一、我國對銀行業監管的現狀

1.利率政策

我國利率改革的方式是明確的,即漸進、有序,原則上遵循先外幣、后本幣,先貸款、后存款,先農村、后城市,先大額、后小額的步驟。但是中國目前還沒有明確全面實現利率市場化的時間表。利率市場的起步較晚,從1996年開放同業拆借利率開始,此后又開放了銀行間債券利率。2000年開放了外幣利率(小額外幣存款除外),2004年存款利率管上限,貸款利率管下限的格局。在這種情況下,中國貨幣市場和資本市場至今也尚未形成基準利率體系,自然也沒有簡單的金融衍生工具,如期權和期貨。這使得中國的金融衍生品市場不僅落后于發達國家,和其他發展中國家相比也存在差距。

2.商業銀行的跨區域經營問題

長期以來,我國的中小商業銀行,即城市商業銀行不能跨區域經營?！冻鞘猩虡I銀行暫行管理辦法》第6條規定,城市商業銀行在地級以城市設定,一個城市只能設立一家城市商業銀行;第二條規定,城市商業銀行主要為本市中小企業和居民提供金融服務。

分析城市商業銀行的發展歷史我們可以看出,中國的城市商業銀行是清理整頓城市信用社、化解地方金融風險的產物。與此同時還承擔了支持地方經濟發展,特別是支持中小企業的重擔。城市商業銀行人員素質較低、經營管理水平不高、風險高度集中。這是監管政策明文規定城市商業銀行不允許跨區經營的背景。

摘要：整合組建銀保監會，統一監督管理銀行業和保險業，對于防范和化解金融風險，維護金融穩定等具有重要意義。銀保監整合具有極強的現實必要性和操作可行性，有利于銀行業保險業監管融合，從而更好實施行業監管。

關鍵詞：銀行；保險；監管；整合

2018年2月，三中全會審議通過了《深化黨和國家機構改革方案》，在新的歷史起點上深化黨和國家機構改革，強調國家治理體系和治理能力現代化，優化職能配置，提高效率效能。根據方案，組建中國銀行保險監督管理委員會，不再保留銀監會、保監會。在經濟、社會、金融環境新的格局下，整合組建銀保監會，統一監督管理銀行業和保險業，對于保護金融消費者合法權益，維護銀行業和保險業合法、穩健運行，防范和化解金融風險，維護金融穩定等具有重要意義。準確領會銀保監整合現實必要性和操作可行性，有利于銀行業保險業監管融合，從而更好實施行業監管。

1銀行業保險業監督管理的現實必要性

1．1混業經營格局已成。21世紀以來，我國金融業總體規模迅速擴張，金融創新層見疊出，混業經營模式逐漸成形，其中銀行業、保險業在多個層面、領域呈現出融合發展格局。在業務品種上，2006年國務院頒布《關于保險業改革發展的若干意見》以來，保險業資金運用方向方式不斷拓展，與銀行產品交叉、同化趨勢明顯。人身保險公司推出的儲蓄型保險與普通銀行存款功能類似；投資屬性的保險產品（分紅險、萬能壽險、投資聯結險等）投向為債券、大額銀行協議存款、證券投資基金、非標資產等，與銀行理財功能相近。在銀保合作方面，除了銀行渠道代銷保險產品、代支保險金的傳統模式外，保單質押貸款、信用保險、履約保證保險等成為應用廣泛的銀保合作產品。在交叉持股方面，以金融控股集團模式為代表的金融綜合經營實體為銀行、保險搭建了機構融合的平臺，具體體現為銀行控股保險公司、保險公司控股銀行、金融集團分別控股銀行保險、產業資本分別控股銀行保險等類型，銀保牌照的縱橫整合迅速發展。銀行業、保險業的融合發展，衍生出金融風險的跨界傳播，成為系統性金融風險不可忽視的策源領域。1．2分業監管弊端盡顯。分業監管模式按照機構類型劃分監管對象，在銀行業、保險業融合發展的背景下，分業管理已經難以適應混業經營業態。第一，影子銀行不斷擴張，同業業務無序膨脹，表外業務野蠻發展，產品層層嵌套，底層資產不透明等亂象不斷出現。第二，跨機構的捆綁銷售、內幕信息、關聯交易等不規范金融行為層出不窮。第三，銀行、保險同類或類似業務因機構主體不同而面臨不同的監管標準，造成機構與監管之間的博弈，降低了監管有效性。第四，分業監管難以對金控集團內部的風險傳染形成有效監控和防范，相關監管手段和法律法規也不成熟。銀行業、保險業的重復監管、監管套利、監管空白等問題，究其原因還在于分業監管“鐵路警察各管一段”的弊端。1．3金融管理體制滯后。需要指出的是，整合銀行保險監管職能，組建銀保監會是金融管理體制改革的一個方面，要放到金融宏觀管理體制整體改革的大格局下觀察。在經濟“三期疊加”和金融風險點多面廣的大背景下，金融業發展和宏觀管理需求的能力對金融管理體制提出了新要求。一方面，著眼于整體金融體系的穩健，宏觀審慎功能需要強化，并與貨幣政策保持緊密配合。另一方面，微觀審慎要將功能監管融入機構監管，在混業經營形勢下，更好維護機構個體穩定，同時保護好消費者權益。金融委的建立、央行強化宏觀審慎、合并銀保監微觀監管職能則是對這一要求的“一攬子”回應，銀保監管改革是金融管理體制改革的重要一環，銀保合并水到渠成。1．4監管資源配置失衡。保監會、銀監會自成立以來，在全國各省區以及部分城市分別設立了派出機構，在省級單位和重要城市均分別設立了36個局（機構設置數據來源于原銀監會、原保監會官網），但在省級以下則呈現出監管資源的顯著差別。合并以前，銀監會在地市及以下設立了304個銀監分局和1730個監督辦事處，與此相比，保監會則僅有5個保監分局，在區縣更是零機構，監管難以覆蓋廣大地市以下區域的機構和業務。保險基層監管力量的薄弱造成了監管盲區，成為保險基層市場混亂無序的重要原因，拖累保險市場朝健康有序和現代化方向發展。另外，無論是銀監會還是保監會，監管力量、監管權威、監管資源都呈現出從中央到基層逐層遞減的格局，導致越到基層監管越乏力。

2銀行業保險業監督管理融合的可行性

一､監管與審慎經營的關系

監管與審慎經營是相輔相成的｡從監管者角度來看,對銀行業的監管是全方位的､外在的監管,其目的是維護銀行業正常運行秩序,防止出現系統性或區域性金融風險,而這一目標的實現必須通過金融機構實施審慎經營來實現｡從被監管者來看,通過加強內部管理､自我約束,謹慎經營,保護自身的整體利益,其目的是實現穩健經營,有效規避各種風險,這也是金融監管的目標和監管重點所在｡為此,我們認為要處理好二者的關系,首先要樹立審慎監管理念,將其作為持續性監管的一項內容加以高度重視;其次,切實加強對銀行業金融機構執行審慎經營規則方面的現場檢查和非現場監管力度,發現問題及時糾正,并要依據有關規定做出采取責令暫停部分業務､停止批準開辦新業務､限制分配紅利､限制資產轉讓､責令控股股東轉讓股權或者限制有關股東的權利､責令調整董事､高級管理人員或者限制其權利､停止批準增設分支機構等措施,以確保這些審慎經營規則得到認真落實;三是對現有銀監會制訂“審慎經營”規則執行情況進行動態跟蹤､評價和改進機制,定期對監管法規的實施情況進行跟蹤評價,并根據銀行業的發展需求對需要完善的及時提出改進建議和意見;四是要對銀行業金融機構高級管理人員履行“審慎經營”規則情況進行考核,對未嚴格履行職責的做出嚴肅處理｡

二､監管與支持改革的關系

當前我國銀行業主要面臨三大風險,即信用風險､操作風險和市場風險｡對這些風險的化解,最關鍵的是要改善銀行的公司治理,提高銀行的內部控制能力,而做到這些,要靠進一步深化改革才能解決｡支持銀行業改革､促進經濟發展是銀行業監管當局監管職責所在｡但是,支持改革,必須在國家經濟､金融政策允許范圍之內,金融機構不能打著改革的旗號搞違規違法經營活動｡監管不是阻撓改革,而是推動改革｡監管部門要在銀行業改革過程中嚴格執行國家經濟金融政策,認真履行監管職責,不能無原則的支持改革｡一是監管不能缺位,要密切關注銀行業金融機構改革中可能出現的各類風險,及時進行風險提示,保持金融穩定;二是監管不能越位,要根據其改革進程和風險管理狀況適時調整監管思路和政策;三是監管要強化指導,重點督促其建立功能良好的公司治理結構､科學務實的內部控制機制和靈敏有效的經營管理機制,從而提高風險管理能力和綜合競爭力;四是監管要適應經濟發展和對外開放的需要,為改革順利進行創造公平競爭環境和發展環境｡

三､監管與鼓勵創新的關系

監管與創新是現代銀行業發展的兩大永恒主題,相互獨立又相互依存｡銀行監管刺激創新,銀行創新在提高效率時所帶來的風險又不得不要求有效的監管｡如果單純地強調創新而放棄監管,就會產生新的風險甚至導致危機;如果單純地強調監管而放棄創新,就會抹殺金融的活力甚至遏制金融發展｡只有正確處理金融創新與金融監管的關系,掌握好金融創新與金融監管的平衡點,在監管中創新,在創新中監管,才能實現“監管—創新—再監管—再創新”的良性循環發展的路子｡

摘要：中國銀監會的成立是我國金融監管機制步向專業化與法治化的一個重要舉措。然而，從目前央行與銀監會的實際職能來考察，這種分設的模式并沒有使中國的銀行業監管走向專業性、高效率性與更有效性，也沒有真正解決央行原有的雙重角色沖突問題，只是使原有的內部沖突外部化；同時，由于銀監會的弱勢，中國銀行業監管的有效性正潛伏著可能失靈的危機。

關鍵詞：分立模式；央行；中國銀監會：對策

雖然中國銀監會的新設使我國銀行業的監管有了一定的改觀，但筆者認為由于-這種分工的不徹底性及銀監會所處的相對“有職無權”狀態，目前我國銀行業的監管并沒有達到預期的欲求。相反，這種不徹底的分離已給我國銀行業監管的有效性埋伏下了監管失靈及監管成本擴張的風險。因此，有必要從中國銀監會的角度來考察一下我國銀行業監管所面臨的困惑，并以此為基礎提出相應對策。

一、獨立監管基礎的欠缺：中國人民銀行抽空3-中國銀監會獨立監管之基礎

金融監管的有效性必須依賴于一個前提，即相應監管者必須具有正式的權力及以有效的信息為依托。然而，考察一下目前中國人民銀行在分離后所保留的職權，不難發現銀監會有效監管基礎基本上呈現為一種相對的真空狀態，且在監管實踐上目前中國銀監會還擺脫不了受中國人民銀行的制約，這在一定程度上迫使其在監管中成為中國人民銀行的“影子”或“化身”。這正如有些學者所言，中國銀監會與中國人民銀行的關系是“分手不分家”的婆媳型關系。雖說筆者并不完全贊同這種過激的觀點，但這種定位也揭示了一定的事實。關于中國銀監會獨立監管的缺失，筆者作如下探討。

(一)信貸管理問題中國銀監會成立后信貸管理的去留便成為人們討論的熱點。保留派認為：在中國經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中，央行的信貸政策一直是貨幣政策的一個重要組成部分。同時，由于在這個時期，商業銀行缺乏有效的自我約束與激勵機制，貨幣政策的傳導還不能完全依賴于市場，所以央行對商業銀行的行為還要進行一些必要的窗口指導與監督。此外，目前央行的主要目標是維護幣值穩定，而這一目標的核心在于防止泡沫經濟的產生，而房地產又是泡沫的主要生產源。于是，2003年6月央行以《關于進一步加強房地產信貸管理的通知》的形式事實上占據了這一灘頭陣地。

一、國外發達國家銀行業監管現狀

在世界各國銀行監管領域，美國的銀行監管被公認為是最成熟、最完備、最具代表性的。

(一)監管組織機構

目前，美國銀行監管體系是一個以美國聯邦儲備銀行為主體包括其他政府金融管理機構共同參加的龐大的金融管理體系。這一巨大的管理體系控制著美國所有的銀行，建立起了一個有系統分工的、縱橫交錯的金融管理網絡。其目標是適應銀行業發展的內在要求和經濟、金融形勢的變化，建立既保障銀行業安全又富有競爭性和活力，公平與效率并重的健全的銀行監管體制?！皟杉壎嘣钡谋O管體制是美國銀行業監管最突出的特點。法律一方面賦予聯邦監管商業銀行的職能，另一方面又授權各州政府行使監管職責。美國的銀行也因此分為“國民銀行”和“州立銀行”?！皣胥y行”依照聯邦法律登記注冊，接受美國聯邦儲備銀行的監管?！爸萘y行”依照各州法律登記注冊，接受各州政府的銀行監管機構監管。銀行監管具有明顯的“兩級”監管特點。另外，“多重化”是美國銀行業監管的另一特點。除前面所介紹的兩個基本監管主體之外，貨幣監理署(OCC)、聯邦存款保險公司(FDIC)、證券交易委員會(SEC)、聯邦儲備理事會(FRB)等也都從各自的職責出發參與商業銀行的監營。

(二)監管措施

1各監管主體之間，監管者與被監管者的高級管理人員和內部審計部門之間定期進行信息交流。通過交流，既加強了不同監管者之間監管信息的交流和溝通，避免監管漏洞的發生，又通過直接與金融控股公司高級管理人員和內部審計部門人員的溝通，及時獲取必要的信息。

日前，中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱“銀監會”）已正式掛牌成立，標志著我國銀行監管體制的重大變革已進入具體實施階段。本文擬從分析設立銀監會的重要作用入手，探討銀行業監管新體制運行中可能面臨的問題，并提出完善和應對我國銀行業監管新體制的政策建議。

一、銀監會各項職能的正面效應

（一）整合銀行業監管力量，建立統一的監管框架。銀監會成立以前，我國銀行業監管體制屬于典型的多元監管體制，人民銀行有關監管司局負責對金融機構的業務監督，中央金融工委負責對金融機構的干部監督管理，國有商業銀行還有專門的外部監事會負責監督管理。由于多頭交叉監管，一方面導致金融機構疲于應付各部門的監管，另一方面卻可能出現監管“真空”。銀監會的成立，有效地整合了各部門的監管力量，克服了多頭監管的弊端，有利于形成統一全面的監管框架和對金融機構的全面監督管理。

（二）進一步確定中央銀行貨幣政策的獨立性。單獨設立銀監會，不僅是為了將央行的雙重職能予以分離，加強銀行業的系統監管，更重要的是為了維護和加強中央銀行自身的獨立性，有利于提高相關貨幣政策決策機制的透明性，增強貨幣政策的獨立性。在我國央行具有監管和貨幣政策雙重職能的時候，央行有動力予以救助以減輕其監管責任，但也可能導致金融機構的“道德風險”，甚至誘發通貨膨脹。將監管職能從央行分離，單設銀監會的做法，將有效地增強中央銀行貨幣政策的獨立性，有利于保持物價水平穩定。

（三）有利于提高銀行業監管專業化水平，以應對金融全球化與金融創新的浪潮。八十年代以來的金融全球化與金融創新浪潮此起彼伏，對銀行業監管產生了較大影響，尤其是增加了新的監管對象——外資金融機構，并改變原有監管對象的行為，加之金融創新層出不窮，不僅增加了整個金融系統的復雜性，而且加大了金融機構的風險。由于不同業務的交叉以及金融控股公司的出現，監管的難度也日益加大。因此，建立專業化的銀行監管機構，使監管者的工作職責更專一、工作目標更明確、范圍更集中，可以更好地防范金融機構的風險，維護金融機構的穩健經營，使監管效率大為提高。

二、銀行業監管體制運行中可能面臨的問題與障礙

一、穩中求進，促進銀行機構平穩運行

一年來，我辦積極引導銀行機構調結構、優投向、防風險，合理配置有限的信貸資源，促使我縣銀行業機構各項業務穩步發展，呈現良好運行勢頭。

（一）總體態勢明顯看好。截至去年12月末，轄內銀行業機構（不含農發行，下同）本外幣各項存款523728萬元，比年初增加117481萬元，增長28.9%，屬歷年增長最快的一年，保持了良好發展態勢。本外幣各項貸款261221萬元，比年初增加59975萬元，增長29.8%，增長速度較快，特別是農信社和農行較為突出，農信社比去年增加29538萬元，占全縣貸款增加額的49.3%，近一半，農行加大了貸款投放力度，比去年增加13064萬元，增長21%，同比增加12701萬元，同比增長3500%，說明我縣銀行業機構信貸投入力度不斷加大。

（二）信貸結構逐步優化。從信貸投向看，2013年，我縣銀行業機構能結合縣委縣政府提出經濟戰略目標加大信貸投入，重點支持了“三農”、小企業以及優勢產業信貸需求，信貸結構進一步優化。截至去年12月底，我縣銀行業機構凈增涉農貸款達到37740萬元，占全縣凈增貸款總額的62.9%，全面加大對我縣廣大果農的資金投入，充分體現了我縣以果業為主的產業經濟，凈增小微企業貸款8535萬元，只占全縣凈增貸款總額的14.2%，同比增加了8.7個百分點，重點解決了我縣部分稀土、自來水和果品加工產業資金不足。同時，銀行業機構履行社會責任，凈增了再就業貸款1810萬元，幫助下崗職工解決資金周轉困難，以確保我縣社會穩健發展。

（三）經營效益不斷提升。2013年，我縣銀行業機構實現帳面利潤7645萬元，同比增加1448萬元，增長23.4%，人均利潤達到22.03萬元，其中突出的是農行、郵行、贛行和農社分別比去年同期增加592萬元、273萬元、530萬元和345萬元。全年轄內銀行業機構納稅1706萬元，同比增加527萬元，增長45%，尤其是農村信用社提供稅利達1228萬元，占納稅總額的71.9%，我縣銀行機構不斷為地方經濟發展作出貢獻。

二、積極引領，著力提高金融服務水平

銀行業監督管理體系的獨立，反映了我國銀行業發展的客觀需要，是中國加入世貿組織后，金融業的一個重大應對舉措，在一定程度上標志著中國銀行業的監督管理步入專業化、國際化的軌道。然而，由于我國金融發展的歷史原因和體制原因，雖然在監管體制上從中央銀行獨立出來，實現了金融監管與貨幣政策的分離，強化了銀行業的監督管理，但能否實現預期的改革目標，并不僅僅取決于監管體制的變遷，在很大程度上取決于以下幾個方面：

從宏觀層面上看，整個社會的政治、經濟、法律和信用文化的發展演進，制約著銀行業監督管理法律法規的效力和監督管理的有效性。比如，經濟的市場化程度、社會信用觀念的形成、政府職能的轉變、法律體系的完善，都直接影響著銀行業監督管理的有效性。從微觀層面上看，銀行業體系的結構和所有制結構形式，銀行業經營管理和風險控制的能力與水平，監管當局的監管理念、專業化水平、秉公執法程度將是制約銀行業監管有效性至關重要的問題。

一、銀行業監管面臨的銀行業問題

1、按照我國社會發展在地域、城鄉的不均衡特點，銀行業存在的問題和風險特點各異，銀行業監管工作重點不能“一履適千足”。在我國經濟社會發展過程中，存在著東西部和城鄉發展不均衡的客觀矛盾。在金融業尤為突出。一般地，東部沿海地區和城市，特別是大中城市的經濟社會發展推動了金融業的發展，不僅在金融總量上，而且在金融業務創新方面要遠遠超過中西部和農村等不發達地區。銀行機構的風險問題和表現形式也存在較大差異，同一監管政策所產生的監管效應也會有所不同。發達地區和大中城市銀行機構存在的風險問題的復雜性，要遠遠高于欠發達地區。欠發達地區銀行業存在的主要問題是內部控制不健全，風險管理水平落后，信用風險嚴重等問題；發達區域銀行業除了上述風險問題外，還有市場風險、操作風險和表外業務風險等問題。因此，所要求的監管技術水平和監管的側重點也不同。這就在一定程度上影響了銀行業統一監管部署和監管戰略的有效性。

2、銀行所有制形式的不同，同一監管政策將產生不同的監管效應。我國存款類銀行機構按照所有者形式劃分，主要有以下幾種：國有獨資商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、外資商業銀行、城市信用社和農村信用社等。由于所有制形式不同，銀行法人治理結構及其效力、內部管理和風險控制的動力也不同。比如，對股份制商業銀行，其股權資本構成符合現代企業制度的要求，其資本具有內在的約束激勵，這類銀行的所有者具有規避風險的動力。對這類銀行的監管就可以按照市場化銀行體系所形成的、比較成熟的監管框架和監管政策實施監管。然而，對國有銀行和農村信用社而言，其資本結構中國家信譽資本占絕對比重，股權資本失去內在的風險規避激勵。股權資本結構的不合理，導致了這類銀行機構的內在風險控制的動機主要取決于外部監督管理。對這類銀行的監管就不能完全套用市場化成熟的監管原理。外資金融機構，大多來源于發達的市場化國家，風險管理水平和內控制度都比較先進和完善，但這些金融機構所從事的金融業務一般比較復雜，金融衍生業務的比重相對較高，要求較高層次的監管，應按照國際銀行業監管慣例和技術實施監管。

3、從我國銀行業體系結構看，靠國家信譽資本維系公眾市場信心的國有銀行和農村信用社，在銀行業體系占絕對比重，其改革的滯后和管理的外部性，在相當時期內將使銀行業監管停留在以現場稽核檢查為主的傳統監管模式上。由于我國社會結構和經濟發展的歷史原因，國有銀行和農村信用社在我國銀行業體系結構中占有相當的比重。截止2002年底，國有銀行和農村信用社持有居民存款總量占到整個銀行業體系的91.7％。無論國有銀行還是農村信用社，其盈利狀況和資本充足狀況都有待提高。從維護市場信心的角度看，這兩類銀行機構基本上靠國家信譽來維系公眾對他們的信任。從總量看，這兩類銀行機構的穩定性決定了整個銀行體系的穩定性。因此，這兩類銀行機構仍然是銀行業監管的重點和難點。

挪威金融監管局通過一些頗具特色的制度安排，成功地實現了銀行業監管效率的提升。雖然我國與挪威的國情和金融監管體制存在著差異，但挪威金融監管局在監管實踐中所采取的一些卓有成效的具體措施還是值得我們借鑒和學習的。本文結合挪威銀行業監管中的成功經驗，對我國的銀行業監管提出一些政策建議。

一、挪威銀行監管概況

挪威金融監管局是挪威的金融監管機構，負責對銀行、財務公司、保險和證券交易進行一體化的監管。作為歐洲第一個采用一體化監管模式的監管機構，挪威金融監管局的監管模式現已成為組織金融市場監管的標準模式。

挪威金融監管局可以說是歐洲國家一體化金融監管的先驅。早在1983年，對證券市場的監管就已歸并到銀行檢查署。1986年，挪威銀行檢查署與挪威保監會合并以后，挪威金融監管局一直負責監管挪威的金融服務和證券市場。近期，一些新的監管任務，如對上市公司的財務報告、招投說明書以及保險中介的監管，也歸并到挪威金融監管局進行監管。隨著金融服務業的擴展，挪威金融監管局的監管任務在穩步增加，同時監管能力也逐步增強。目前這一機構已成為一家權威、高效的監管機構，執行廣泛的監管任務。

挪威金融監管局是一個獨立自主的機構，根據挪威議會、政府和財政部的決定依法運作。挪威金融監管局監管對象廣泛，包括銀行、財務公司、按揭貸款公司、提供電子貨幣服務的機構、證券公司、養老基金、保險中介、投資公司、證券基金管理公司、證券交易所及其它經批準的市場、清算所及證券托管所、房地產機構、外部會計師、審計師，此外還監管上市公司的財務報告及證券市場合規情況。

挪威金融監管局的任務是確保金融機構和金融市場安全、有效地運行，保障社會和金融消費者的福祉，保證金融機構和金融市場處于一個適宜的監管環境之中。通過對企業和市場的監管，挪威金融監管局努力促進金融業的穩定和市場的良好運行，增進市場信心，預防金融業危機的發生，并及時處理可能發生的緊急情況和事件。

銀行監管理論隨著歷史的發展而發生變化。在現代銀行監管體系形成的最初，并沒有運用經濟學基本原理來解釋為什么要對銀行業進行監管。對于銀行業監管進行經濟學解釋，是從對其他行業監管的問題引申而來的，監管理論起步于社會分析。在以公共企業為監管對象的局面下，人們使用的“管制”一詞，到目前為止，管制理論可以分為傳統理論和現論。傳統理論是在市場的低效率需要政府干預作為既定事實的前提下，來研究管制的社會效應。管制的現論包含兩個部分：一部分注重分析管制的動態均衡過程，分析各利益集團互相作用如何形成均衡的管制體系，另一部分則分析管制的經濟學依據與手段。下面我們對經濟學管制理論作一簡要回顧。

一、經濟管制理論

（一）社會利益論。

社會利益論亦被稱為市場調節失敗論（marketfailuretheory），是最早試圖說明政府管制合理性的管制理論。根據西方微觀經濟學理論，在嚴格的市場完全競爭假設條件下，市場這只“看不見的手”能夠使資源配置效率最大化，同時社會福利達到最大化，即達到所謂的“帕累托最優狀態”。但是，達到“帕累托最優狀態”成立的條件是十分苛刻的。市場經濟并不滿足資源配置效率最佳和社會福利最大化的條件。在西方國家，出現了大企業的壟斷，同時又出現了過度的市場競爭，使社會資源的配置失去了效率，社會消費的公正原則也遭到破壞，即微觀經濟學中通常所說的“市場失靈”（Marketfailures）。西方微觀經濟學把導致“市場失靈”原因歸結為外部性問題、壟斷問題、信息不對稱問題等。矯正市場失靈的辦法就是政府干預經濟活動。從政府干預經濟、也就是對經濟活動進行管制所強調問題的不同方面來看，我們可以把管制的社會利益論分為管制的利益論和管制保護論。

管制的利益論，在于說明為防止某些產業危害社會利益，需要通過管制消除差別價格，以達到保護消費者利益的目的。對于利益論的解釋又可從兩個角度展開。一是公共利益理論。公共利益理論以市場低效率為前提，認為需要通過政府管制來保證市場的效率和公平。該理論的假設前提是：放任市場會出現低效率和不公平，政府管制的實際成本為零。政府代表的是公共利益。所以，應該由政府采取管制行動來彌補市場低效率和不公平的缺陷。二是利益集團理論。該理論認為，在政治行為過程中，管制當局往往受產業界或其他利益集團的支配，所以管制不可能實現公共利益，而必定淪落為特定利益集團追求自身利益最大化的工具。

保護論是從受保護者對管制的實際效果這一角度來分析的。根據受保護的對象可以分為消費者保護理論、生產者保護理論和中立論。消費者保護論認為，管制的實際效果如價格下降、服務質量提高、差別價格消失、效率提高以及企業利潤減少等，維護了消費者利益；生產者保護論認為管制的實際效果是現有企業結成卡特爾，阻止新企業進入，結果反而起到了加強（最低程度也是維持）產業支配力的作用。管制的實際效果保護的是生產者而不是消費者；管制中立論則認為，保護對象依條件不同而不同。當某產業實力大到足以支配管制當局，管制對該產業將不產生影響。也就是說，對于管制前是壟斷型市場結構的產業來說，管制的實際效果是保護壟斷，如果對管制前是競爭型市場結構的產業來說，管制的實際效果就是保護競爭。