摘要：麥克斯維爾·麥庫姆斯作為議程設(shè)置理論的奠基人之一，一直在深入與擴展這項研究，成為該領(lǐng)域的權(quán)威學者。目前，議程設(shè)置理論已經(jīng)涵蓋了不同的理論范疇，并跨越地域和政治的限制，成為一個被全世界的新聞傳播學者關(guān)注的研究領(lǐng)域。筆者和麥庫姆斯的學術(shù)對話，對議程設(shè)置理論30多年來的發(fā)展作了整體描述和前瞻性分析。

Abstract:MaxwellMcCombs,apioneeroftheagenda-settingtheory,isanexampleofaprolificscholarwhothroughtheyearshascontinuedtoresearchanddevelopintheagenda-settingtheory,andwhoisanauthoritativescholarinthearea.Thetheoryhasdrawnonfruitsacrosstheoreticaldomains,gonebeyondgeographicalandpoliticalcontexts,andbecomearesearchareathatattractsjournalismandcommunicationscholarsaroundtheworldovermorethan30years.Inthisinterview,McCombsgaveabroad,incisiveoverviewfortheagenda-settingtheoryovertheyears,andalong-termoutlookforitsgrowthinthefuture.

作為議程設(shè)置理論的奠基人之一，麥克斯維爾·麥庫姆斯自1968年與唐納德·肖一起提出“議程設(shè)置”概念以來，一直專注于議程設(shè)置研究的深入與擴展，成為該領(lǐng)域的權(quán)威學者。由于他的推動，目前的議程設(shè)置理論已經(jīng)涵蓋了不同的理論范疇，并跨越地域和政治的限制，成為一個被全世界的新聞傳播學者關(guān)注的研究領(lǐng)域。由于議程設(shè)置研究在政治傳播研究中的重大影響，有學者評價，“在這一領(lǐng)域的經(jīng)典范例中，議程設(shè)置可以說是最值得探索的理論。”1

麥庫姆斯目前是美國德克薩斯大學（奧斯汀）新聞學院教授。作者蔡雯作為富布萊特高級訪問學者，在赴美國訪學期間與該校博士生戴佳合作，對麥庫姆斯進行了學術(shù)訪談。在交流中，麥庫姆斯對議程設(shè)置理論30多年來的發(fā)展作了整體的描述，使我們對這一理論的歷史、現(xiàn)狀與未來有了一個更為宏觀和直接的了解。

問：在研究議程設(shè)置理論研究的30多年中，您將這一理論從第一層的基本效果研究擴展到影響這些效果的偶然因素，到媒介議程的來源，再到第二層的議程設(shè)置效果等等。您能將這一理論的發(fā)展作一個簡要的回顧嗎？

答：評價一個理論是否科學的主要標準之一在于考察其“生產(chǎn)力”，即它是否可以持續(xù)地觸發(fā)新的問題，從而不斷深化這一理論探討的主題。根據(jù)這一標準，議程設(shè)置理論是成功的。1968年美國總統(tǒng)選舉其間我和肖在夏貝爾山（ChapelHill）進行的研究是對一個新的傳播領(lǐng)域的研究的開端，這一領(lǐng)域的研究發(fā)展到今天一共經(jīng)歷了五個相對獨立的階段。現(xiàn)在全世界范圍內(nèi)已有400多項關(guān)于議程設(shè)置的研究，這些重要的研究成果成為我在撰寫《設(shè)置議程：大眾媒介與輿論》（SettingtheAgenda:TheMassMediaandPublicOpinion）一書時的重要參考。2

摘要：麥克斯維爾·麥庫姆斯作為議程設(shè)置理論的奠基人之一，一直在深入與擴展這項研究，成為該領(lǐng)域的權(quán)威學者。目前，議程設(shè)置理論已經(jīng)涵蓋了不同的理論范疇，并跨越地域和政治的限制，成為一個被全世界的新聞傳播學者關(guān)注的研究領(lǐng)域。筆者和麥庫姆斯的學術(shù)對話，對議程設(shè)置理論30多年來的發(fā)展作了整體描述和前瞻性分析。

作為議程設(shè)置理論的奠基人之一，麥克斯維爾·麥庫姆斯自1968年與唐納德·肖一起提出“議程設(shè)置”概念以來，一直專注于議程設(shè)置研究的深入與擴展，成為該領(lǐng)域的權(quán)威學者。由于他的推動，目前的議程設(shè)置理論已經(jīng)涵蓋了不同的理論范疇，并跨越地域和政治的限制，成為一個被全世界的新聞傳播學者關(guān)注的研究領(lǐng)域。由于議程設(shè)置研究在政治傳播研究中的重大影響，有學者評價，“在這一領(lǐng)域的經(jīng)典范例中，議程設(shè)置可以說是最值得探索的理論。”1

麥庫姆斯目前是美國德克薩斯大學（奧斯汀）新聞學院教授。作者蔡雯作為富布萊特高級訪問學者，在赴美國訪學期間與該校博士生戴佳合作，對麥庫姆斯進行了學術(shù)訪談。在交流中，麥庫姆斯對議程設(shè)置理論30多年來的發(fā)展作了整體的描述，使我們對這一理論的歷史、現(xiàn)狀與未來有了一個更為宏觀和直接的了解。

問：在研究議程設(shè)置理論研究的30多年中，您將這一理論從第一層的基本效果研究擴展到影響這些效果的偶然因素，到媒介議程的來源，再到第二層的議程設(shè)置效果等等。您能將這一理論的發(fā)展作一個簡要的回顧嗎？

答：評價一個理論是否科學的主要標準之一在于考察其“生產(chǎn)力”，即它是否可以持續(xù)地觸發(fā)新的問題，從而不斷深化這一理論探討的主題。根據(jù)這一標準，議程設(shè)置理論是成功的。1968年美國總統(tǒng)選舉其間我和肖在夏貝爾山（ChapelHill）進行的研究是對一個新的傳播領(lǐng)域的研究的開端，這一領(lǐng)域的研究發(fā)展到今天一共經(jīng)歷了五個相對獨立的階段。現(xiàn)在全世界范圍內(nèi)已有400多項關(guān)于議程設(shè)置的研究，這些重要的研究成果成為我在撰寫《設(shè)置議程：大眾媒介與輿論》（SettingtheAgenda:TheMassMediaandPublicOpinion）一書時的重要參考。2

自從最初的夏貝爾山的研究發(fā)現(xiàn)媒介議程和公眾議程之間存在著較強的相關(guān)性，接下來在1972年美國總統(tǒng)選舉期間我們在夏洛特（Charlotte）進行的研究也證實了同樣的結(jié)果，并由此推進到一個新的問題，即影響媒介議程設(shè)置效果強度變化的因素是什么。什么情況下媒介效果較強？什么情況下效果較弱？為回答這一問題，我們將“導向需要”（needfororientation）的概念引入了議程設(shè)置理論。需求小產(chǎn)生弱效果，需求大產(chǎn)生強效果。這一概念的引入成為議程設(shè)置研究第二階段的開端。

一、議程設(shè)置的內(nèi)涵概述

議程設(shè)置理論是關(guān)于大眾傳媒關(guān)注公眾注意力的理論。該理論認為，大眾媒體經(jīng)常有意或無意地選擇報告的重點，從而建立公眾討論和關(guān)注的重點。人們傾向于理解大眾媒體關(guān)注的問題，并根據(jù)大眾媒體設(shè)定的重要性順序來理解事件。該議程于1972年正式成立，麥庫姆斯和肖在《輿論季刊》的《大眾傳媒的議程設(shè)置的功能》一文中發(fā)表。為了證明相應(yīng)觀點，麥庫姆斯和肖在1968年美國總統(tǒng)大選期間對查普西爾地區(qū)的媒體選舉報道對選民的影響進行了調(diào)查。他們的研究分為兩個部分，首先是對選民進行抽樣調(diào)查，但這種抽樣并不是隨機的，而是選取那些沒有明確政治傾向的選民，因為他們認為那些長期支持某個政黨的選民很難因為幾個議題而改變自己十數(shù)年的信仰，議題的作用在他們身上是有限的。其次，他們對媒介的政治報道內(nèi)容進行分析，把媒介近期的報道分為政治、經(jīng)濟、軍事等幾大部分，最后得出結(jié)論，受眾在一段時間內(nèi)覺得重要的消息其實就是媒介重復(fù)報道的內(nèi)容。

二、議程設(shè)置的路徑模型對公共政策的影響

在本文中，筆者將結(jié)合近年來發(fā)生的代表性案例，專門探討議程設(shè)置如何在當前媒體環(huán)境中發(fā)揮作用以及媒體的強勢崛起。（一）孫志剛事件。孫志剛，湖北人，畢業(yè)后在廣州某公司打工，2003年3月17日晚，在其去網(wǎng)吧的路上偶遇民警，因為發(fā)現(xiàn)其沒有暫住證，被警察送到廣州市收容所。當晚死亡，后經(jīng)法醫(yī)鑒定，孫志剛的死因是鈍器擊打其背部，造成大面積軟組織挫傷導致休克。孫志剛的非正常死亡事件被人發(fā)帖到西祠胡同中，后被南方都市報的記者陳峰發(fā)現(xiàn)。記者私下聯(lián)系其家人，對于這個事件的起因經(jīng)過進行了全盤了解，之后于南方都市報上發(fā)表了《被收容者孫志剛之死》這篇文章，引發(fā)社會的廣泛關(guān)注。此時，孫志剛事件已經(jīng)從一個普通地方案件升級為一個全國性關(guān)注的社會典型案例，其中涉及社會法制條款中關(guān)于收容方面的漏洞、警務(wù)人員的暴力執(zhí)法問題，甚至還反映出當今社會的官民矛盾等一系列問題，觸發(fā)了輿論機制，也引起了國家相關(guān)部門的注意和重視。相關(guān)部門派遣指導工作組來督察此案。同時，要求紀檢、監(jiān)督公安、民政、衛(wèi)生等有關(guān)部門組成聯(lián)合調(diào)查組，加快案件調(diào)查進程。在整個活動過程中，媒體的議程設(shè)置在促進公共政策的最終結(jié)果方面發(fā)揮了重要作用。首先，南方都市報記者通過網(wǎng)絡(luò)（西華胡同）了解到這一消息，并通過媒體形成了媒體議程，并得到其他媒體的呼應(yīng)。在此之后，媒體議程被推到公眾面前，受到了廣泛的社會關(guān)注并形成了輿論。當公共議程和媒體議程聯(lián)合起來向國家政治部門施加壓力以最終推進政策議程時，這種輿論代表了公共議程。最后，國務(wù)院和全國人大常委會等部門出臺了公共政策，制定新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。（二）北京PM2.5事件。自2011年10月以來，包括北京和上海在內(nèi)的許多地方連續(xù)大霧天氣嚴重影響了居民的日常生活，引起網(wǎng)民對空氣質(zhì)量和自身健康的關(guān)注。它還將一個非常專業(yè)的詞匯PM2.5引入公眾視野。該事件分為幾個階段。第一階段：2011年10月，美國大使館和北京市環(huán)境保護局公布的環(huán)境空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)不一致，引起了媒體和公眾對PM2.5的關(guān)注；第二個階段：11月，北京更多的普通人、環(huán)保部門和媒體開始關(guān)注PM2．5數(shù)值變動，并通過微博等自媒體對外監(jiān)測數(shù)據(jù)，發(fā)起行動倡議；第三個階段：12月，在第七屆全國環(huán)境保護工作會議上，環(huán)境保護部部長周生賢宣布了PM2.5和臭氧監(jiān)測計劃；第四個階段：2012年1月，北京市環(huán)保局公布了PM2.5監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)計劃，該計劃分為三個步驟，計劃于年底完成；第五個階段：2012年2月，時任國務(wù)院總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，同意新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》。這一事件是媒體采用議程設(shè)置來影響公共政策實施的典型事件。傳統(tǒng)媒體報道后，媒體提出議程，將問題提交給所有網(wǎng)友。后來，更多的微博用戶加入了關(guān)于這個話題的討論，特別是名人，引起了社會的廣泛關(guān)注。這創(chuàng)造了一個受歡迎的議程，給政府施加了壓力，最終打開了政策窗口。在這次事件中，普通網(wǎng)民、微博活動參與者和名人這三股勢力通過媒體議程設(shè)置影響了公共政策的形成，改變了傳統(tǒng)的公共政策議程設(shè)置理論。

三、議程設(shè)置的新思路和改進計劃

（一）互聯(lián)網(wǎng)時代的傳統(tǒng)媒體是否需要制定議程。議程設(shè)置理論是一個不斷更新的理論，在媒體行為中仍然起著巨大的指導作用。互聯(lián)網(wǎng)等新媒體打破了明確的階級差異，每個人都可以影響每個人。于是有人提出這樣的想法：由于媒體中的每個人都是平等的，我們是否還需要媒體來決定每日的新聞？筆者認為，今天仍然需要媒體的議程設(shè)置功能。就受眾的媒介素養(yǎng)來說，我們依舊存在海量的受眾在浩瀚的新聞海洋中無所適從的情況。而那些媒介素養(yǎng)較高的受眾雖然完全有能力挑選出自己認為最重要和最感興趣的內(nèi)容，但媒介的選擇依舊能給他們以參考。（二）議程設(shè)置面臨的新挑戰(zhàn)。雖然議程設(shè)置會不斷與時俱進，但仍然不完美。在不同的時間，議程有自身的局限性。我們經(jīng)常可以看到，不同類型的媒體經(jīng)常為同一個新聞設(shè)定重復(fù)議程，我們接觸不同的網(wǎng)站、APP、報紙等媒介卻會讀到一模一樣的新聞。這種情況浪費了受眾的時間，也無法凸顯不同新聞媒介的屬性。此外，媒體議程設(shè)置的效果并非立竿見影，有些甚至在幾周后開始出現(xiàn)在新聞報道中，存在滯后性。與此同時，公眾對信息的接受程度一般都有一定的限制。盡管媒體會對人們的看法產(chǎn)生一定的影響，但議程設(shè)置雖然功能強大卻并不是絕對的。這也是媒體從業(yè)者在議程設(shè)置時應(yīng)當警惕的問題。（三）媒體融合時代的議程設(shè)置更好地引導輿論的策略。首先，議程設(shè)置可以促進傳統(tǒng)媒體和在線媒體互動。如上所述，議程設(shè)置通常采用兩種模式：傳統(tǒng)媒體議程—公共議程—政策議程，在線新媒體議程的主要途徑是在線個人議程—網(wǎng)絡(luò)小組議程—公共議程—政策議程。這兩種議程設(shè)置的方式各有優(yōu)劣，傳統(tǒng)議程方式自上而下，議程的正確與否主要靠上層的政治把握，一旦出現(xiàn)失誤下層的人就要買單。同樣網(wǎng)絡(luò)議程也不是完美無缺的，自下而上的議程方式也需要網(wǎng)民擁有較高的媒介素養(yǎng)和政治自覺，否則民眾大規(guī)模參與政治討論，各種意見混雜在一起，也容易造成難以決斷或過于偏激的態(tài)度。筆者認為，我們應(yīng)該實現(xiàn)這兩個議程相互結(jié)合、相互補充。其次，議程設(shè)置的優(yōu)化發(fā)展還需要政府和新媒體之間的良性互動。新媒體議程設(shè)置帶來了意想不到的驚喜，但相關(guān)問題也隨之出現(xiàn)。當前，網(wǎng)民的素質(zhì)、政治素養(yǎng)和媒體素養(yǎng)仍有待提高。此時，政府必須優(yōu)化在線議程。美國學者桑斯坦在《互聯(lián)網(wǎng)共和國：網(wǎng)絡(luò)社會中的民主問題》一書中提出了建議：“創(chuàng)建一個有利于商議的網(wǎng)絡(luò)區(qū)域。”桑斯坦認為，開辟互聯(lián)網(wǎng)商議領(lǐng)域，允許網(wǎng)民根據(jù)自己的利益選擇主題參與討論，鼓勵網(wǎng)民制定商議規(guī)范，有助于提高商議效率。最后，除了上述措施外，政府和傳統(tǒng)媒體都要發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時，新媒體的使用者、新聞消息的提供者都要加強自律，保證消息的來源可靠、真實。媒體、政府、公眾是相互制約的，良性互動可以最大限度地發(fā)揮議程設(shè)置的積極作用。

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？什么人影響了議程的設(shè)置？本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設(shè)置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢。觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換有助于我們領(lǐng)會中國政治制度的深刻變遷。

關(guān)鍵詞：公共政策；議程設(shè)置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關(guān)重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（peterbachrach）和巴熱茲（mortonbaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經(jīng)典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設(shè)置，千方百計避免污染問題引起當?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰參與了議程的設(shè)置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

摘要：麥克斯維爾·麥庫姆斯作為議程設(shè)置理論的奠基人之一，一直在深入與擴展這項研究，成為該領(lǐng)域的權(quán)威學者。目前，議程設(shè)置理論已經(jīng)涵蓋了不同的理論范疇，并跨越地域和政治的限制，成為一個被全世界的新聞傳播學者關(guān)注的研究領(lǐng)域。筆者和麥庫姆斯的學術(shù)對話，對議程設(shè)置理論30多年來的發(fā)展作了整體描述和前瞻性分析。

Abstract:MaxwellMcCombs,apioneeroftheagenda-settingtheory,isanexampleofaprolificscholarwhothroughtheyearshascontinuedtoresearchanddevelopintheagenda-settingtheory,andwhoisanauthoritativescholarinthearea.Thetheoryhasdrawnonfruitsacrosstheoreticaldomains,gonebeyondgeographicalandpoliticalcontexts,andbecomearesearchareathatattractsjournalismandcommunicationscholarsaroundtheworldovermorethan30years.Inthisinterview,McCombsgaveabroad,incisiveoverviewfortheagenda-settingtheoryovertheyears,andalong-termoutlookforitsgrowthinthefuture.

作為議程設(shè)置理論的奠基人之一，麥克斯維爾·麥庫姆斯自1968年與唐納德·肖一起提出“議程設(shè)置”概念以來，一直專注于議程設(shè)置研究的深入與擴展，成為該領(lǐng)域的權(quán)威學者。由于他的推動，目前的議程設(shè)置理論已經(jīng)涵蓋了不同的理論范疇，并跨越地域和政治的限制，成為一個被全世界的新聞傳播學者關(guān)注的研究領(lǐng)域。由于議程設(shè)置研究在政治傳播研究中的重大影響，有學者評價，“在這一領(lǐng)域的經(jīng)典范例中，議程設(shè)置可以說是最值得探索的理論。”1

麥庫姆斯目前是美國德克薩斯大學（奧斯汀）新聞學院教授。作者蔡雯作為富布萊特高級訪問學者，在赴美國訪學期間與該校博士生戴佳合作，對麥庫姆斯進行了學術(shù)訪談。在交流中，麥庫姆斯對議程設(shè)置理論30多年來的發(fā)展作了整體的描述，使我們對這一理論的歷史、現(xiàn)狀與未來有了一個更為宏觀和直接的了解。

問：在研究議程設(shè)置理論研究的30多年中，您將這一理論從第一層的基本效果研究擴展到影響這些效果的偶然因素，到媒介議程的來源，再到第二層的議程設(shè)置效果等等。您能將這一理論的發(fā)展作一個簡要的回顧嗎？

答：評價一個理論是否科學的主要標準之一在于考察其“生產(chǎn)力”，即它是否可以持續(xù)地觸發(fā)新的問題，從而不斷深化這一理論探討的主題。根據(jù)這一標準，議程設(shè)置理論是成功的。1968年美國總統(tǒng)選舉其間我和肖在夏貝爾山（ChapelHill）進行的研究是對一個新的傳播領(lǐng)域的研究的開端，這一領(lǐng)域的研究發(fā)展到今天一共經(jīng)歷了五個相對獨立的階段。現(xiàn)在全世界范圍內(nèi)已有400多項關(guān)于議程設(shè)置的研究，這些重要的研究成果成為我在撰寫《設(shè)置議程：大眾媒介與輿論》（SettingtheAgenda:TheMassMediaandPublicOpinion）一書時的重要參考。2

網(wǎng)民與網(wǎng)站在議程設(shè)置層面摘要：“議程設(shè)置”理論認為大眾傳媒不僅是最重要的信息來源，而且還是對受眾最重要的影響源。這一理論在網(wǎng)絡(luò)時代有了全新的意義，在具有高度互動性的網(wǎng)站，議程設(shè)置遇到了傳統(tǒng)大眾傳媒?jīng)]有遇到的新情況，議程設(shè)置的合理性常常受到質(zhì)疑。因此，在最直接與網(wǎng)民互動的一些功能板塊上，例如BBS，網(wǎng)站既要承擔議程設(shè)置的任務(wù)，同時也要對網(wǎng)民進行一定程度的管理，而更重要的是網(wǎng)民作為個人有史以來第一次擁有了議程設(shè)置權(quán)。網(wǎng)站與網(wǎng)民于是就在議程設(shè)置這一層面上形成博弈。強國論壇的網(wǎng)管與網(wǎng)民在這種博弈中形成的良性互動關(guān)系，很值得思索。

關(guān)鍵詞：議程設(shè)置；強國論壇；BBS

一

在新聞傳播學中有一個著名的“議程設(shè)置”理論，該理論的主要觀點是：公眾通過媒體了解當前大事及其重要性，并依照媒體提示的角度來思考問題，按照傳媒對某個問題的重視程度來判斷其重要性，傳媒不僅是最重要的信息來源，而且還是最重要的影響源。

值得注意的是，“議程設(shè)置”理論成形于大眾傳媒飛速發(fā)展的20世紀70年代，當時以電視、報紙、雜志、廣播為代表的大眾傳媒已經(jīng)發(fā)育成熟，并充分顯現(xiàn)出強大的影響力。在那個年代，人們只會把媒體與媒體進行比較，只會談?wù)撾娨暶襟w能否取代報紙媒體，或者某個媒體的立場與另一個媒體的立場有什么區(qū)別，卻不會想到把個人與媒體進行比較，因為在大眾媒介這一龐然大物面前，個人的力量實在是微不足道的。

“議程設(shè)置”理論提出之后，很多人對其進行了質(zhì)疑，認為這一理論忽視了受眾自身的作用，因為受眾并不是無條件地被傳媒所安排的議程所改變，他們也具有判斷事情真實與否的能力。但是我們也應(yīng)該承認，在傳統(tǒng)大眾傳播媒介的黃金時代，個人充其量也只能讓自己拒絕媒介的“洗腦”，卻不能在較大的范圍內(nèi)與其抗衡。換言之，個人只能在“受”的過程中抗拒傳媒對自己的擺布，卻無力在“傳”的層面與大眾傳媒爭奪受眾。

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關(guān)重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經(jīng)典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設(shè)置，千方百計避免污染問題引起當?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰參與了議程的設(shè)置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

議程設(shè)置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便于分析公共政策的議程設(shè)置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關(guān)注的問題；政策議程是指決策者認為至關(guān)重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設(shè)置，但這三種議程的設(shè)置可能是互相關(guān)聯(lián)的。例如，西方國家的實證研究發(fā)現(xiàn)新聞媒體可以引導民眾把關(guān)注點集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設(shè)置，往往不是通過直截了當?shù)馗嬖V民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反復(fù)報道，并把這些報道放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設(shè)置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

有句話說得很到位：傳媒如果對受眾“怎么想問題”指手畫腳，恐怕很難成功，但它對受眾“想什么問題”的控制卻易如反掌。[3]正因為傳媒議程對公眾議程設(shè)置具有毋庸置疑的影響，近幾十年來，在傳媒學中，探討傳媒議程與公眾議程的關(guān)系已變?yōu)橐婚T顯學。[4]近年來，有些西方傳媒學者更進一步，開始討論傳媒議程與政策議程的關(guān)系。[5]

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？什么人影響了議程的設(shè)置？本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設(shè)置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢。觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換有助于我們領(lǐng)會中國政治制度的深刻變遷。

關(guān)鍵詞：公共政策；議程設(shè)置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關(guān)重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（peterbachrach）和巴熱茲（mortonbaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經(jīng)典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設(shè)置，千方百計避免污染問題引起當?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰參與了議程的設(shè)置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

[內(nèi)容摘要]本文探討了議程設(shè)置論的涵義，議程設(shè)置產(chǎn)生效果的條件，以及正確運用議程設(shè)置論進行政策宣傳等問題。

[關(guān)鍵詞]議程設(shè)置；媒介議程；公眾議程效果；政策宣傳

傳達黨的方針政策是我國大眾傳媒的重要職責，是影響和控制輿論的重要方式。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和日趨成熟，大眾傳媒對輿論的影響力更大了，“現(xiàn)在，新聞媒介（報刊、廣播、電視）已成為政策傳遞中‘一竿子插到底’、信息衰減或失真最小的主渠道”。⑴對大眾傳媒來說，能否引導公眾正確理解黨的政策和策略，始終是問題的關(guān)鍵。而議程設(shè)置論對大眾傳媒進行政策宣傳，搞好“輿論導向”則是很有意義的。本文將就議程設(shè)置論的涵義，議程設(shè)置發(fā)揮積極作用的條件與限制以及正確運用議程設(shè)置論進行政策宣傳作些出粗淺的探討。

一、正確認識議程設(shè)置論

議程設(shè)置論是美國傳播學者麥康于己于人1972年首先提出的一種直接探討媒介如何引導公共形成輿論或轉(zhuǎn)變已有輿論的理論假設(shè)。其中心思想是：公眾通過媒介知曉事件或問題，依媒介提示的角度思考，按照媒介對各種問題的重視程度來調(diào)整自己對這些問題重要性的看法，或者說媒介對某一事物的強調(diào)程度同公眾對同一事物的重視程度構(gòu)成正比關(guān)系。大約在議程設(shè)置論提出的同一時期，英國和美國和傳播學者分別依據(jù)自己的實證研究提出了“社會現(xiàn)實建構(gòu)理論”，事實上這一觀點可追溯到1922年李普曼的《輿論學》。這兩種從不同角度略有不同的假設(shè)具有“神似之處”。⑵

我國傳播學者郭鎮(zhèn)之在回顧了議程設(shè)置論這一理論假設(shè)將近30年來的研究進程后認為：“議程設(shè)置作為一種間接的媒介效果，獲得了大量的驗證，說明它是一種普遍現(xiàn)象。雖然這種效果具有潛在的歪曲‘圖像’的危險，但它并不是一個貶義詞。……議程設(shè)置是一種客觀的功能，”⑶既然媒介的議程設(shè)置及其效果是一種客觀的媒介功能，那么就非常有必要探討一下這種客觀功能的作用、條件及可能出現(xiàn)的問題，從而充分、適當?shù)剡\用它達到既定的宣傳黨的政策進而正確引導輿論的目的。

關(guān)鍵詞：公共政策；議程設(shè)置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關(guān)重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經(jīng)典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設(shè)置，千方百計避免污染問題引起當?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰參與了議程的設(shè)置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

議程設(shè)置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便于分析公共政策的議程設(shè)置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關(guān)注的問題；政策議程是指決策者認為至關(guān)重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設(shè)置，但這三種議程的設(shè)置可能是互相關(guān)聯(lián)的。例如，西方國家的實證研究發(fā)現(xiàn)新聞媒體可以引導民眾把關(guān)注點集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設(shè)置，往往不是通過直截了當?shù)馗嬖V民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反復(fù)報道，并把這些報道放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設(shè)置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）