受非法行政行為侵犯為目標(biāo)，因此，行政法是控權(quán)法。

二、行政法以控權(quán)為主，不僅僅是一個(gè)平衡的問(wèn)題

“平衡論”觀點(diǎn)認(rèn)為：行政法有兩方面的作用，一方面，行政法監(jiān)督和控制行政權(quán)，防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)；另一方面，行政法保障行政權(quán)的運(yùn)用，防止個(gè)人、組織濫用權(quán)利。“平衡論”也可稱為“兼顧論”，即兼顧國(guó)家利益、公共利益和個(gè)人利益。平衡論者認(rèn)為，在我國(guó)，國(guó)家利益、公共利益和個(gè)人利益根本上和總體上是一致的、統(tǒng)一的，這是平衡論的客觀基礎(chǔ)。在平衡的具體表現(xiàn)上還包括公共利益與個(gè)體利益的平衡以及效率與公正的平衡等，認(rèn)為平衡是行政法的基本精神，是行政法追求的價(jià)值。平衡論者還認(rèn)為，平衡（行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的平衡）是現(xiàn)代行政法的實(shí)質(zhì)，是行政法的精義。我們認(rèn)為，當(dāng)行政權(quán)力與相對(duì)一方權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，就無(wú)所謂平衡的問(wèn)題了。而兼顧論者所持兼顧國(guó)家利益，公共利益與個(gè)人利益的看法，是我國(guó)法律普遍的價(jià)值準(zhǔn)則，并非行政法所獨(dú)有，故作為行政法的理論基礎(chǔ)似乎并無(wú)多大的實(shí)際意義。行政權(quán)具有支配性和強(qiáng)制性的特征，行政機(jī)關(guān)是權(quán)力的主體，而個(gè)人、組織是權(quán)力的客體，在行政權(quán)的行使過(guò)程中，雙方無(wú)平衡可言。在行政關(guān)系中，政府和公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系恰恰是以不平衡為特征。從中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看“平衡論”只能是一種理想。中國(guó)有漫長(zhǎng)的封建歷史，人治重于法治，不可能有所謂的平衡。要實(shí)現(xiàn)行政法制的目的，做到依法行政，更需要的是控權(quán)，而不是所謂的平衡。

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界圍繞行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)這一問(wèn)題展開(kāi)了廣泛的討論，研究者從不同角度分析產(chǎn)生了“平衡論”、“管理論”、“服務(wù)論”及“控權(quán)論”等代表性觀點(diǎn)，這些觀點(diǎn)都有可取之處，但由于認(rèn)識(shí)方法上的差異，至今仍是眾說(shuō)紛紜，尚未形成大一統(tǒng)的觀點(diǎn)。我國(guó)行政法學(xué)法理論基礎(chǔ)的研究開(kāi)始于20世紀(jì)80年代，至今已有約30年歷史，行政法學(xué)理論體系在不斷走向成熟。行政法學(xué)的法理論基礎(chǔ)問(wèn)題關(guān)鍵是要弄明白為什么需要行政法學(xué)和需要什么樣的行政法學(xué)。文章認(rèn)為，就我國(guó)當(dāng)下的社會(huì)狀況和發(fā)展趨勢(shì)看來(lái)，將控權(quán)論作為行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)，在理論和實(shí)踐上都是合理并可行的。

1、行政法學(xué)理論內(nèi)涵的探討

行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的概念應(yīng)當(dāng)與行政法理論基礎(chǔ)嚴(yán)格區(qū)分。行政法學(xué)作為法學(xué)理論，存在著理論基礎(chǔ)[1]。行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)反映出不同類型行政法學(xué)的階級(jí)本質(zhì)，及其形成過(guò)程中具體的歷史特點(diǎn)，同時(shí)直接影響了行政法學(xué)的體系構(gòu)建、觀點(diǎn)流派以及整個(gè)行政法學(xué)的研究與發(fā)展方向，是整個(gè)行政法學(xué)體系的基礎(chǔ)。行政法理論基礎(chǔ)來(lái)源于行政法學(xué)理論基礎(chǔ)，是行政法學(xué)體系基礎(chǔ)理論的組成部分，因此，行政法學(xué)理論基礎(chǔ)是行政法最基礎(chǔ)的理論。行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)是構(gòu)建行政法學(xué)的基石，它指導(dǎo)著行政法學(xué)的研究以及行政法制的建設(shè)。

2、行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的主流觀點(diǎn)評(píng)析

2.1平衡論。平衡論是上世紀(jì)90年代由羅豪才教授等學(xué)者提出，它的主要內(nèi)容是行政權(quán)與公民權(quán)保持平衡狀態(tài)，該理論認(rèn)為現(xiàn)代行政法本質(zhì)上是平衡法，行政法史是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)的平衡史。行政法保證行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)的關(guān)系總體上處于平衡狀態(tài)，不僅表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利達(dá)到平衡，也表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的義務(wù)也達(dá)到平衡；不僅表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)自身權(quán)利義務(wù)達(dá)到平衡，也表現(xiàn)為相對(duì)一方自身權(quán)利義務(wù)達(dá)到平衡。平衡論又稱兼顧論，意即兼顧公益和私益的一致。2.2管理論。管理論最初流行于前蘇聯(lián)等大陸法系國(guó)家，后被我國(guó)采用。該觀點(diǎn)認(rèn)為行政法即管理法，其目的是為了保障國(guó)家與社會(huì)公共權(quán)益。在內(nèi)容上，行政法規(guī)定著國(guó)家管理原則，賦予管理者行政權(quán)，強(qiáng)制命令被管理者服從于管理者，管理者行政行為就是國(guó)家行政管理活動(dòng)。管理論的觀點(diǎn)帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政權(quán)對(duì)社會(huì)的控制，不重視保障個(gè)人權(quán)利，極易造成行政權(quán)力的披著法律的外衣膨脹，在現(xiàn)階段已逐漸退出主流理論行列。2.3控權(quán)論?？貦?quán)論是英美行政法系的“控權(quán)”思想在上世紀(jì)80年代我國(guó)改革開(kāi)放時(shí)期被引入的，該觀點(diǎn)認(rèn)為行政法的核心在于行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)要依照法律規(guī)范，其目的在于防止行政權(quán)濫用、保護(hù)人民的合法權(quán)益不受不當(dāng)行政行為或違法行政行為的侵害，宗旨是最大限度地保障個(gè)人自由權(quán)利。在內(nèi)容上，控制論要求行政法控制行政權(quán)力，并將司法審查和行政程序作為重要手段，其基本原則是依法行政。

3、再探行政法學(xué)理論基礎(chǔ)