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一、基本情況

近年來，在地委、行署的正確領導下，區黨委、管委會以科學發展觀為指導，緊緊抓住大旅游區發展機遇，本著“富民保景”的原則，從解決區人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，著力發展社會事業，推動了區各項社會事業快速發展，區各項社會公共服務體系不斷完善，廣大牧民群眾依托旅游致富、享受教育、醫療保險、社會保障等公共服務的質量和水平有了較大提高。

（一）區人口及經濟現狀。區兩鄉共*個村，有*戶、*人，其中，*族人口*人、蒙古族人*人，其他為少量的漢族和回族。兩鄉現以畜牧業為基礎，種植業為輔，旅游為主導的產業結構模式。2008年，兩鄉全年完成生產總值1578萬元，同比增長27%，在全國旅游大形式呈總體下滑的情況下，兩鄉仍然實現旅游收入480萬元；農牧民人均收入達3016元，人均增收730元，較去年增長32%；鄉村兩級集體經濟總收入達145萬元，較去年增收14%以上。

（二）教育發展情況。兩鄉共有7所學校，教職工117名，在校學生628名。近幾年來，區管委會認真貫徹落實有關加快農村義務教育發展的政策，加大對農村教育的支持與投入，逐步完善兩鄉中小學危舊校舍改造和校舍新建，不斷加快農村教學能手的培養，有力地促進了區教育事業的均衡發展。落實幫扶措施，積極實施區牧民子女外地就學學費補助政策，鼓勵區牧民子女報考疆內外大中院校，2008年以來，合計資助貧困生和大中專學生費用12萬余元，解決農民子女上學難的問題。全區小學入學率、鞏固率均達100%，初中在校生鞏固率100%。

（三）群眾文體建設方面。區農村文化、體育事業得到加強。兩個鄉文化站都已建成完工，完成藏書10000冊以上；結合村級陣地建設工程，區村級文化室、體育活動場所建設也全面啟動，籃球、乒乓球、羽毛球等健身器材已得到落實，極大地豐富了牧民群眾業余文化生活。

（四）醫療衛生方面。區農村醫療衛生事業發展步伐逐步加快，區現有鄉級衛生院2所，能完成闌尾切除等簡易手術；村級衛生室4所，共有醫務人員26名。近年來，區不斷強化鄉衛生院建設，通過與布爾津縣、哈巴河縣及阿勒泰地區人民醫院開展院際合作，提高診療服務水平。以鄉衛生院為依托，加快推進衛生室向區農村社區衛生服務站的轉型。新型農村合作醫療扎實推進，參合率達到80%以上。

二、區社會發展中存在的主要問題

雖然區農村旅游經濟及各項社會事業得到了一定發展，但隨著區大旅游的快速發展，區農村基礎設置建設仍然滯后，景牧矛盾依然存在，兩鄉旅游經濟發展不平衡凸顯，這些都成為區新農村建設和構建和諧區的重要制約因素。

（一）區管理體制改革有待進一步深化。一是區管委會的地位缺乏法律依據，盡管是作為“區政府機構”，代表地委、行署統一領導和管理區內行政、經濟和社會事務，但實際上區管委會本身不是一個法定行政主體，在我國行政機構設置序列中也沒有“區政府”類似機構，在法律上也沒有一個全國性的“區政府”機構的法律體系。二是區管委會的管理權限不到位。由于區管理委員會行使政府管轄權在法律層面上沒有明確的法律地位，區管委會在區的職權只能是由地委、行署通過行政規范性文件進行委托，有些存在法律依據不足的問題，有些造成權責不清的問題。這樣致使區管委會與屬地政府一些執法部門權限劃分不清楚，摩擦較大，嚴重制約著大旅游區的發展。三是區管理與所在地行政區關系有待進一步理順。根據《大旅游區總體規劃》，區內行政區域劃比較復雜，既有哈巴河縣和布爾津縣的行政區域、也有阿山林業局、哈巴河、布爾津林場的林權屬地，在區管理中不可避免地與當地行政區、林權屬地發生利益和資源配置上的摩擦，不利于大旅游區的發展。

（二）區農村基礎設置建設仍然滯后。一是水利設施年久失修，抗災能力脆弱。經過管委會幾年來的努力，區兩鄉的農牧業基礎設施建設取得很大的進展，但是一些偏遠鄉村的農牧業基礎設施建設情況還是比較落后，農牧業抵御自然災害的能力亟待加強。不少農牧業水利設施功能明顯減弱，難以抵御大的自然災害，農牧業綜合生產能力受到很大影響。許多河道淤積，防洪排澇能力減弱，保障能力明顯下降。特別是灌溉溝渠的堵塞、污染問題較為突出，影響了農田、草場灌溉用水。二是農村文化基礎設施整體薄弱，文化供需矛盾突出。由于區兩鄉地處偏遠，交通不便，冬季有長達6個月的時間大雪封山，再加上一些鄉村集體經濟不強，受到經濟條件、地理位置等因素的制約，文化產品和文化服務能力較弱。現有的鄉村文化站單一的功能無法滿足人民日益增長的精神文化需要，特別是一些偏遠的牧業村、居民點因交通不便，電視傳播媒體難以普及，人們的文化需求未能得到有效的滿足。三是電力設施建設還較滯后。盡管幾年來區管委會著力解決區照明電的問題，購置發電機對白哈巴、哈納斯進行發電，但仍是沒有從根本上解決問題，滿足不了牧民用電的需求。區村村通長明電，任務還十分艱巨，農網的新建、改造任務仍然艱巨。四是基礎設施建設資金缺乏。區兩鄉集體經濟薄弱，政府、企業和外來投資者對生態保護、旅游經營設施建設投資較多，對公益設施及農牧業生產設施投資相對較少，因此公用設施建設資金缺乏。

（三）新的景牧矛盾依然存在。一是區規劃對牧民新建、修繕房屋的制約，自區旅游開發以來，區管委會就對區居民房屋新建和修繕進行了一定的控制，特別是2007年大旅游規劃批準實施后，區各景點的詳規對居民房屋建設和建筑風格都做出了控制性規劃，嚴禁居民濫搭濫建，另外，地處區的自然保護區林業管護政策非常嚴格，對樹木采伐控制嚴格，為此，幾年來區幾個重要景點的大部分民居房屋一直未能得到新建和修繕，有的房屋失修問題已經十分嚴重，特別是因當地牧民人口自然增長、嫁娶、子女分戶等，牧民住房緊張的矛盾日益凸顯。二是部分農牧民對區規劃建設及發展方向還不是很了解。區部分鄉村旅游發展起步較晚，旅游基礎設置建設不到位，旅游經濟見效不大，農牧民還沒有看到旅游帶來的好處，特別是偏遠的牧業點、牧業村，基礎設施條件差、旅游經營開發還未起步，與哈納斯村、禾木村相比差距較大，加上對區規劃建設及發展思路宣傳的不到位，部分牧民看不到大旅游發展將帶來的美好前景，對旅游發展的認識和理解還很不足，造成部分牧民心理不平衡，對區發展前景持懷疑態度。三是牧民自主參與旅游經營的能力與區旅游發展的要求還存在較大的差距。由于本地農牧民群眾缺乏自主經營的理念和能力，大部分村民只是將房屋出租，供外來人員進行旅游經營，收取較少的房租費，一方面牧民沒有直接參與旅游無法獲取相應的利潤，影響了收入，另一方面外來租賃經營人員短期經營行為致使服務質量不達標，造成區旅游市場混亂，管理難度大，影響了區形象。

（四）區農牧民參與旅游增收發展不平衡。由于區兩鄉旅游發展不同步，景點建設與旅游市場開發也存在一定差距，造成兩鄉旅游經濟發展不平衡。一是兩鄉間集體經濟的差距不斷拉大，禾木鄉旅游開發較早，旅游市場成熟；鐵熱克提鄉旅游發展還未起步，旅游經濟發展滯后。二是兩鄉內部集體經濟發展也存在較大差距。就兩鄉內部來看，村與村之間集體經濟發展也存在不平衡，特別是鐵熱克提鄉7個村之間的集體經濟發展差距較大，空殼村所占比例仍較大。

三、解決區發展問題的對策及建議

（一）深化管理體制改革，完善行政管理職能。

針對區管理體制運行過程中暴露出來的問題，逐步完善機構設置和管理職能。一是以伊犁州人大常委會審議通過的《區管理條例》為依據，以行政立法的方式來明確管委會的法律地位。二是圍繞國家林業部門制定的保護區發展規劃，以理順保護區與布爾津和哈巴河兩個山區林場的關系為切入點，著力推進景林矛盾的解決。三是繼續做好與布爾津、哈巴河兩縣的協調和對接，積極為區兩鄉爭取更多的國家及自治區扶持政策，力促兩鄉經濟社會事業持續、快速、健康發展。

（二）深入貫徹落實科學發展觀，全力推動旅游經濟又好又快發展。

一是把握政策機遇，在項目爭取和基礎設施建設上取得新突破。面對全球經濟增長速度放緩，國際市場需求大幅回落的不利形勢，國家、自治區提出了一系列擴大內需、調整投資方向，加快民生工程、基礎設施、生態環境建設的優惠政策措施，這對我們進一步加快完善區各項功能設施，特別是抓好交通、環保、林業等方面的項目建設，提升區的接待能力和水平是一個難得的機遇。2009年，我們將緊緊把握國家、自治區和地區的項目投資導向，積極爭取上級支持，集中精力抓好“區旅游基礎設施”、“國家重點防火區域綜合整治”、“國家示范保護區能力建設”、“保護區濕地保護”、“重點公益林建設”、“國家遺產地保護”等項目的爭取和建設，著力抓好意大利政府貸款項目的落實，扎實推進“恰秀”大型實景演出和冬季滑雪場招商工作。

2009年，我委計劃開工項目26個，總投資3.4億元，在抓好項目爭取和儲備的同時，我們將采取有力措施，加快亞行貸款項目的實施，加快鐵熱克提—白哈巴道路等續建項目建設進度，力爭賈登峪—禾木環線、那仁公路及賈登峪—輸變電建設等重點項目盡快開工，確保年內完成禾木入口服務區、下湖口游客中心等項目。從明年起，按照規劃要求，逐年對、禾木、白哈巴、鐵熱克提村的強弱電進行下埋，維護區自然景觀的和諧統一。

二是完善服務功能，在“擴容、延時”上取得新成果。加快響泉等新增景點的配套設施建設，探索開發雙湖、白湖科普特種游以及賈登峪—禾木、鐵熱克提—哈流灘徒步旅游線路，滿足廣大游客的不同需求；以冬季旅游和民俗文化旅游為重點，加快國際滑雪場的招商，以賈登峪大型實景演出項目為平臺，深挖哈薩克和圖瓦民俗文化內涵；加快推進“人文”系列叢書的編輯和出版工作，提升旅游的文化品位；全力做好冰雪風情攝影節、禾木古老狩獵滑雪賽、單板野雪邀請賽等各項賽事活動，借助央視、鳳凰衛視等海內外知名新聞媒體，逐步將其打造成文化底蘊濃、規模影響大、參與范圍廣、品牌知名度高的拳頭旅游產品。不斷提升區的知名度，促進冬季旅游的快速發展。

三是立足資源優勢，在旅游宣傳促銷上取得新跨越。辦好“冰雪風情攝影節”、“高空王子阿迪力跨越湖”、“金秋攝影節”以及港臺地區“旅游推介會”、攝影展等幾項節事活動；加強門戶網站和電子商務平臺建設，豐富網站內容，完善電子商務功能，提高旅游宣傳促銷的市場化運作水平；制定有利于旅游企業成長的工作措施和獎勵辦法，激發旅游企業組織客源的積極性，實現企業與區的互利雙贏；加大京津唐、長三角以及珠三角等國內主要客源地的宣傳促銷力度，積極拓展以港澳臺為窗口的海外旅游市場；積極與航空部門對接，爭取開通國內主要城市至的旅游包機以及烏魯木齊、那拉提、伊寧至的快速中轉業務；加大國家以及世界級品牌的創建力度，做好各項前期資料的準備和上報工作，力爭在品牌創建方面取得新的進展。

四是注重管理創新，在管理體制和經營機制改革上取得新進展。一方面，我們將加大建章立制工作力度，力爭《區管理條例》在伊犁州人大常委會上盡快通過，完善管委會責權的法律依據。另一方面，積極推進“大企業、大集團”戰略，推進區經營企業的重組和整合，力爭在2009年完成人保投資與大西部旅游公司的股權合作，并積極協調相關部門，將大西部旅游公司注冊地和經營管理團隊遷往阿勒泰地區。第三，進一步加強與周邊縣市的協調與合作，積極引導周邊縣市農牧民有序參與旅游服務經營，實現增收致富。

五是強化平安建設，在旅游市場綜合整治上取得新成效。按照5a級區的管理要求，深入開展綜合整治，努力打造安全、文明、和諧區。以《大旅游區總體規劃》以及區各節點規劃為基礎，建立健全各項管理制度，確保各項工作都有章可循。加快違規經營設施的拆遷，嚴肅查處“黑導”宰客、欺客以及價格欺詐、強買強賣等各種侵害游客利益和擾亂旅游市場的行為，著力改善旅游發展環境。以交通、消防和公共衛生安全為重點，完善各項應急預案，加強實戰演練，增強應急預案的可操作性，提高干部職工處置突發公共事件的應對能力。強化安全生產管理，落實安全生產責任制，確保區安全無事故。抓好社會治安綜合治理，深入開展“和諧”、“平安”創建活動。高度重視并妥善處理人民內部矛盾，不斷完善領導干部接訪、約訪、下訪制度，切實提高預防和處置群體性事件的能力和水平，努力把問題解決在基層、解決在萌芽狀態。

（三）堅持以人為本，加快兩鄉社會主義新農村建設進程。一是在08年的基礎上，認真梳理并落實2009年要為農牧民做的好事和實事，落實區農牧民參與餐飲、購物、游樂等高收益項目股權分紅的政策措施，建立區農牧民長期、穩定的收益機制。二是加強農牧業基礎設施建設。抓好巴依伙孜拜渠道建設，解決鐵熱克提和齊巴希力克村1500余畝耕地和草場的灌溉問題；加強與布爾津相關部門的溝通和協調，落實禾木鄉種馬場相關設施建設；抓住國家出臺的相關優惠政策，協助布爾津、哈巴河兩縣，積極爭取項目和資金支持，穩步推進牧民定居工程，進一步改善牧民生產生活條件。三是加大政策扶持力度，按照公司+牧戶的方式，促進區民俗家訪、餐飲文化向產業化發展；結合“恰秀”等文化演藝項目的實施，培養和吸納一批具備表演技能的農牧民演員，實現高標準轉移就業。四是加大技能培訓力度，按市場需求大力實施“訂單”培訓，重點開展特色種養業和勞動技能培訓，不斷提高農牧民的就業和創業能力，使兩鄉農牧民由臨時性轉移向產業工人轉變，爭取在勞動力轉移方面取得新的進展。五是加快社會事業發展。繼續加強精神文明建設，開展各類精神文明創建活動，不斷提高兩鄉農牧民的文明程度；切實抓好教育衛生等方面的工作，加大基礎設施建設投入，進一步改善兩鄉教育和醫療衛生條件。五是切實解決區居民正常生活用房的新建和修繕，有計劃給予補助和解決木料問題，按照輕重緩急的原則，2009年計劃由區管委會協調為哈納斯村落實160方危房改造木材指標；重點落實兩鄉困難牧民危房改造30戶，為每戶補助5000元。

（四）以提高黨的執政能力為重點，進一步加強黨的建設。一是加強思想建設，以“冬季百日大練兵”為平臺，加強對區黨員干部進行理論與業務知識的培訓，增強黨員干部的宗旨意識、大局意識、發展意識以及干事創業的緊迫感和使命感。二是加強作風建設，嚴肅工作紀律，在旅游季節，變機關干部職工在區輪流值班為全員正常上班；堅持不懈地抓好黨風廉政建設工作，按照“為民、務實、清廉”的總要求，認真落實“一崗雙責”，著力構建教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系。三是強化組織建設，逐步完善領導班子和領導干部實績考核體系，進一步創新競爭激勵機制。嚴格執行《黨政領導干部選拔任用工作條例》，樹立正確的選人用人導向。加強基層組織建設，深入開展“三級聯創”活動，加強鄉村兩級政權建設，努力提升基層黨組織為民辦事的能力，為旅游經濟發展提供堅強的組織保障。