一、政府主導(dǎo)型制度創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)與不足

1.政府主導(dǎo)型制度創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)

政府主導(dǎo)型制度創(chuàng)新即政府憑借特有的權(quán)威性，通過(guò)實(shí)施主動(dòng)進(jìn)取的公共政策，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)特定制度發(fā)展性更新的行為過(guò)程。在這種形式的制度創(chuàng)新中，由于新制度本身就是國(guó)家（政府）以“命令和法律”形式引入實(shí)現(xiàn)的，因此政府發(fā)揮了決定性作用。

政府在制度創(chuàng)新中主要是：（1）通過(guò)改變產(chǎn)品和要素的相對(duì)價(jià)格來(lái)促進(jìn)制度創(chuàng)新。政府可以有意識(shí)地采取某些措施，通過(guò)積累某種產(chǎn)品或要素，改變相對(duì)價(jià)值，引發(fā)制度創(chuàng)新。（2）通過(guò)引進(jìn)或集中開發(fā)新技術(shù)、推動(dòng)制度創(chuàng)新。政府可以將國(guó)內(nèi)有限的人力、物力資源集中起來(lái)更快地開發(fā)或引進(jìn)某些新技術(shù)，以便激發(fā)制度創(chuàng)新。（3）通過(guò)修改憲法來(lái)促進(jìn)制度創(chuàng)新。（4）通過(guò)擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，引起制度創(chuàng)新。政府可以消除區(qū)域間的人為的壁壘，使分割的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)得以統(tǒng)一，市場(chǎng)規(guī)模得以擴(kuò)大。（5）改變憲法和現(xiàn)存制度安排，使其朝著有效率的制度方向創(chuàng)新。（6）通過(guò)加快知識(shí)存量的積累，提高制度的供給能力。社會(huì)科學(xué)知識(shí)的進(jìn)步將直接促進(jìn)制度創(chuàng)新的供給。而政府可以通過(guò)法令、政策等形式，給社會(huì)科學(xué)研究創(chuàng)造寬松的環(huán)境；加大對(duì)社會(huì)科學(xué)研究的投入；擴(kuò)大對(duì)外交流學(xué)習(xí)，促進(jìn)理論研究的深入開展和知識(shí)存量的積累。（7）政府利用其強(qiáng)制性和組織的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，直接進(jìn)行制度創(chuàng)新。政府則可以發(fā)揮強(qiáng)制性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，降低或彌補(bǔ)制度供給中的各項(xiàng)費(fèi)用，使制度創(chuàng)新成為可能，或者使制度創(chuàng)新的收益極大化。

從政府功能的角度來(lái)說(shuō)，由于國(guó)家具有暴力上的比較優(yōu)勢(shì)（注：道格拉斯·C·諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》[M].上海三聯(lián)書店，1991年，第21頁(yè)），它能夠維護(hù)基本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，因而代表國(guó)家的政府也就成了當(dāng)然的制度創(chuàng)新的生產(chǎn)者和供給者。同時(shí)政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新是成本最低的創(chuàng)新形式。在中國(guó)，政府不僅在政治力量的對(duì)比中處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，而且它還擁有很大的資源配置權(quán)力，它能通過(guò)行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段在不同程度上約束整個(gè)社會(huì)行為主體和行為。制度安排是一種公共物品，而政府生產(chǎn)公共物品比私人生產(chǎn)公共物品更有效，在制度這個(gè)公共物品上更是如此。并且，由于誘致性制度變遷會(huì)碰到外部效果和“搭便車”問(wèn)題，因此使制度創(chuàng)新的密度和頻率少于作為整體的社會(huì)最佳量，即制度供給不足，因此可能會(huì)持續(xù)地出現(xiàn)制度不均衡。在這種情況下，強(qiáng)制性制度變遷就會(huì)代替誘致性制度變遷。政府可以憑借其強(qiáng)制力、意識(shí)形態(tài)等優(yōu)勢(shì)減少或遏制“搭便車”現(xiàn)象，從而降低制度變遷的成本。一般在下列四種情況下，由政府來(lái)組織制度創(chuàng)新被認(rèn)為是最適宜的：1、政府機(jī)構(gòu)發(fā)展得比較穩(wěn)定，但整個(gè)市場(chǎng)則處于低水平。2、當(dāng)潛在利益的獲得受到私人財(cái)產(chǎn)權(quán)力的阻礙時(shí)，個(gè)人和其間的自愿合作團(tuán)體的制度創(chuàng)新可能無(wú)濟(jì)于事。3、實(shí)行制度創(chuàng)新后的收益被那些沒(méi)有參與創(chuàng)新的人所享有，那么個(gè)人是不愿承擔(dān)這筆費(fèi)用的，因而制度創(chuàng)新由個(gè)人和個(gè)人自愿合作團(tuán)體就是不可能的。4、當(dāng)制度創(chuàng)新不能兼顧所有人利益時(shí)，或一部分人獲益而另一部分人的利益受挫時(shí)，制度創(chuàng)新就只有靠政府了（注：張宇燕：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度選擇》[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，1993年，第190—191頁(yè)）。因此，政府在制度創(chuàng)新中起著極其重要的作用。

2、政府主導(dǎo)型制度創(chuàng)新的不足

摘要：市場(chǎng)機(jī)制不能自發(fā)產(chǎn)生社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也不能自發(fā)地堅(jiān)持為大多數(shù)人謀福利。因此，管理創(chuàng)新必須堅(jiān)持社會(huì)主義方向，以提高政府效能為核心，保持社會(huì)穩(wěn)定，建立符合服務(wù)型政府的管理體制和行為方式，不斷提升政府管理能力和執(zhí)政能力。

關(guān)鍵詞：政府管理創(chuàng)新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍掀起了一場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)。政府再造、政府管理創(chuàng)新成為一段時(shí)期內(nèi)各國(guó)政界、學(xué)界乃至社會(huì)各界所津津樂(lè)道的熱門話題。與之相對(duì)應(yīng)的是，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革取得了顯著的成效，政府管理面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境和任務(wù)也發(fā)生了深刻變化，這些為政府管理創(chuàng)新提供了廣泛的實(shí)踐和理論背景，然而我國(guó)的政府管理創(chuàng)新并非一帆風(fēng)順，在管理創(chuàng)新的重點(diǎn)、方向、步驟和目標(biāo)的選擇上，表現(xiàn)出敏感性和復(fù)雜性。因此，有必要對(duì)政府管理創(chuàng)新的原則進(jìn)行分析。

一、政府管理創(chuàng)新要堅(jiān)持社會(huì)主義方向

政府管理創(chuàng)新是指由于行政環(huán)境、行政任務(wù)的變化引起的行政職能、行政方式、行政作風(fēng)、政府政策法規(guī)、行政體制等各方面的一系列新變化。從總體和一般的角度來(lái)考察，政治、經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行邏輯是，經(jīng)濟(jì)上的每一點(diǎn)相對(duì)重大的變化都可能改變政治運(yùn)行狀態(tài)乃至改變政治運(yùn)行規(guī)則，而政治上的這種良性回應(yīng)也推動(dòng)著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著國(guó)家主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)的“與時(shí)俱進(jìn)”的不斷調(diào)整和改革，中國(guó)政府管理經(jīng)濟(jì)的模式在經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的歷史階段之后，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從確立到完善在探索中朝著成熟的目標(biāo)不斷邁進(jìn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化決定了政府管理必須從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管制運(yùn)行狀態(tài)中解脫出來(lái)，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面對(duì)接，建立服務(wù)市場(chǎng)主體的“親市場(chǎng)”的現(xiàn)代政府，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身也給政府管理創(chuàng)新提供了壓力和啟發(fā)。其實(shí)，綜觀當(dāng)前世界各主要國(guó)家的政府改革，莫不是對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的回應(yīng)，同時(shí)也無(wú)不廣泛借鑒了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的諸多原則和方法。正是在這個(gè)意義上，我們說(shuō)我國(guó)的政府管理創(chuàng)新同樣是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深人為邏輯起點(diǎn)的。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心是建立市場(chǎng)制度，而政府管理創(chuàng)新是建立市場(chǎng)制度的關(guān)鍵。從管理創(chuàng)新的總體趨勢(shì)來(lái)看，削弱管理職能，加強(qiáng)服務(wù)職能是一個(gè)大方向和總體目標(biāo)。政府管理創(chuàng)新在于:首先，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沿著社會(huì)主義方向發(fā)展。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須堅(jiān)持社會(huì)主義方向。但是，市場(chǎng)機(jī)制不能自發(fā)產(chǎn)生社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，不能有效地鞏固社會(huì)主義制度，也不能很好地堅(jiān)持為大多數(shù)人謀福利和走共同富裕之路。因此，政府必須高度重視在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中如何保證社會(huì)主義方向，這也是社會(huì)主義政府管理創(chuàng)新所要解決的問(wèn)題之一。從理論上講，政府和市場(chǎng)作為兩種基本的制度安排，各有利弊。“市場(chǎng)與政府之間的選擇并非是一個(gè)在完善與不完善之間的選擇，而是在不完善的程度和類型之間、在缺陷的程度和類型之間的選擇。在許多情況中，它們可能僅僅是一個(gè)在不合意和無(wú)法容忍之間的選擇。從實(shí)踐上看，盡管不同國(guó)家、不同地區(qū)，甚至同一國(guó)家的不同歷史時(shí)期，所選擇的政府與市場(chǎng)的結(jié)合點(diǎn)是不同的，但人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上“絕大多數(shù)成功的發(fā)展范例，不論是近期的還是歷史上的，都是政府與市場(chǎng)形成合作關(guān)系從而糾正市場(chǎng)失靈而不是取代市場(chǎng)”[3]。基于對(duì)政府與市場(chǎng)二者缺陷的理性認(rèn)識(shí)，理智的選擇不是追求完善的市場(chǎng)機(jī)制或者完善的市場(chǎng)干預(yù)，只能是在不完善的市場(chǎng)和不完善的政府之間，構(gòu)建一種有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，尋求政府與市場(chǎng)的最佳結(jié)合點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)二元機(jī)制的最優(yōu)結(jié)合。

[摘要]建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共管理體制，需要?jiǎng)?chuàng)新政府管理模式。實(shí)現(xiàn)政府管理模式創(chuàng)新的前提是樹立全新的管理理念，重點(diǎn)是大力推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]政府管理模式；公共管理體制；政府職能

當(dāng)前，我國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，如何建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共管理體制，是我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期急需解決的重大問(wèn)題。其中，深化政府改革的核心，是從政府管理模式創(chuàng)新入手，去推進(jìn)公共管理體制的轉(zhuǎn)變和完善。

一、政府管理模式創(chuàng)新的方向

建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，與社會(huì)主義民主政治相配套，行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府管理體制，需要對(duì)政府管理模式進(jìn)行改革和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府管理模式的四個(gè)轉(zhuǎn)變。

第一，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的管制型政府向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，是近年來(lái)各級(jí)政府在深化行政體制改革中確定的一個(gè)目標(biāo)選擇，同時(shí)這也是政府管理模式創(chuàng)新的根本所在。按照產(chǎn)業(yè)分類，政府是第三產(chǎn)業(yè)部門，屬于服務(wù)領(lǐng)域，因此，各級(jí)政府的首要職責(zé)就是提供服務(wù)。服務(wù)型政府本質(zhì)上是社會(huì)本位、民本位，政府管什么不管什么，都要從社會(huì)和公民的需要出發(fā)，并以此作為政府職能定位的依據(jù)。它與傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。政府公共部門與社會(huì)公眾之間，由治理者與被治理者之間的關(guān)系變?yōu)楣卜?wù)的提供者與消費(fèi)者、顧客之間的關(guān)系。社會(huì)公眾成了政府服務(wù)的對(duì)象，是公共服務(wù)的消費(fèi)者和顧客，從而使根據(jù)社會(huì)公眾的需要提供公共服務(wù)成了政府公共行政的應(yīng)有之義。

內(nèi)容提要:創(chuàng)新型國(guó)家和服務(wù)型政府要求政府必須具備較強(qiáng)的創(chuàng)新能力。政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性和外結(jié)構(gòu)性因素對(duì)政府創(chuàng)新能力的提升和發(fā)展具有重要作用。政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素包括政府價(jià)值取向、行政文化、組織機(jī)構(gòu)、官員素質(zhì)及政府能力結(jié)構(gòu)等。政府外結(jié)構(gòu)性因素主要源于政府與市場(chǎng)、社會(huì)間競(jìng)爭(zhēng)、合作和反對(duì)的關(guān)系。政府價(jià)值理念是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的前提和基礎(chǔ),內(nèi)結(jié)構(gòu)性影響因素起著決定性作用,外結(jié)構(gòu)性影響因素則是其發(fā)展的重要保障。

關(guān)鍵詞:政府創(chuàng)新能力;政府能力結(jié)構(gòu);競(jìng)爭(zhēng);合作

一、引言

隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化日趨加劇,中國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治格局中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用,同時(shí)也多方位、深層次地接受來(lái)自國(guó)際組織、國(guó)外政府的巨大影響。世界各國(guó)在國(guó)際中的扮演的角色和地位,在某種程度上,由該國(guó)經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力決定。經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展的不竭動(dòng)力來(lái)源于一國(guó)科學(xué)和技術(shù)的不斷創(chuàng)新。正因?yàn)榇?國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、政府創(chuàng)新等各種圍繞“創(chuàng)新”而來(lái)的“名詞”長(zhǎng)久地牽動(dòng)著各國(guó)研究者的神經(jīng)。特別是眾多發(fā)展中國(guó)家,經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后,企業(yè)依附性強(qiáng),激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)使得企業(yè)根本沒(méi)有余力進(jìn)行自主創(chuàng)新,何況國(guó)外“新”技術(shù)的引進(jìn)仍能為企業(yè)帶來(lái)豐厚利潤(rùn),這就使得企業(yè)更沒(méi)有動(dòng)力去創(chuàng)新。加上發(fā)展中國(guó)家的法律、制度、文化等各方面也少有促進(jìn)科技創(chuàng)新的動(dòng)力源。

在這種新的國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)下,黨和政府審時(shí)度勢(shì),提出“用15年左右的時(shí)間使我國(guó)進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家行列”的奮斗目標(biāo)。現(xiàn)代創(chuàng)新型國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們,政府在國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)中應(yīng)著重完善創(chuàng)新型制度、健全國(guó)家創(chuàng)新體系、發(fā)展創(chuàng)新文化,切實(shí)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。基于此,當(dāng)前國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)更為迫切的是,加快創(chuàng)新政府職能與行政方式轉(zhuǎn)變,調(diào)整與之不相適應(yīng)的行政機(jī)制,這其中至關(guān)重要和基礎(chǔ)性的在于政府創(chuàng)新能力的提升。政府創(chuàng)新能力的加強(qiáng),不僅能為企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體提供良好的制度環(huán)境和基礎(chǔ)條件,而且還能為之作出表率,積極營(yíng)造良好的創(chuàng)新文化,走出發(fā)達(dá)國(guó)家“由于私部門對(duì)政府的示范作用或者是政府自身迫于信息技術(shù)的壓力”而被動(dòng)創(chuàng)新的慣性。本文旨在分析影響政府創(chuàng)新能力發(fā)展的政府內(nèi)外結(jié)構(gòu)性因素,從政府的角度為創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)提供一條有益的選擇路徑。

所謂政府創(chuàng)新能力,是指政府為適應(yīng)不斷變換的經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境,回應(yīng)公民、社會(huì)訴求,實(shí)現(xiàn)政府基本價(jià)值目標(biāo),對(duì)行政理念、組織機(jī)構(gòu)、行政制度及體制等行政活動(dòng)各層面進(jìn)行自我革新的能力。政府創(chuàng)新是政府創(chuàng)新能力的外在表征,政府創(chuàng)新能力是影響政府創(chuàng)新的內(nèi)部決定因素。政府創(chuàng)新能力與政府其他能力一樣,內(nèi)蘊(yùn)于政府機(jī)理,外化為政府行為。政府內(nèi)與外、歷史與現(xiàn)實(shí)等林林總總的因素?zé)o時(shí)無(wú)刻不在影響、塑造著政府創(chuàng)新能力,時(shí)間、空間二元框架的四維結(jié)構(gòu)的運(yùn)行限定著政府創(chuàng)新能力的高低。基于這一認(rèn)識(shí)我們把影響政府創(chuàng)新能力的因素歸結(jié)為政府——市場(chǎng)——社會(huì)三維結(jié)構(gòu),具體從政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)兩大方面來(lái)探析。

內(nèi)容提要:創(chuàng)新型國(guó)家和服務(wù)型政府要求政府必須具備較強(qiáng)的創(chuàng)新能力。政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性和外結(jié)構(gòu)性因素對(duì)政府創(chuàng)新能力的提升和發(fā)展具有重要作用。政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素包括政府價(jià)值取向、行政文化、組織機(jī)構(gòu)、官員素質(zhì)及政府能力結(jié)構(gòu)等。政府外結(jié)構(gòu)性因素主要源于政府與市場(chǎng)、社會(huì)間競(jìng)爭(zhēng)、合作和反對(duì)的關(guān)系。政府價(jià)值理念是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的前提和基礎(chǔ),內(nèi)結(jié)構(gòu)性影響因素起著決定性作用,外結(jié)構(gòu)性影響因素則是其發(fā)展的重要保障。

關(guān)鍵詞:政府創(chuàng)新能力;政府能力結(jié)構(gòu);競(jìng)爭(zhēng);合作

一、引言

隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化日趨加劇,中國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治格局中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用,同時(shí)也多方位、深層次地接受來(lái)自國(guó)際組織、國(guó)外政府的巨大影響。世界各國(guó)在國(guó)際中的扮演的角色和地位,在某種程度上,由該國(guó)經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力決定。經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展的不竭動(dòng)力來(lái)源于一國(guó)科學(xué)和技術(shù)的不斷創(chuàng)新。正因?yàn)榇?國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、政府創(chuàng)新等各種圍繞“創(chuàng)新”而來(lái)的“名詞”長(zhǎng)久地牽動(dòng)著各國(guó)研究者的神經(jīng)。特別是眾多發(fā)展中國(guó)家,經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后,企業(yè)依附性強(qiáng),激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)使得企業(yè)根本沒(méi)有余力進(jìn)行自主創(chuàng)新,何況國(guó)外“新”技術(shù)的引進(jìn)仍能為企業(yè)帶來(lái)豐厚利潤(rùn),這就使得企業(yè)更沒(méi)有動(dòng)力去創(chuàng)新。加上發(fā)展中國(guó)家的法律、制度、文化等各方面也少有促進(jìn)科技創(chuàng)新的動(dòng)力源。

在這種新的國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)下,黨和政府審時(shí)度勢(shì),提出“用15年左右的時(shí)間使我國(guó)進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家行列”的奮斗目標(biāo)。現(xiàn)代創(chuàng)新型國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們,政府在國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)中應(yīng)著重完善創(chuàng)新型制度、健全國(guó)家創(chuàng)新體系、發(fā)展創(chuàng)新文化,切實(shí)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。基于此,當(dāng)前國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)更為迫切的是,加快創(chuàng)新政府職能與行政方式轉(zhuǎn)變,調(diào)整與之不相適應(yīng)的行政機(jī)制,這其中至關(guān)重要和基礎(chǔ)性的在于政府創(chuàng)新能力的提升。政府創(chuàng)新能力的加強(qiáng),不僅能為企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體提供良好的制度環(huán)境和基礎(chǔ)條件,而且還能為之作出表率,積極營(yíng)造良好的創(chuàng)新文化,走出發(fā)達(dá)國(guó)家“由于私部門對(duì)政府的示范作用或者是政府自身迫于信息技術(shù)的壓力”而被動(dòng)創(chuàng)新的慣性。本文旨在分析影響政府創(chuàng)新能力發(fā)展的政府內(nèi)外結(jié)構(gòu)性因素,從政府的角度為創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)提供一條有益的選擇路徑。

所謂政府創(chuàng)新能力,是指政府為適應(yīng)不斷變換的經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境,回應(yīng)公民、社會(huì)訴求,實(shí)現(xiàn)政府基本價(jià)值目標(biāo),對(duì)行政理念、組織機(jī)構(gòu)、行政制度及體制等行政活動(dòng)各層面進(jìn)行自我革新的能力。政府創(chuàng)新是政府創(chuàng)新能力的外在表征,政府創(chuàng)新能力是影響政府創(chuàng)新的內(nèi)部決定因素。政府創(chuàng)新能力與政府其他能力一樣,內(nèi)蘊(yùn)于政府機(jī)理,外化為政府行為。政府內(nèi)與外、歷史與現(xiàn)實(shí)等林林總總的因素?zé)o時(shí)無(wú)刻不在影響、塑造著政府創(chuàng)新能力,時(shí)間、空間二元框架的四維結(jié)構(gòu)的運(yùn)行限定著政府創(chuàng)新能力的高低。基于這一認(rèn)識(shí)我們把影響政府創(chuàng)新能力的因素歸結(jié)為政府——市場(chǎng)——社會(huì)三維結(jié)構(gòu),具體從政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)兩大方面來(lái)探析。

【內(nèi)容摘要】當(dāng)下我國(guó)行政管理新舉措層出不窮且爭(zhēng)議甚多，可從幾個(gè)方面加以觀察和評(píng)價(jià)：一是，諸多典型案（事）例暴露出嚴(yán)重的觀念滯后問(wèn)題，必須克服戴舊眼鏡看新事物的現(xiàn)象；二是，內(nèi)容豐富的行政管理改革創(chuàng)新是在宏大復(fù)雜的背景下進(jìn)行的，最主要的背景因素是經(jīng)政改革的深化和科技革命的影響；三是，我國(guó)行政管理改革創(chuàng)新的動(dòng)向，是以人為本前提下走向柔性管理、高效管理和方法創(chuàng)新，重點(diǎn)是行政管理方式方法的創(chuàng)新發(fā)展，相對(duì)而言這是成本低、風(fēng)險(xiǎn)小、效率高、成效穩(wěn)健、易達(dá)共識(shí)的路徑選擇；四是，行政管理改革創(chuàng)新應(yīng)堅(jiān)持法治原則和實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)等基本界限，防止借創(chuàng)新之名行營(yíng)私之實(shí)。關(guān)鍵在于要以法治和發(fā)展的眼光來(lái)看待、以寬容和冷靜的心態(tài)來(lái)對(duì)待當(dāng)下的行政管理新舉措及其爭(zhēng)議。學(xué)者們從觀念更新與制度創(chuàng)新的角度，就我國(guó)行政管理革新提出的基本態(tài)度、基本結(jié)論和基本建議，值得關(guān)注和研究。

【關(guān)鍵詞】行政管理革新；法治政府建設(shè)；柔性管理；高效管理；方法創(chuàng)新

為貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略，堅(jiān)持以人為本、行政為民，2004年國(guó)務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，這一重要法律文件結(jié)合我國(guó)法制建設(shè)的實(shí)際，對(duì)改善行政管理、推進(jìn)法制革新、建設(shè)法治政府提出了更加明確、具體的要求。今年9月4日，總理發(fā)表了題為《加強(qiáng)政府建設(shè)，推行管理創(chuàng)新》的重要講話，強(qiáng)調(diào)要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)力，深入開展反腐倡廉，防止行政權(quán)力濫用，提高行政效能，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力。我們應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按此要求，通過(guò)行政管理體制、機(jī)制、制度和方法的改革創(chuàng)新，積極探索行政管理法治化的有效路徑，盡快增強(qiáng)行政公務(wù)人員的依法行政能力，舍此沒(méi)有任何捷徑可走。當(dāng)下我國(guó)行政管理和行政法制實(shí)踐中正發(fā)生許多變化，這些變化的情況經(jīng)常以典型案例或爭(zhēng)議事件的形式呈現(xiàn)在人們面前，例如：案例1——浙江組織民營(yíng)企業(yè)家到清華大學(xué)深造惹爭(zhēng)議；案例2——廣州鼓勵(lì)市民拍攝交通違章照片、江蘇啟東鼓勵(lì)司機(jī)協(xié)助治安管理引發(fā)爭(zhēng)議；案例3——銀川、南京、杭州、北京等地采用“呼死你”治理小廣告遭非議導(dǎo)致進(jìn)退兩難；案例4——北京等地安裝電子眼和流動(dòng)電子眼用于交通安全管理引發(fā)爭(zhēng)議。這些典型案例和事例中行政機(jī)關(guān)推出的新舉措、新機(jī)制、新方法往往引起不同的評(píng)價(jià)，使得從事實(shí)務(wù)工作和理論工作的同志都頗感困惑。這些典型案例和事例，或者說(shuō)正在發(fā)生的變化，反映出許多新情況、新事物、新問(wèn)題，其宏大復(fù)雜的社會(huì)背景和學(xué)科背景，深刻影響著法治政府建設(shè)。那么該如何看待這種現(xiàn)象呢？如果我們能以現(xiàn)代法治和發(fā)展開放的眼光來(lái)分析當(dāng)下各級(jí)政府機(jī)關(guān)為主進(jìn)行的行政管理改革創(chuàng)新，能夠把握住其中一些寶貴的東西，那對(duì)我們提高認(rèn)識(shí)和改進(jìn)工作將非常有利。

一、行政管理改革創(chuàng)新的背景原因——改革深化與科技革命

新近發(fā)生的這些引起爭(zhēng)論的典型案例和事例，決不是局部的、個(gè)別的、偶然的現(xiàn)象，即便是偶然性事件，當(dāng)中也有某種必然性。可以說(shuō)，近年來(lái)大量出現(xiàn)的行政管理新舉措，是自上而下、自下而上、多種多樣的，我把它概括為由點(diǎn)到面、上下互動(dòng)、系統(tǒng)全面、逐漸推開的發(fā)展進(jìn)程，而且肯定有一定的背景、一定的規(guī)律性在其中，也許這就是一個(gè)時(shí)代潮流。當(dāng)下的行政管理革新是一個(gè)宏大的系統(tǒng)工程，在體制、機(jī)制、方法、立法等方面都發(fā)生著或快或慢、或深或淺的變化，這些變化的背景因素是什么？我把它概括為兩條：改革的深化和科技的革命。[1]

（一）經(jīng)政改革的深化

摘要：政府管理創(chuàng)新是時(shí)代的要求，也是一種充滿不確定性的新的探索。如何檢驗(yàn)政府的一種改革是否為創(chuàng)新，是政府管理創(chuàng)新成敗的關(guān)鍵。本文提出了可供檢驗(yàn)政府管理改革是否為創(chuàng)新的如下準(zhǔn)則：帕累托準(zhǔn)則、補(bǔ)償原則、激勵(lì)相容性準(zhǔn)則、時(shí)間一致性準(zhǔn)則以及最大化最小值準(zhǔn)則，并論述了各個(gè)準(zhǔn)則的適用范圍。

關(guān)鍵詞：政府管理創(chuàng)新激勵(lì)相容性時(shí)間一致性

政府管理創(chuàng)新是當(dāng)下政府改革的一個(gè)核心概念。然而，如何來(lái)判斷政府管理的一項(xiàng)改革是否為創(chuàng)新呢?目前不論在國(guó)內(nèi)還是在國(guó)外，理論界都沒(méi)有給出完整、系統(tǒng)的說(shuō)明。這種判斷準(zhǔn)則的缺乏導(dǎo)致政府管理創(chuàng)新成為一個(gè)充滿了矛盾和沖突的領(lǐng)域，結(jié)果是不時(shí)出現(xiàn)一些“偽創(chuàng)新”。本文總結(jié)和歸納了判斷政府管理改革是否為創(chuàng)新的幾個(gè)理論準(zhǔn)則，目的是從理論上指導(dǎo)和檢驗(yàn)政府管理創(chuàng)新的實(shí)踐。

一、帕累托準(zhǔn)則

本文所指的帕累托準(zhǔn)則由帕累托原則和帕累托最優(yōu)兩個(gè)概念構(gòu)成。帕累托原則，就是資源配置從一種狀態(tài)變到另外一種狀態(tài)，至少應(yīng)該使一個(gè)人的福利變好而又不使其他任何人的福利變壞。由帕累托原則出發(fā)，可以定義資源配置的帕累托最優(yōu)：資源配置達(dá)到了這樣一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下不論進(jìn)行怎樣的調(diào)整，若不使一部分人的福利水平降低的話，就不可能使另一部分人的福利水平獲得提高。帕累托最優(yōu)表明了資源配置的一種均衡狀態(tài)。從理論上說(shuō)，經(jīng)過(guò)不斷的帕累托改進(jìn)，資源配置最終會(huì)實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

帕累托原則可以作為政府管理改革是否為創(chuàng)新的評(píng)判準(zhǔn)則，關(guān)鍵在于帕累托原則的鮮明特征。個(gè)人福利水平的價(jià)值判斷和加總是帕累托準(zhǔn)則的第一個(gè)特征。帕累托準(zhǔn)則建立在社會(huì)總體福利水平比較的基礎(chǔ)上。而在考慮社會(huì)福利水平時(shí)，它是建立在個(gè)人的價(jià)值判斷基礎(chǔ)上的，即個(gè)人主義的福利原則：在比較不同社會(huì)狀態(tài)下的福利水平差異時(shí)，只有個(gè)人才知道自己的偏好因而只有個(gè)人才能判斷哪種狀態(tài)的福利水平更高。這一限制性條件表明，政府管理改革時(shí)，應(yīng)該盡可能地使利益相關(guān)者有充分的機(jī)會(huì)表達(dá)自己的判斷，并將這種判斷作為改革的一種決定因素，而不能只由某些人代為判斷和作出決定。

政府創(chuàng)新，就是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為了提高行政效率和增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。政府創(chuàng)新的過(guò)程，是一個(gè)持續(xù)不斷地對(duì)政府公共部門進(jìn)行改革和完善的過(guò)程。與其他人類創(chuàng)新行為一樣，政府創(chuàng)新也具有創(chuàng)造性、學(xué)習(xí)性、自覺(jué)性、系統(tǒng)性、風(fēng)險(xiǎn)性等一般特征。此外，政府創(chuàng)新還具有明顯不同于一般創(chuàng)新行為的某些特征。首先，政府創(chuàng)新具有公共性。政府創(chuàng)新的主體是公共部門，特別是公共權(quán)力部門；政府創(chuàng)新的最終目的也是為了改善公共服務(wù)，增進(jìn)公共利益。其次，政府創(chuàng)新具有全局性。政府創(chuàng)新所產(chǎn)生的影響，主要不是政府公共部門自身，而是廣大的公民。由于政府掌握著社會(huì)的政治權(quán)力，政府創(chuàng)新的結(jié)果通常對(duì)社會(huì)有著廣泛而深刻的影響。最后，政府創(chuàng)新具有政治性。政府創(chuàng)新是政治體制改革的重要內(nèi)容，它直接涉及權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系，十分敏感，風(fēng)險(xiǎn)性也比其他創(chuàng)新行為更大。

政府創(chuàng)新是一種政治發(fā)展的普遍趨勢(shì)。從我國(guó)改革開放的實(shí)踐來(lái)看，政府管理體制的改革與創(chuàng)新，是我國(guó)改革開放以來(lái)政治發(fā)展的重要內(nèi)容。近些年來(lái)，各級(jí)政府在公共服務(wù)、行政改革和政治改革等方面進(jìn)行了許多富有成效的改革與創(chuàng)新，這些改革創(chuàng)新集中體現(xiàn)在以下這些方面[1]。

在政治透明方面，主要有：1）信息公開，不少地方政府頒布了信息公開法，規(guī)定了哪些政府信息必須公開，從制度上保證公民的知情權(quán)。2）決策公開，即黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在制定重大政策之前廣泛吸取相關(guān)專家和群眾對(duì)該項(xiàng)政策的意見(jiàn)和建議，并且在可能的情況下吸收有關(guān)人員參與決策過(guò)程，避免重大決策過(guò)程的“黑箱作業(yè)”，使政策在頒布和實(shí)行之前能夠?yàn)楣娝?）警務(wù)公開，在涉及公民切身利益的治安、戶政、拘留等問(wèn)題上，使相關(guān)當(dāng)事人知曉這些警政事務(wù)，并進(jìn)行相應(yīng)的警務(wù)監(jiān)督。3）司法公開，主要是公開審判，在一般民事和刑事案件的審判時(shí)，允許公民旁聽(tīng)。4）檢務(wù)公開，即對(duì)當(dāng)事人或公眾公開相關(guān)的檢察事務(wù)，允許律師提前介入對(duì)犯罪嫌疑人的起訴過(guò)程。5）任前公示，即黨政權(quán)力部門的領(lǐng)導(dǎo)人在正式任命前，將擬任人選的有關(guān)情況公布于眾，在規(guī)定的期限內(nèi)聽(tīng)取公眾對(duì)候選人的意見(jiàn)。6）政府上網(wǎng)，即通常所稱的“電子政府”，政府在互聯(lián)網(wǎng)上政務(wù)信息，在網(wǎng)上辦公，直接處理公務(wù)和接受公民訪問(wèn)。

在公共服務(wù)方面，主要有：1）改進(jìn)社會(huì)福利體制，為下崗和失業(yè)職工廣泛地建立社會(huì)保障制度，為城市居民提供必要的公共醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障。2）扶貧濟(jì)弱，政府制定具體的計(jì)劃和措施，幫助貧困的窮人或社會(huì)弱勢(shì)群體在一定的期限內(nèi)擺脫貧弱狀態(tài)。3）治安聯(lián)防，建立社區(qū)巡邏制度、110接警制度，預(yù)防日益加劇的刑事犯罪。4）全民教育，在農(nóng)村和城市社區(qū)設(shè)立各種義務(wù)學(xué)校，免費(fèi)為居民提供學(xué)習(xí)知識(shí)的機(jī)會(huì)。5）市長(zhǎng)熱線，架設(shè)24小時(shí)的市長(zhǎng)專用熱線電話，公民可直接通過(guò)電話對(duì)政府的政策和行為提出批評(píng)、意見(jiàn)和建議，由政府負(fù)責(zé)處理。6）領(lǐng)導(dǎo)下訪，即主要領(lǐng)導(dǎo)干部如市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、書記，率領(lǐng)同級(jí)黨政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，定期到基層進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)辦公，聽(tīng)取公民的申訴、請(qǐng)求、建議，能夠當(dāng)場(chǎng)解決問(wèn)題的，現(xiàn)成各部門當(dāng)場(chǎng)解決，現(xiàn)場(chǎng)解決不了，限期解決或?qū)Ξ?dāng)事人作出答復(fù)和解釋。

在基層民主和政治參與方面，主要有：1）立法聽(tīng)證和政策聽(tīng)證，在進(jìn)行重要的立法活動(dòng)和決策活動(dòng)時(shí)，公共權(quán)力機(jī)關(guān)舉辦專門的聽(tīng)證會(huì)，廣泛聽(tīng)取利益相關(guān)者及專家學(xué)者對(duì)立法和決策議案的意見(jiàn)，并作為最終作出決定的重要參考。2）干部競(jìng)爭(zhēng)上崗，即公開領(lǐng)導(dǎo)崗位的招聘信息，鼓勵(lì)有資格的公民前來(lái)應(yīng)聘，公平競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)錄用。目前，公開競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)最高級(jí)別的已到達(dá)廳局級(jí)干部。3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉改革，在一些省市，近年來(lái)將直接選舉從村民委員會(huì)主任向上擴(kuò)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行直接選舉或公推公選。4）公推公投和“兩票制”，在一些基層，對(duì)黨支部書記的候選人采取黨內(nèi)和黨外共同推選的辦法，黨內(nèi)選舉和黨外推薦相結(jié)合。

在權(quán)力監(jiān)督和廉政建設(shè)方面，主要有：1）行政訴訟，即通常所說(shuō)的“民告官”，公民可以通過(guò)法律對(duì)違法的政府行為向法院起訴，法院判決政府?dāng)≡V的行政行為，公民有權(quán)要求政府對(duì)其侵權(quán)行為給公民造成的損失進(jìn)行賠償。2）離任審計(jì)，黨政干部在即將離開原領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)之前，接受政府審計(jì)的財(cái)務(wù)審計(jì)，以決定其在任職期間有否在財(cái)務(wù)上違反國(guó)家的法律和黨的紀(jì)律。3）輿論監(jiān)督，一些地方政府制定專門的法規(guī)，保證新聞媒體對(duì)政府行為的監(jiān)督，特別是對(duì)政府官員違法亂紀(jì)行為的曝光和批評(píng)。4）政府采購(gòu)和工程招標(biāo)，政府在購(gòu)買物品及發(fā)包程建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，公開相關(guān)信息，鼓勵(lì)銷售商或承包商公平、公開地參與競(jìng)爭(zhēng)，從而防止采購(gòu)和發(fā)包過(guò)程中極易產(chǎn)生的腐敗。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)下，政府管理中存在的許多問(wèn)題已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，改革發(fā)展中的一些深層次矛盾和問(wèn)題大都與政府改革不到位、政府改革滯后相關(guān)。“十一五”時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)已在相當(dāng)大程度上依賴于社會(huì)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和在此

基礎(chǔ)上的社會(huì)穩(wěn)定無(wú)論是經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，還是建設(shè)和諧社會(huì)，都對(duì)政府轉(zhuǎn)型提出了相當(dāng)迫切的要求。因此，“十一五”時(shí)期，政府管理創(chuàng)新的重要性將進(jìn)一步凸顯出來(lái)，成為深化改革、構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵所在。

一、新時(shí)期中國(guó)政府管理創(chuàng)新的內(nèi)容與意義

從新公共管理的視角來(lái)看，政府管理主要包括戰(zhàn)略管理、政策管理、資源管理和項(xiàng)目管理。與之相對(duì)應(yīng)，我們認(rèn)為，政府管理創(chuàng)新能力可以劃分為四個(gè)層次：戰(zhàn)略規(guī)劃能力、公共政策能力、資源管理能力和項(xiàng)目管理能力。因此，中國(guó)政府管理創(chuàng)新也應(yīng)該包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容：

1、戰(zhàn)略規(guī)劃能力。戰(zhàn)略規(guī)劃能力是指管理者和組織者通過(guò)思考，在衡量影響組織未來(lái)的內(nèi)部和外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，為組織創(chuàng)設(shè)目標(biāo)、前進(jìn)方向、焦點(diǎn)和一致性的能力。戰(zhàn)略規(guī)劃能力的強(qiáng)弱直接影響政府等公共部門長(zhǎng)遠(yuǎn)的生存與發(fā)展，影響到公共部門能否在迅速變化的環(huán)境中取得更大的績(jī)效，甚至還影響到公共部門的合法性、正當(dāng)性和公正性。一方面，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)受到漸進(jìn)模式的影響，習(xí)慣于“摸著石頭過(guò)河”，習(xí)慣于解決眼前的問(wèn)題，以至于無(wú)暇顧及政府部門的應(yīng)有任務(wù)、方向及戰(zhàn)略，導(dǎo)致了在很多重要的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域沒(méi)有公共目標(biāo)或者方向模糊不清，只顧短期利益，不顧長(zhǎng)期利益，根本經(jīng)不起競(jìng)爭(zhēng)的考驗(yàn)。另一方面，已有的戰(zhàn)略規(guī)劃往往缺乏整體的思考，長(zhǎng)期、中期和短期戰(zhàn)略之間，整體和局部戰(zhàn)略之間缺少有機(jī)整合，由此導(dǎo)致政府部門內(nèi)部職能不明，協(xié)調(diào)不靈，彼此無(wú)法適應(yīng)，從而喪失互補(bǔ)性。

2、公共政策能力。公共政策能力是指政府部門在戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下，制定具體的管理創(chuàng)新行動(dòng)方案的能力。公共政策能力不強(qiáng)，缺乏操作性，是我國(guó)許多政府部門的通病。這表現(xiàn)在：政府部門缺乏根據(jù)自身實(shí)際來(lái)制定的領(lǐng)導(dǎo)者，戰(zhàn)略規(guī)劃制定出來(lái)以后，領(lǐng)導(dǎo)者往往出于盡早看到戰(zhàn)略實(shí)施效果的迫切愿望而匆匆上馬，甚至認(rèn)為制定實(shí)施計(jì)劃是在浪費(fèi)時(shí)間或延誤戰(zhàn)機(jī)；一些政府部門好大喜功，不結(jié)合自身資源狀況來(lái)制定政策，不切實(shí)際，根本無(wú)法分步實(shí)施；公共政策的制定缺乏科學(xué)的方法，往往憑借管理者的主觀臆斷和歷史經(jīng)驗(yàn)，而很少運(yùn)用科學(xué)的量化的標(biāo)準(zhǔn)。

論政府的創(chuàng)新能力

黨的十六屆四中全會(huì)著重研究和部署了加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的若干重大問(wèn)題，作出了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)提出了提高“五個(gè)能力”的明確任務(wù)，那就是：按照推動(dòng)社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，不斷提高駕馭社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力、發(fā)展社會(huì)主義民主政治的能力、建設(shè)社會(huì)主義先進(jìn)文化的能力、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力、應(yīng)對(duì)國(guó)際局勢(shì)和處理國(guó)際事務(wù)的能力。《決定》指出，全黨要緊緊圍繞上述任務(wù)，不斷研究新情況、解決新問(wèn)題、創(chuàng)建新機(jī)制、增強(qiáng)新本領(lǐng)。這里強(qiáng)調(diào)的“四個(gè)新”，核心在創(chuàng)新，離開了創(chuàng)新，加強(qiáng)黨執(zhí)政能力建設(shè)就會(huì)成為空中樓閣。因此，全黨和黨領(lǐng)導(dǎo)的各類權(quán)力機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織都要致力于創(chuàng)新，作為行政機(jī)關(guān)的政府尤其要重視創(chuàng)新，不斷提高創(chuàng)新能力。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)上關(guān)于創(chuàng)新比較完整的概念，是美籍奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼得首先提出來(lái)的，他對(duì)創(chuàng)新定義了三個(gè)層次：一個(gè)是創(chuàng)造，一個(gè)是再次發(fā)現(xiàn)，一個(gè)是重新組合，都是創(chuàng)新。同志把創(chuàng)新的意義提升到了新的高度，他說(shuō)：“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力。”實(shí)質(zhì)上，創(chuàng)新也是我們黨歷來(lái)思想路線的一個(gè)重要特征。第一代領(lǐng)導(dǎo)集體確立了實(shí)事求是的思想路線，實(shí)事求是就是創(chuàng)新的最高境界；第二代領(lǐng)導(dǎo)集體確立了解放思想、實(shí)事求是的思想路線，解放思想的目的就是為了創(chuàng)新；第三代領(lǐng)導(dǎo)集體確立了解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的思想路線，與時(shí)俱進(jìn)必須通過(guò)創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)。十六屆四中全會(huì)總結(jié)了我們黨執(zhí)政五十五年來(lái)的六條經(jīng)驗(yàn)，其中第一條就是，必須堅(jiān)持黨在指導(dǎo)思想上的與時(shí)俱進(jìn)，用發(fā)展著的馬克思主義指導(dǎo)新的實(shí)踐。這也是我們黨在指導(dǎo)思想上創(chuàng)新的一個(gè)基本要求。

從一個(gè)區(qū)域來(lái)說(shuō)，創(chuàng)新是發(fā)展的火車頭。區(qū)域創(chuàng)新的主體包括很多層面，既有各種社會(huì)組織，各個(gè)企業(yè)，也有社會(huì)公眾個(gè)人，還有政府(也可泛指現(xiàn)在的黨政組織體系)。在所有的創(chuàng)新主體中，政府居于引導(dǎo)地位。總理在談到中國(guó)國(guó)情時(shí)講了一個(gè)乘除法的比喻，他說(shuō)，中國(guó)有13億人口，再大的成就除以13億，都是一個(gè)小數(shù)字；再小的問(wèn)題乘以13億，都是一個(gè)大問(wèn)題。在區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展體系中，也有這樣一個(gè)乘除法，當(dāng)政府創(chuàng)新能力強(qiáng)的時(shí)候，它對(duì)于區(qū)域的整體創(chuàng)新能力具有乘數(shù)效應(yīng)，將會(huì)擴(kuò)張區(qū)域的創(chuàng)新能量，極大地促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展；當(dāng)政府創(chuàng)新能力弱的時(shí)候，它對(duì)區(qū)域的整體創(chuàng)新能力具有除數(shù)效應(yīng)，將會(huì)抑制區(qū)域的創(chuàng)新能量，阻礙區(qū)域的發(fā)展。

講政府創(chuàng)新與區(qū)域發(fā)展這一主題，必須回答好四個(gè)問(wèn)題，即：為什么要增強(qiáng)政府創(chuàng)新能力、從哪些方面增強(qiáng)政府創(chuàng)新能力、靠什么來(lái)增強(qiáng)政府創(chuàng)新能力、怎樣評(píng)判政府的創(chuàng)新能力。

一、為什么要增強(qiáng)政府創(chuàng)新能力