導(dǎo)語：PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)及防控要點(diǎn)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

隨著2017年財(cái)政部實(shí)施ppp項(xiàng)目入庫管理與負(fù)面清單制度以來，社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與關(guān)注度逐步提高。2014-2016年快速發(fā)展的PPP項(xiàng)目已逐步進(jìn)入運(yùn)營期，因項(xiàng)目自身及合作條件、融資結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目公司治理等前期暗藏的風(fēng)險(xiǎn)也逐步顯現(xiàn)。因此，在參與PPP項(xiàng)目過程中如何有效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并針對(duì)性防控，實(shí)現(xiàn)企業(yè)規(guī)模、效益雙贏目標(biāo)，對(duì)于社會(huì)資本方而言，顯得格外重要。

合法合規(guī)類實(shí)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防控要點(diǎn)

項(xiàng)目可適性。（1）審查項(xiàng)目可適性，避免負(fù)面清單項(xiàng)目。財(cái)政部為規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，建立了全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫，采取正負(fù)面清單兩種形式，明確規(guī)范的PPP項(xiàng)目所需條件以及不規(guī)范PPP項(xiàng)目的表現(xiàn)形式,.對(duì)于不適宜采用PPP模式的負(fù)面清單中項(xiàng)目不得入庫。社會(huì)資本方應(yīng)對(duì)照財(cái)政部財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)、財(cái)金〔2019〕10號(hào)文等負(fù)面清單規(guī)定，對(duì)是否適合采用PPP模式進(jìn)行審查。同時(shí)，注意項(xiàng)目實(shí)施主體的可適性。PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體應(yīng)為縣級(jí)以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位。實(shí)踐中地方國有企業(yè)或地方政府融資平臺(tái)公司等不能作為適格的項(xiàng)目實(shí)施主體，不能代表政府方作為PPP項(xiàng)目合同的簽訂方。（2）明確退庫或整改責(zé)任補(bǔ)償。為規(guī)避項(xiàng)目可適性風(fēng)險(xiǎn)，建議社會(huì)資本方在合同中針對(duì)性設(shè)置免責(zé)條款，明確約定由政府方承擔(dān)因可適性因素導(dǎo)致的PPP項(xiàng)目退庫、整改等風(fēng)險(xiǎn)。盡可能細(xì)化在發(fā)生項(xiàng)目退庫或整改情況下的處置與補(bǔ)償問題，并約定因政策變化導(dǎo)致項(xiàng)目被清理出庫的解決方案，確保社會(huì)資本方在該種情形下的安全退出與權(quán)益保障。項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)。PPP項(xiàng)目基本建設(shè)手續(xù)通常包括項(xiàng)目建議書批復(fù)、項(xiàng)目選址、可研批復(fù)、工程規(guī)劃、施工許可等。根據(jù)財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文的規(guī)定，未按要求履行立項(xiàng)審批手續(xù)的新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目不能入庫。因此，項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)文件的缺失將直接導(dǎo)致項(xiàng)目無法進(jìn)入PPP項(xiàng)目庫，影響項(xiàng)目后續(xù)融資落地與相應(yīng)財(cái)政支出列支財(cái)政預(yù)算安排。實(shí)踐中，部分項(xiàng)目將項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)的辦理責(zé)任分配給項(xiàng)目公司，且在合同中約定開工遲延及建設(shè)期延誤違約責(zé)任，加重了社會(huì)資本方的履約責(zé)任與違約風(fēng)險(xiǎn)。建議社會(huì)資本方詳細(xì)梳理項(xiàng)目前期審批手續(xù)清單，充分評(píng)估辦理難點(diǎn)，并根據(jù)項(xiàng)目整體建設(shè)安排做好策劃。鑒于前期基本建設(shè)手續(xù)繁雜又具有較大不確定性，爭(zhēng)取協(xié)商約定由政府方承擔(dān)項(xiàng)目前期手續(xù)辦理責(zé)任，或約定政府方協(xié)助辦理義務(wù)，同時(shí)明確非因社會(huì)資本方原因?qū)е碌捻?xiàng)目前期審批手續(xù)辦理延誤責(zé)任應(yīng)獲得政府方的豁免。PPP項(xiàng)目合規(guī)性手續(xù)。實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目合規(guī)性手續(xù)缺失情形主要有：辦理項(xiàng)目入庫手續(xù)前先行招標(biāo)；“兩評(píng)一案”測(cè)算依據(jù)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)口徑不一致、專家意見缺失；突破10%的財(cái)政支出紅線，新上政府付費(fèi)項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%、使用者付費(fèi)比例低于10%等。合規(guī)性手續(xù)缺失將導(dǎo)致項(xiàng)目不能被列入財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫，導(dǎo)致政府付費(fèi)無法通過財(cái)政預(yù)算安排列支，進(jìn)而影響項(xiàng)目公司收入保障與金融機(jī)構(gòu)融資支持。社會(huì)資本方應(yīng)嚴(yán)格審查項(xiàng)目合規(guī)性手續(xù)，關(guān)注是否存在曾經(jīng)流標(biāo)情況及原因，謹(jǐn)慎參與尚未入庫項(xiàng)目。確需參與的，建議將政府方完成項(xiàng)目“兩評(píng)一案”及納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫作為PPP合同生效條件、項(xiàng)目公司組建條件及社會(huì)資本方實(shí)質(zhì)性出資或開工前提。項(xiàng)目招投標(biāo)方式。（1）招標(biāo)方式審查。實(shí)踐中PPP項(xiàng)目招標(biāo)方式問題主要表現(xiàn)為：違規(guī)采取單一來源采購方式、“投資施工兩招并一招”適用不合規(guī)、采購流程存在瑕疵等。新上政府付費(fèi)項(xiàng)目不得采用單一來源采購方式。社會(huì)資本方需重點(diǎn)關(guān)注招標(biāo)主體資格及授權(quán)文件，優(yōu)先選擇公開招標(biāo)方式。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條及財(cái)政部財(cái)金[2016]90號(hào)文規(guī)定，“兩招并一招”只適用于工程建設(shè)、設(shè)備采購、服務(wù)外包類型PPP項(xiàng)目，且已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會(huì)資本合作方，社會(huì)資本方具備相應(yīng)資質(zhì)能夠依法自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)。實(shí)踐中若社會(huì)資本方選用沒有按照法定方式招標(biāo)、社會(huì)資本方不具備相應(yīng)資質(zhì)的，不能免除后續(xù)招標(biāo)程序。（2）投標(biāo)模式選擇。社會(huì)資本方應(yīng)避免因資質(zhì)認(rèn)定等問題導(dǎo)致投標(biāo)無效情形，避免母公司參與投標(biāo)、子公司履約或部分聯(lián)合體成員不出資現(xiàn)象的發(fā)生。如需選擇金融機(jī)構(gòu)參與聯(lián)合體投標(biāo)，應(yīng)避免出現(xiàn)明股實(shí)債、第三方代持等不合規(guī)情形。對(duì)聯(lián)合體各方開展盡調(diào)，重點(diǎn)調(diào)查其履約能力、資質(zhì)、類似業(yè)績(jī)等。聯(lián)合體協(xié)議中應(yīng)明確項(xiàng)目所需保函、保證金、施工、運(yùn)營、融資等責(zé)任承擔(dān)及違約責(zé)任，保障聯(lián)合體成員依約履行。財(cái)政支付合法性手續(xù)。財(cái)政支付合法性手續(xù)是PPP項(xiàng)目政府支出的前提與社會(huì)資本方投資回報(bào)的保障。社會(huì)資本方需對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政可承受能力真實(shí)水平進(jìn)行評(píng)估。鑒于新簽約PPP項(xiàng)目（含可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目、政府付費(fèi)項(xiàng)目）運(yùn)營補(bǔ)貼支出不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算中安排，建議在PPP合同中明確約定項(xiàng)目的政府支出年度預(yù)算及中期財(cái)政規(guī)劃納入義務(wù)與違約責(zé)任。土地權(quán)屬風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目用地違規(guī)操作會(huì)引發(fā)項(xiàng)目用地權(quán)屬爭(zhēng)議，進(jìn)而影響項(xiàng)目順利實(shí)施。國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)、財(cái)金〔2016〕91號(hào)文等對(duì)PPP項(xiàng)目的土地供應(yīng)問題進(jìn)行了明確。實(shí)踐中，個(gè)別項(xiàng)目未經(jīng)招拍掛即將土地出讓給負(fù)責(zé)土地一級(jí)開發(fā)的社會(huì)資本方，或事先通過協(xié)議以低價(jià)出讓項(xiàng)目土地。部分PPP項(xiàng)目約定項(xiàng)目公司以“零租金”租賃方式取得項(xiàng)目用地，或租賃期限與PPP項(xiàng)目周期不匹配，引發(fā)項(xiàng)目用地權(quán)屬爭(zhēng)議。招投標(biāo)階段社會(huì)資本方需關(guān)注項(xiàng)目土地獲取方式是否與現(xiàn)行法律規(guī)定、政策相沖突。建議將“土地獲取”設(shè)置為PPP合同生效的前提條件，明確政府方的土地獲取、手續(xù)辦理責(zé)任、項(xiàng)目公司用地合法性保障責(zé)任。謹(jǐn)慎參與土地作價(jià)出資項(xiàng)目。財(cái)政部財(cái)金〔2016〕91號(hào)文規(guī)定，可以將土地作價(jià)出資的PPP項(xiàng)目?jī)H限于公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)，其他情形下土地供應(yīng)須采用劃撥、出讓或租賃方式。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。社會(huì)資本方若在PPP合同中沒有重視、明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題，將會(huì)承擔(dān)較多不確定風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中部分地方政府不合理限定、模糊或擴(kuò)大不可抗力范圍、事項(xiàng)，規(guī)避其應(yīng)有責(zé)任，如將法律政策變更定性為不可抗力事件。部分地方政府在不可抗力事件發(fā)生后，僅同意順延建設(shè)期、不追究項(xiàng)目公司違約責(zé)任，但對(duì)項(xiàng)目公司因發(fā)生不可抗力額外產(chǎn)生的搶險(xiǎn)、修復(fù)或重建等費(fèi)用均不認(rèn)可；或者簡(jiǎn)單混同政治不可抗力與自然不可抗力處理模式，要求與社會(huì)資本方平均分?jǐn)?，減輕政府方責(zé)任、加重社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)。建議在PPP合同中全面準(zhǔn)確界定不可抗力范圍，并設(shè)置“雙方不能合理預(yù)見和控制的其他情形”兜底條款，明確“適用法律”范圍，限定法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件的級(jí)別。爭(zhēng)取在風(fēng)險(xiǎn)分配條款中明確政府方承擔(dān)法律變更風(fēng)險(xiǎn)及該情形下社會(huì)資本方的工期順延、補(bǔ)償?shù)葯?quán)利，約定由政府方承擔(dān)全部或至少大部分政治不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，可購買商業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險(xiǎn)。

融資類風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及防控要點(diǎn)

項(xiàng)目融資落實(shí)。PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方按照合同約定往往負(fù)有融資義務(wù)，如果社會(huì)資本方未按約定的融資交割期限內(nèi)完成項(xiàng)目融資，將會(huì)承擔(dān)較重的違約責(zé)任，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生較大影響。建議在PPP合同中約定以項(xiàng)目融資交割完成作為合同生效條件，從而豁免社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司非自身原因?qū)е马?xiàng)目無法融資而帶來的違約責(zé)任。同時(shí)，社會(huì)資本方需要拓寬融資渠道，轉(zhuǎn)變主要依托項(xiàng)目貸款的傳統(tǒng)融資理念，可在PPP合同中約定結(jié)構(gòu)性融資空間，對(duì)項(xiàng)目融資方為實(shí)現(xiàn)融資擔(dān)保權(quán)涉及的股權(quán)結(jié)構(gòu)變更，放寬股權(quán)鎖定期限制，避免融資障礙。股東擔(dān)保。部分金融機(jī)構(gòu)在提供PPP項(xiàng)目融資服務(wù)時(shí)，會(huì)要求項(xiàng)目公司股東提供增信擔(dān)保措施。股東對(duì)外擔(dān)保受到國家法律法規(guī)及企業(yè)內(nèi)部規(guī)定限制。根據(jù)國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)文規(guī)定，中央企業(yè)不得通過購買劣后級(jí)資管產(chǎn)品份額或引入“名股實(shí)債”類股權(quán)資金等方式進(jìn)行PPP項(xiàng)目資金安排，不得為其他方的股權(quán)出資承諾收益、提供擔(dān)保，不得代為承擔(dān)其他方本應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。部分國有企業(yè)內(nèi)部出于合規(guī)管理要求，會(huì)嚴(yán)格限制擔(dān)保對(duì)象、擔(dān)保規(guī)模與超股比擔(dān)保，對(duì)合并報(bào)表范圍外參股企業(yè)提供擔(dān)保，需履行極為嚴(yán)格的決策程序與審批手續(xù)。因此，社會(huì)資本方應(yīng)與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分協(xié)商，盡量采取以項(xiàng)目公司資產(chǎn)或收益權(quán)作為項(xiàng)目公司融資的增信擔(dān)保方式，避免由項(xiàng)目公司股東提供增信擔(dān)保。若確需由項(xiàng)目公司股東提供融資擔(dān)保的，應(yīng)當(dāng)按照各股東出資比例進(jìn)行共同擔(dān)保，并履行內(nèi)部決策、審批手續(xù)。合并報(bào)表。PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方往往負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營、移交等事項(xiàng)，對(duì)項(xiàng)目具有實(shí)際控制權(quán)。按照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則合并報(bào)表規(guī)則，社會(huì)資本方往往需要與項(xiàng)目公司進(jìn)行合并報(bào)表處理。因涉及大額融資，報(bào)表合并將對(duì)社會(huì)資本方的資產(chǎn)負(fù)債率控制指標(biāo)產(chǎn)生較大影響。社會(huì)資本方若采取表外融資方式，可運(yùn)用資產(chǎn)證券化、融資租賃等創(chuàng)新型金融工具進(jìn)行合理安排。合理選擇聯(lián)合體成員，通過股東協(xié)議、公司章程等對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)架構(gòu)、表決機(jī)制合理分配，分散項(xiàng)目公司控制權(quán)，在依法依規(guī)前提下實(shí)現(xiàn)融資出表目的，避免違規(guī)使用表外融資方式，引發(fā)違規(guī)處罰與報(bào)表合并風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目資本金。部分社會(huì)資本方為緩解資金壓力，通過引入金融機(jī)構(gòu)籌措項(xiàng)目資本金，個(gè)別金融機(jī)構(gòu)以當(dāng)前已經(jīng)限制的“股+債”等方式注入資本金，從而影響項(xiàng)目入庫與后續(xù)項(xiàng)目融資安排。財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文明確，資本金由債務(wù)性資金充當(dāng)或由第三方代持社會(huì)資本方股權(quán)的PPP項(xiàng)目將被清理出庫。財(cái)金〔2018〕23號(hào)、〔2019〕10號(hào)文明確，國有金融企業(yè)向PPP項(xiàng)目提供融資時(shí)應(yīng)當(dāng)按照“穿透原則”對(duì)融資主體資本金來源進(jìn)行審查，避免債務(wù)性資金來源，保障合規(guī)性。因此，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)把握項(xiàng)目資本金合規(guī)底線，項(xiàng)目資本金不得以任何形式構(gòu)成項(xiàng)目公司的對(duì)外負(fù)債。建議社會(huì)資本方爭(zhēng)取約定相對(duì)有利的資本金到位時(shí)間及批次額度安排。如約定首批注冊(cè)資本金在項(xiàng)目公司成立后一定期限到位,剩余注冊(cè)資本金按照融資額到位時(shí)間分批次、同比例注入，降低社會(huì)資本的資金成本。

公司設(shè)立及治理類風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及防控要點(diǎn)

公司治理架構(gòu)。公司治理架構(gòu)設(shè)置是否合理將直接關(guān)系到社會(huì)資本方能否對(duì)項(xiàng)目公司具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。實(shí)踐中，部分地方政府為加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的管控，不僅在PPP合同層面設(shè)置政府方的具體監(jiān)督與干預(yù)權(quán)，也在項(xiàng)目公司治理層面提出了各種要求，對(duì)社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司的權(quán)利進(jìn)行限制。如擴(kuò)大股東會(huì)、董事會(huì)一致決事項(xiàng)及“一票否決權(quán)”；在執(zhí)行層派駐更多高級(jí)管理人員及關(guān)鍵崗位人員；要求合同簽訂、結(jié)算、款項(xiàng)支付、人員任免及薪酬等方面的控制權(quán)等。站在社會(huì)資本方角度，建議合理設(shè)置股東會(huì)、董事會(huì)決議事項(xiàng)表決權(quán)分配比例，賦予政府方代表監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，在股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、關(guān)鍵崗位人員任免等方面對(duì)其權(quán)利予以必要限制。合理設(shè)置、明確約定政府方“一票否決權(quán)”事項(xiàng)，政府出資代表可在涉及公共安全和公共利益事項(xiàng)的表決中享有一票否決權(quán)，但不宜擴(kuò)大，避免出現(xiàn)“重大事項(xiàng)”“大額支付”等邊界模糊的表述。股東出資違約。實(shí)踐中股東未按合同約定及時(shí)足額出資風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為：一是項(xiàng)目被清庫風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文規(guī)定“未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金”屬于不符合規(guī)范運(yùn)作情形；二是因股東不能按期足額出資面臨被沒收履約保證金、保函等違約責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)；三是影響項(xiàng)目后續(xù)融資及建設(shè)。因此，社會(huì)資本方在投標(biāo)階段應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎選擇聯(lián)合體合作方，確保合作方有能力按期足額出資。聯(lián)合體協(xié)議中需針對(duì)出資不到位問題設(shè)定明確的違約責(zé)任及聯(lián)合體成員間連帶責(zé)任追償?shù)葍?nèi)容。合同談判階段，通過出資方案設(shè)計(jì)爭(zhēng)取分階段注入項(xiàng)目資本金。合同履行階段，社會(huì)資本方須按合同約定以及項(xiàng)目資金需求及時(shí)籌措資金，避免承擔(dān)違約責(zé)任、影響項(xiàng)目后續(xù)融資甚至影響整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)等嚴(yán)重后果。項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)合同約定、工程建設(shè)以及融資機(jī)構(gòu)配資要求，及時(shí)向各股東方發(fā)函督促出資。PPP項(xiàng)目在論證評(píng)估、投標(biāo)、合同談判、項(xiàng)目公司組建階段涉及合規(guī)類、融資類、項(xiàng)目公司設(shè)立與治理等風(fēng)險(xiǎn)，此類項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與有效防范，是社會(huì)資本方有效參與PPP項(xiàng)目、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制與企業(yè)利益保障的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。只有針對(duì)性掌握風(fēng)險(xiǎn)防控要點(diǎn)，落實(shí)項(xiàng)目合規(guī)性手續(xù)，合理設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，避免項(xiàng)目融資、股東出資等風(fēng)險(xiǎn)，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方、項(xiàng)目建設(shè)單位、地方政府的風(fēng)險(xiǎn)均衡與互利共贏，保障PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)，發(fā)揮PPP項(xiàng)目的積極作用。

作者：孫紅波