摘要：政府投資是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的有效工具，也是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。政府投資支撐了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)；作為宏觀調(diào)控的重要手段，政府投資促進(jìn)了保增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，也存在著政府投資未能充分啟動(dòng)民間投資、基礎(chǔ)設(shè)施投資仍然不足等問(wèn)題。解決問(wèn)題的關(guān)鍵是要提高政府投資的效率。在政府投資的成本收益分析中，收益用“消費(fèi)者剩余”來(lái)衡量。估算政府投資計(jì)劃的消費(fèi)者剩余時(shí)，要充分考慮到居民和企業(yè)的真實(shí)需求。

關(guān)鍵詞：政府投資效率消費(fèi)者剩余真實(shí)需求

政府投資是政府財(cái)政投資、政府部門(mén)投資和國(guó)有企事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)投資的總和。

一、政府投資的必要性

政府投資是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的有效工具，也是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。

1.政府投資是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的有效工具

摘要：對(duì)于行政效率的研究，西方的古典行政學(xué)走過(guò)了一個(gè)合乎邏輯的歷史發(fā)展過(guò)程，并為此奠定了良好的理論基礎(chǔ)；20世紀(jì)70年代的新公共行政學(xué)在行政效率的研究上呈現(xiàn)出三個(gè)新的動(dòng)向。以西方的理論觀照中國(guó)的行政效率，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府效率問(wèn)題的存在及其困境；對(duì)于提高政府效率，可以從政府體制與機(jī)制創(chuàng)新、公共人力資源開(kāi)發(fā)與積極的行政文化建設(shè)三個(gè)層面上作出努力。

關(guān)鍵詞：行政效率；古典行政學(xué)；新公共行政學(xué)；政府創(chuàng)新；行政文化

Abstract：Regardingtheadministrativeefficiencyresearch，thewesternclassicaladministrativesciencehaspassedthroughalogicalprocessinitshistoricaldevelopmentandhaslaiddownagoodfoundationfortheadministrativeefficiencyresearch.In1970sthenewpublicadministrativesciencepresentedthreenewtrendsintheadministrativeefficiencyresearch.Intermsofwesterntheories，wecandiscovertheproblemsofChina’sadministrativeefficiencyanditsdilemma.Toenhancethegovernmentefficiency，weshouldmakeeffortsinthefollowinglevels：thegovernmentsystemandthemechanisminnovation，thepublichumanresourcedevelopmentandthepositiveadministrativeculturalreconstruction.

Keywords：administrativeefficiency；classicaladministrativescience；newpublicadministrativescience；governmentinnovation；administrativeculture

一、古典行政學(xué)關(guān)于行政效率理論的發(fā)展

19世紀(jì)下半葉，在企業(yè)管理運(yùn)動(dòng)的鼓勵(lì)與影響下，學(xué)者們?cè)噲D借助于科學(xué)管理來(lái)增進(jìn)政府的行政效率。“這個(gè)運(yùn)動(dòng)的主要倡導(dǎo)人之一伍德羅·威爾遜早在1885年，以后又在許多場(chǎng)合，發(fā)出了爭(zhēng)取提高政府效率的口號(hào)。”[1]1887年，威爾遜在其著名的《行政學(xué)研究》一文中，將提高行政效率作為行政學(xué)的根本任務(wù)。他說(shuō)：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于理解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌Ｔ谶@兩個(gè)問(wèn)題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認(rèn)真進(jìn)行研究才能提供這種啟示。”[2]1自此以后，行政學(xué)便圍繞著“行政效率問(wèn)題”展開(kāi)了不懈的研究。

摘要：對(duì)于行政效率的研究，西方的古典行政學(xué)走過(guò)了一個(gè)合乎邏輯的歷史發(fā)展過(guò)程，并為此奠定了良好的理論基礎(chǔ)；20世紀(jì)70年代的新公共行政學(xué)在行政效率的研究上呈現(xiàn)出三個(gè)新的動(dòng)向。以西方的理論觀照中國(guó)的行政效率，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府效率問(wèn)題的存在及其困境；對(duì)于提高政府效率，可以從政府體制與機(jī)制創(chuàng)新、公共人力資源開(kāi)發(fā)與積極的行政文化建設(shè)三個(gè)層面上作出努力。

關(guān)鍵詞：行政效率；古典行政學(xué)；新公共行政學(xué)；政府創(chuàng)新；行政文化

Abstract：Regardingtheadministrativeefficiencyresearch，thewesternclassicaladministrativesciencehaspassedthroughalogicalprocessinitshistoricaldevelopmentandhaslaiddownagoodfoundationfortheadministrativeefficiencyresearch.In1970sthenewpublicadministrativesciencepresentedthreenewtrendsintheadministrativeefficiencyresearch.Intermsofwesterntheories，wecandiscovertheproblemsofChina’sadministrativeefficiencyanditsdilemma.Toenhancethegovernmentefficiency，weshouldmakeeffortsinthefollowinglevels：thegovernmentsystemandthemechanisminnovation，thepublichumanresourcedevelopmentandthepositiveadministrativeculturalreconstruction.

Keywords：administrativeefficiency；classicaladministrativescience；newpublicadministrativescience；governmentinnovation；administrativeculture

一、古典行政學(xué)關(guān)于行政效率理論的發(fā)展

19世紀(jì)下半葉，在企業(yè)管理運(yùn)動(dòng)的鼓勵(lì)與影響下，學(xué)者們?cè)噲D借助于科學(xué)管理來(lái)增進(jìn)政府的行政效率。“這個(gè)運(yùn)動(dòng)的主要倡導(dǎo)人之一伍德羅·威爾遜早在1885年，以后又在許多場(chǎng)合，發(fā)出了爭(zhēng)取提高政府效率的口號(hào)。”[1]1887年，威爾遜在其著名的《行政學(xué)研究》一文中，將提高行政效率作為行政學(xué)的根本任務(wù)。他說(shuō)：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于理解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌Ｔ谶@兩個(gè)問(wèn)題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認(rèn)真進(jìn)行研究才能提供這種啟示。”[2]1自此以后，行政學(xué)便圍繞著“行政效率問(wèn)題”展開(kāi)了不懈的研究。

[摘要]目前我國(guó)理論研究不足阻礙財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的有效治理，為此，本文通過(guò)對(duì)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)理論綜述，結(jié)合我國(guó)地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀分析，提出了提高地方政府財(cái)政效率的政策措施。

[關(guān)鍵詞]地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)；財(cái)政監(jiān)督；制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)

隨著財(cái)政聯(lián)邦主義理論的不斷發(fā)展和成熟，建立財(cái)政分權(quán)體系已經(jīng)成為各國(guó)政府改善政府效率實(shí)踐的重點(diǎn)。地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與我國(guó)以前高度集中財(cái)政管理體制相比，代表著各級(jí)政府自主理財(cái)意識(shí)的復(fù)蘇，它意味著我國(guó)財(cái)政分權(quán)已經(jīng)使各級(jí)政府存在著潛在和現(xiàn)實(shí)的競(jìng)爭(zhēng)論文。隨著地方財(cái)政體制改革和稅制環(huán)境的改善，我國(guó)地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)將進(jìn)一步規(guī)范，效率將得到進(jìn)一步發(fā)揮。

一、分權(quán)體制下財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)：一個(gè)理論綜述

最早在理論上闡述地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)思想是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的純粹理論》提出了“以足投票”理論。他認(rèn)為人們?cè)敢庠诘胤秸車(chē)怯捎谒麄兿朐谌珖?guó)尋找地方財(cái)政支出與稅收的一種精確組合，使自己的效用最大化，人們之所以在某一區(qū)域工作和居住，接受當(dāng)?shù)卣墓茌牐且驗(yàn)檎?wù)與稅收符合自己效用最大化的原則。正如施蒂格勒指出的，與中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同時(shí)在一個(gè)國(guó)家內(nèi)碩士論文，不同的人們有權(quán)利對(duì)不同數(shù)量的公共品服務(wù)投票選擇①。

蒂博特之后，對(duì)于財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的研究多從財(cái)政支出和稅收競(jìng)爭(zhēng)兩線展開(kāi)。其中比較著名的是“撲向底層的競(jìng)爭(zhēng)”理論。從世界范圍來(lái)看，各國(guó)和各地區(qū)廣泛采取積極財(cái)政政策鼓勵(lì)投資，為了吸引資本的流入，各個(gè)地區(qū)政府主動(dòng)減少自己應(yīng)得的投資收益，這種稅收競(jìng)爭(zhēng)的最后結(jié)果就是使得地方服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效率的產(chǎn)出水平。為了吸引企業(yè)投資而采取的低稅率，地方政府需要維持一個(gè)低于邊際收益與邊際成本相等時(shí)的支出水平，特別是在提供那些不能為企業(yè)提供直接收益的項(xiàng)目上。奧茨（W.Oates）認(rèn)為在各個(gè)地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)中，沒(méi)有誰(shuí)可以獲得好處，最終都會(huì)陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

摘要：對(duì)于行政效率的研究，西方的古典行政學(xué)走過(guò)了一個(gè)合乎邏輯的歷史發(fā)展過(guò)程，并為此奠定了良好的理論基礎(chǔ)；20世紀(jì)70年代的新公共行政學(xué)在行政效率的研究上呈現(xiàn)出三個(gè)新的動(dòng)向。以西方的理論觀照中國(guó)的行政效率，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府效率問(wèn)題的存在及其困境；對(duì)于提高政府效率，可以從政府體制與機(jī)制創(chuàng)新、公共人力資源開(kāi)發(fā)與積極的行政文化建設(shè)三個(gè)層面上作出努力。

關(guān)鍵詞：行政效率；古典行政學(xué)；新公共行政學(xué)；政府創(chuàng)新；行政文化

Abstract：Regardingtheadministrativeefficiencyresearch，thewesternclassicaladministrativesciencehaspassedthroughalogicalprocessinitshistoricaldevelopmentandhaslaiddownagoodfoundationfortheadministrativeefficiencyresearch.In1970sthenewpublicadministrativesciencepresentedthreenewtrendsintheadministrativeefficiencyresearch.Intermsofwesterntheories，wecandiscovertheproblemsofChina’sadministrativeefficiencyanditsdilemma.Toenhancethegovernmentefficiency，weshouldmakeeffortsinthefollowinglevels：thegovernmentsystemandthemechanisminnovation，thepublichumanresourcedevelopmentandthepositiveadministrativeculturalreconstruction.

Keywords：administrativeefficiency；classicaladministrativescience；newpublicadministrativescience；governmentinnovation；administrativeculture

一、古典行政學(xué)關(guān)于行政效率理論的發(fā)展

19世紀(jì)下半葉，在企業(yè)管理運(yùn)動(dòng)的鼓勵(lì)與影響下，學(xué)者們?cè)噲D借助于科學(xué)管理來(lái)增進(jìn)政府的行政效率。“這個(gè)運(yùn)動(dòng)的主要倡導(dǎo)人之一伍德羅·威爾遜早在1885年，以后又在許多場(chǎng)合，發(fā)出了爭(zhēng)取提高政府效率的口號(hào)。”[1]1887年，威爾遜在其著名的《行政學(xué)研究》一文中，將提高行政效率作為行政學(xué)的根本任務(wù)。他說(shuō)：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于理解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌Ｔ谶@兩個(gè)問(wèn)題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認(rèn)真進(jìn)行研究才能提供這種啟示。”[2]1自此以后，行政學(xué)便圍繞著“行政效率問(wèn)題”展開(kāi)了不懈的研究。

摘要：政府投資是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的有效工具,也是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。政府投資支撐了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng);作為宏觀調(diào)控的重要手段,政府投資促進(jìn)了保增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí),也存在著政府投資未能充分啟動(dòng)民間投資、基礎(chǔ)設(shè)施投資仍然不足等問(wèn)題。解決問(wèn)題的關(guān)鍵是要提高政府投資的效率。在政府投資的成本收益分析中,收益用“消費(fèi)者剩余”來(lái)衡量。估算政府投資計(jì)劃的消費(fèi)者剩余時(shí),要充分考慮到居民和企業(yè)的真實(shí)需求。

關(guān)鍵詞：政府投資效率消費(fèi)者剩余真實(shí)需求

政府投資是政府財(cái)政投資、政府部門(mén)投資和國(guó)有企事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)投資的總和。

一、政府投資的必要性

政府投資是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的有效工具,也是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。

1.政府投資是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的有效工具

摘要：評(píng)價(jià)政府是否達(dá)到規(guī)模效率，即政府規(guī)模是否適度，不應(yīng)僅看政府投入的數(shù)量指標(biāo)，還需考察政府授入的質(zhì)量指標(biāo)和產(chǎn)出水平。我們使用DEA的軟件Deap2.1，輸入單純考慮政府?dāng)?shù)量規(guī)模和加入政府質(zhì)量規(guī)模的兩組投入，及政府的公共服務(wù)產(chǎn)出數(shù)據(jù)，來(lái)對(duì)全國(guó)88座典型城市的政府進(jìn)行規(guī)模效率評(píng)價(jià)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)。在加入政府的質(zhì)量規(guī)模后，各城市政府在總體效率、地區(qū)間效率和按人口規(guī)模分的城市政府規(guī)模效率均大于單純考慮政府?dāng)?shù)量規(guī)模的效率。從地區(qū)看，東南、環(huán)渤海和東北地區(qū)的城市政府效率較高；從人口看。以500萬(wàn)以上和200～500萬(wàn)人口的城市政府效率最高；從技術(shù)效率和規(guī)模效率看，城市政府的規(guī)模效率一般要好于技術(shù)效率，說(shuō)明政府投入的各項(xiàng)資源配置不甚得當(dāng)，還需進(jìn)一步優(yōu)化整合內(nèi)部資源，而并不必然要通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)或精簡(jiǎn)人員來(lái)提高效率。

關(guān)鍵詞：政府適度規(guī)模；政府總體效率；政府技術(shù)效率；政府規(guī)模效率

引言

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府規(guī)模的討論主要集中在政府規(guī)模的衡量指標(biāo)及適度規(guī)模的分析等方面(王玉明，1998；毛壽龍。2000；劉博逸，2000；孫亞忠，2005)，但對(duì)如何確定政府適度規(guī)模，或評(píng)價(jià)政府規(guī)模的影響，基本還停留在理論層面的探討，對(duì)于政府規(guī)模效率的實(shí)證分析，主要討論中央和省市一級(jí)政府是否達(dá)到適度規(guī)模，所評(píng)價(jià)的也主要是政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)間的相互關(guān)系。我們認(rèn)為，單純討論中央和省級(jí)政府的規(guī)模，掩蓋了各地方、各城市的問(wèn)題，同時(shí)，隨著和諧社會(huì)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的日益深入，建立良好的社會(huì)和生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)越來(lái)越成為政府的主要職能。基于此，我們擬將政府規(guī)模細(xì)化到城市一級(jí)的政府，并把政府的社會(huì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)職能納入進(jìn)來(lái)，以更為合理地確定政府適度規(guī)模。

一、文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)50年代以來(lái)。地方政府規(guī)模一直是許多國(guó)家的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。“奧茨分權(quán)化定理”(Oares1972)曾指出，和中央政府相比，兩個(gè)地方政府可以為不同偏好的本地居民提供差別化的公共物品，由此改進(jìn)分配效率增進(jìn)社會(huì)福利。但奧茨并未說(shuō)明地方政府的最優(yōu)規(guī)模應(yīng)當(dāng)是多大。1985年歐洲委員會(huì)制定的《歐洲地方自治政府章程》雖明確提出地方政府的規(guī)模應(yīng)當(dāng)盡可能小的原則，但從現(xiàn)有的研究看，對(duì)多大規(guī)模的政府更有效率并無(wú)定論。從規(guī)模經(jīng)濟(jì)來(lái)看，地方政府的最優(yōu)(產(chǎn)出)規(guī)模應(yīng)當(dāng)是能夠使邊際社會(huì)成本等于邊際社會(huì)收益的規(guī)模。但在實(shí)際操作中，很難確切地知道社會(huì)成本和社會(huì)收益的大小，從而無(wú)法清晰地確定規(guī)模經(jīng)濟(jì)或是不經(jīng)濟(jì)的程度，政府提供的某些公共服務(wù)(如治安保衛(wèi)、老弱病殘幼等)也并不總是規(guī)模經(jīng)濟(jì)型的產(chǎn)品，并非規(guī)模越大越具有效率。

編者按：本文主要從分權(quán)體制下財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)：一個(gè)理論綜述；我國(guó)地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀及問(wèn)題；提高地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)效率的對(duì)策進(jìn)行論述。其中，主要包括：對(duì)于財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的研究多從財(cái)政支出和稅收競(jìng)爭(zhēng)兩線展開(kāi)、分權(quán)化導(dǎo)致地方官員作為中央政府的人在財(cái)政支出決策中易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政支出比重過(guò)大，監(jiān)督不力、制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)有欠公平、制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)是稅法規(guī)定的稅權(quán)范圍內(nèi)，制定的差別稅收政策、地方財(cái)政遠(yuǎn)期目標(biāo)：適度收權(quán)、地方財(cái)政改革近期對(duì)策、調(diào)整地方政府的職能范圍，把地方政府定位在地方公共品的供給角色上等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

[摘要]目前我國(guó)理論研究不足阻礙財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的有效治理，為此，本文通過(guò)對(duì)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)理論綜述，結(jié)合我國(guó)地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀分析，提出了提高地方政府財(cái)政效率的政策措施。

[關(guān)鍵詞]地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)；財(cái)政監(jiān)督；制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)

隨著財(cái)政聯(lián)邦主義理論的不斷發(fā)展和成熟，建立財(cái)政分權(quán)體系已經(jīng)成為各國(guó)政府改善政府效率實(shí)踐的重點(diǎn)。地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與我國(guó)以前高度集中財(cái)政管理體制相比，代表著各級(jí)政府自主理財(cái)意識(shí)的復(fù)蘇，它意味著我國(guó)財(cái)政分權(quán)已經(jīng)使各級(jí)政府存在著潛在和現(xiàn)實(shí)的競(jìng)爭(zhēng)。隨著地方財(cái)政體制改革和稅制環(huán)境的改善，我國(guó)地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)將進(jìn)一步規(guī)范，效率將得到進(jìn)一步發(fā)揮。

一、分權(quán)體制下財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)：一個(gè)理論綜述

最早在理論上闡述地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)思想是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的純粹理論》提出了“以足投票”理論。他認(rèn)為人們?cè)敢庠诘胤秸車(chē)怯捎谒麄兿朐谌珖?guó)尋找地方財(cái)政支出與稅收的一種精確組合，使自己的效用最大化，人們之所以在某一區(qū)域工作和居住，接受當(dāng)?shù)卣墓茌牐且驗(yàn)檎?wù)與稅收符合自己效用最大化的原則。正如施蒂格勒指出的，與中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同時(shí)在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，不同的人們有權(quán)利對(duì)不同數(shù)量的公共品服務(wù)投票選擇①。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府規(guī)模的討論主要集中在政府規(guī)模的衡量指標(biāo)及適度規(guī)模的分析等方面，但對(duì)如何確定政府適度規(guī)模，或評(píng)價(jià)政府規(guī)模的影響，基本還停留在理論層面的探討，對(duì)于政府規(guī)模效率的實(shí)證分析，主要討論中央和省市一級(jí)政府是否達(dá)到適度規(guī)模，所評(píng)價(jià)的也主要是政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)間的相互關(guān)系。我們認(rèn)為，單純討論中央和省級(jí)政府的規(guī)模，掩蓋了各地方、各城市的問(wèn)題，同時(shí)，隨著和諧社會(huì)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的日益深入，建立良好的社會(huì)和生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)越來(lái)越成為政府的主要職能。基于此，我們擬將政府規(guī)模細(xì)化到城市一級(jí)的政府，并把政府的社會(huì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)職能納入進(jìn)來(lái)，以更為合理地確定政府適度規(guī)模。

一、文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)50年代以來(lái)。地方政府規(guī)模一直是許多國(guó)家的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。“奧茨分權(quán)化定理”(Oares1972)曾指出，和中央政府相比，兩個(gè)地方政府可以為不同偏好的本地居民提供差別化的公共物品，由此改進(jìn)分配效率增進(jìn)社會(huì)福利。但奧茨并未說(shuō)明地方政府的最優(yōu)規(guī)模應(yīng)當(dāng)是多大。1985年歐洲委員會(huì)制定的《歐洲地方自治政府章程》雖明確提出地方政府的規(guī)模應(yīng)當(dāng)盡可能小的原則，但從現(xiàn)有的研究看，對(duì)多大規(guī)模的政府更有效率并無(wú)定論。從規(guī)模經(jīng)濟(jì)來(lái)看，地方政府的最優(yōu)(產(chǎn)出)規(guī)模應(yīng)當(dāng)是能夠使邊際社會(huì)成本等于邊際社會(huì)收益的規(guī)模。但在實(shí)際操作中，很難確切地知道社會(huì)成本和社會(huì)收益的大小，從而無(wú)法清晰地確定規(guī)模經(jīng)濟(jì)或是不經(jīng)濟(jì)的程度，政府提供的某些公共服務(wù)(如治安保衛(wèi)、老弱病殘幼等)也并不總是規(guī)模經(jīng)濟(jì)型的產(chǎn)品，并非規(guī)模越大越具有效率。

在實(shí)證研究中，人們往往采用規(guī)模經(jīng)濟(jì)模型中一些非常總括的定義和指標(biāo)來(lái)衡量政府規(guī)模，如總產(chǎn)出、單位產(chǎn)出、單位成本等。最常見(jiàn)的實(shí)證研究是用財(cái)政支出等指標(biāo)來(lái)表示政府規(guī)模，研究其對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響。但這些研究得出的結(jié)論并不一致：既有政府規(guī)模促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的(Rubbinson，1977；Ram，1986；馬拴友，2000；歐陽(yáng)志剛，2004；劉霖，*)，也有阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的(Landau，1983；Barro，1991；郭慶旺等，2003；張海星，2003)，也有二者沒(méi)有關(guān)系或存在不確定關(guān)系的(Kormendi和Meguire1985；Grier和Tulloek1989；Evan，1997)。也有學(xué)者用政府所服務(wù)的人口規(guī)模來(lái)表示政府規(guī)模，認(rèn)為人口規(guī)模與人均支出需求是正相關(guān)關(guān)系，人口規(guī)模越大，人均支出需求越高，從而對(duì)政府的公共物品和服務(wù)的需求也就越高。金(King，1996)構(gòu)建了一個(gè)最優(yōu)人口規(guī)模模型，認(rèn)為地方政府的最優(yōu)規(guī)模將隨著時(shí)間推移而變動(dòng)，需要定期對(duì)其調(diào)整。但地方居民只是服務(wù)產(chǎn)出的接受者而不是產(chǎn)出本身，一定總?cè)丝谝?guī)模所產(chǎn)生的支出需求可能會(huì)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人口結(jié)構(gòu)的不同而有所差異。

有些研究采用相對(duì)指標(biāo)來(lái)表示政府規(guī)模，如劉霖(*)用政府部門(mén)的人均消費(fèi)與全國(guó)的人均GDP之比來(lái)表示政府規(guī)模，指出從政府消費(fèi)支出占GDP的比例來(lái)看，中國(guó)農(nóng)村與中國(guó)城市之間沒(méi)有顯著差異，但就公務(wù)員占總?cè)丝诘谋壤裕鞘姓囊?guī)模要大于農(nóng)村。實(shí)際上，地方政府負(fù)有多種責(zé)任和功能，所提供的產(chǎn)出和服務(wù)是多元的，單一的綜合性的產(chǎn)出指標(biāo)并不能夠較好地衡量地方政府規(guī)模。

有關(guān)地方政府規(guī)模對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響的研究，曹陽(yáng)(2002)用行政管理人員占用社會(huì)人力資源的比重和行政管理費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重兩個(gè)指標(biāo)，比較了1997年各省的政府規(guī)模，發(fā)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域政府規(guī)模有極為緊密的逆相關(guān)關(guān)系。金玉國(guó)等(2006)認(rèn)為我國(guó)財(cái)政支出的分類(lèi)口徑前后差別較大，缺乏歷史可比性，因此采用政府部門(mén)的就業(yè)和工資加權(quán)計(jì)算的辦法(權(quán)重分別定為0.6和0.4)，回歸分析了2004年省級(jí)政府規(guī)模對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，結(jié)論是地區(qū)政府規(guī)模過(guò)大，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

摘要：對(duì)于行政效率的研究，西方的古典行政學(xué)走過(guò)了一個(gè)合乎邏輯的歷史發(fā)展過(guò)程，并為此奠定了良好的理論基礎(chǔ)；20世紀(jì)70年代的新公共行政學(xué)在行政效率的研究上呈現(xiàn)出三個(gè)新的動(dòng)向。以西方的理論觀照中國(guó)的行政效率，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府效率問(wèn)題的存在及其困境；對(duì)于提高政府效率，可以從政府體制與機(jī)制創(chuàng)新、公共人力資源開(kāi)發(fā)與積極的行政文化建設(shè)三個(gè)層面上作出努力。

關(guān)鍵詞：行政效率；古典行政學(xué)；新公共行政學(xué)；政府創(chuàng)新；行政文化

一、古典行政學(xué)關(guān)于行政效率理論的發(fā)展

19世紀(jì)下半葉，在企業(yè)管理運(yùn)動(dòng)的鼓勵(lì)與影響下，學(xué)者們?cè)噲D借助于科學(xué)管理來(lái)增進(jìn)政府的行政效率。“這個(gè)運(yùn)動(dòng)的主要倡導(dǎo)人之一伍德羅·威爾遜早在1885年，以后又在許多場(chǎng)合，發(fā)出了爭(zhēng)取提高政府效率的口號(hào)。”[1]1887年，威爾遜在其著名的《行政學(xué)研究》一文中，將提高行政效率作為行政學(xué)的根本任務(wù)。他說(shuō)：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于理解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌Ｔ谶@兩個(gè)問(wèn)題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認(rèn)真進(jìn)行研究才能提供這種啟示。”[2]1自此以后，行政學(xué)便圍繞著“行政效率問(wèn)題”展開(kāi)了不懈的研究。

幾乎同時(shí)，在西方管理學(xué)史上興起了以泰勒的“科學(xué)管理理論”為領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)。泰勒的科學(xué)管理理論不僅開(kāi)辟了關(guān)于效率研究的新領(lǐng)域，而且從某種意義上說(shuō)，它也促成了西方行政管理學(xué)對(duì)行政效率問(wèn)題研究的深入。因此，“正是科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的興起，才促成西方行政學(xué)的形成和興盛，而對(duì)于這場(chǎng)科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的形成起著決定性影響的，乃是泰勒的‘科學(xué)管理理論’。”[3]泰勒認(rèn)為，高效率取決于形成一個(gè)健全的組織，因此，科學(xué)管理的本質(zhì)在于設(shè)計(jì)合理的職能組織。正是在科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)興起之后，一些行政學(xué)家便開(kāi)始重視通過(guò)科學(xué)管理來(lái)尋求政府行政的有效性。曾經(jīng)擔(dān)任美國(guó)全國(guó)辦公室管理協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)的威廉·享·萊芬韋爾是第一個(gè)把泰勒的科學(xué)管理原則運(yùn)用于機(jī)關(guān)辦公室管理工作中并取得成功的人；美國(guó)著名行政學(xué)家納德·D·懷特則進(jìn)一步用科學(xué)管理理論研究政府行政管理，促進(jìn)了政府工作的改進(jìn)，提高了行政效率。他認(rèn)為，“科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)在促進(jìn)改良處理公共事務(wù)方法上，已作出了非常重要的貢獻(xiàn)。從弗雷德里克·泰勒倡導(dǎo)這一開(kāi)創(chuàng)性工作開(kāi)始，這一運(yùn)動(dòng)已引起了各方面的關(guān)注和興趣，并終于建立了完整的社會(huì)改良哲學(xué)的原則。”“由科學(xué)管理在一些工業(yè)企業(yè)中所造成的巨大進(jìn)步，已提出了一個(gè)問(wèn)題：在政府中是否可以同樣實(shí)行這種改進(jìn)方法?對(duì)這個(gè)問(wèn)題無(wú)論有什么樣的解答，無(wú)疑的是：科學(xué)管理的成就，已引起了對(duì)許多公共機(jī)關(guān)所習(xí)慣的舊法的大量不滿。”[2]53隨著公共行政管理實(shí)踐的發(fā)展與行政學(xué)理論研究的深化，人們對(duì)行政效率的認(rèn)識(shí)也在逐漸深入。在行政學(xué)發(fā)展的早期，思想家對(duì)行政管理的理解主要視為對(duì)行政組織內(nèi)部的管理，因此，管理效率的獲得主要取決于對(duì)行政組織內(nèi)部各要素的高度利用。而行政組織是由多種要素組成的，究竟應(yīng)該發(fā)揮哪個(gè)要素以及如何發(fā)揮這個(gè)要素的管理效率，各個(gè)理論學(xué)派持有不同的觀點(diǎn)。

德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯的“官僚制”組織理論，則把提高行政效率的著眼點(diǎn)放在行政組織內(nèi)各部門(mén)、各成員的協(xié)力與合作上，而要處理好組織內(nèi)的合作問(wèn)題，其關(guān)鍵在于明確各機(jī)構(gòu)與成員之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。以法國(guó)管理學(xué)家法約爾為代表的功能學(xué)派則認(rèn)為，行政管理是由一系列相互銜接和相互聯(lián)系的活動(dòng)環(huán)節(jié)組成的，只有當(dāng)每個(gè)環(huán)節(jié)都承擔(dān)了特定的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了相應(yīng)的功能時(shí)，效率才能得到保證。可以說(shuō)，西方古典行政學(xué)理論在思考提高行政效率的問(wèn)題時(shí)，著眼點(diǎn)是放在行政組織中非人要素的管理效率上，明顯忽略了行政活動(dòng)中人的要素，而稍后的行為主義理論對(duì)此進(jìn)行了全面的糾正。從20世紀(jì)20年代開(kāi)始，美國(guó)哈佛大學(xué)教授梅奧領(lǐng)導(dǎo)的研究小組，在著名的霍桑試驗(yàn)中，發(fā)現(xiàn)了人員的心理對(duì)于工作效率提高的重要意義，由此拉開(kāi)了行為主義革命的新序幕。