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舊城改造

郊區化（Suburbanization）是指人口、就業崗位和服務業在大城市由內向外遷移的一種分散化過程。它與“郊區城鎮化（SuburbanUrbanization）”雖有聯系又有區別，二者不能混淆。

通過對北京人口普查資料的分析，表明北京的郊區化于1982年以后開始，但還沒有進入普遍郊區化的時期，其主要表現為人口郊區化和工業郊區化。

1、舊城改造對郊區化的影響

北京的舊城改造的重點是危舊房改造。大片危舊房主要集中在內城的原城墻根一帶，即東二環路的西側，西二環路東側，前三門大街南側（包括前門、大柵欄地區）；外城的壇根附近，即天壇東側和北側的法華寺、金魚池一帶，先農壇北側的天橋、虎坊橋、南橫街一帶；以及德勝門、西直門、阜成門、朝陽門、廣安門、永定門等城外關廂地區。此外，在皇城內外及后三海地區也有一些危舊房片。1990年北京市政府確定的北京危舊房改造的第一批危改片共37片，其中城市中心區22片，近郊區11片，遠郊區4片，占地360余公頃，有危舊房160多萬平方米，5萬多戶。北京建委綜合開發辦公室確立的第二批立項危改項目共72片，其中城市中心區52片，近郊區17片，遠郊區3片。兩次危改項目比較，城市中心區的危改項目不僅增加了近1.5倍，而且更深入城市中心了。

在危舊房改造過程中，許多居民搬遷到了郊區。危改區中公建、基礎設施的構成越高，外遷率越高；反之亦然。充分說明了危舊房改造對人口郊區化的巨大作用。而且政策對危舊房改造的外遷有優惠，而對回遷要求相對嚴格。

2、舊城改造對北京舊城保護的威脅

北京的舊城改造和房地產開發無疑給北京城市建設帶來諸多好處，例如環境改善，住宅狀況改善，交通設施改善等等。由于舊城拆遷量大、地價高昂、建筑成本高等原因，土地及房屋開發便千方百計追求容積率，拼命增加樓高，造成突破高度限制。不少高層樓房毀壞了眾多的王府和古園林，并已逐步形成高層建筑包圍四合院的態勢。有的高層建筑已深入到舊城中心部位或重要景觀線上，造成了對城市景觀的嚴重破壞。

北京是全國的政治中心和文化中心，城市中心區要體現其城市性質，不是誰有資金想建什么就能建什么。出于保護歷史文化名城的需要，中心區的建設有嚴格的規劃要求，對中心區開發建設在建筑高度和建筑容積率等方面有一些限制。而開發商為了追求高回報率，千方百計地突破規劃對建筑高度和建筑容積率的限制，增大建筑密度，降低綠地率和減少停車場面積，以提高建筑面積。舊城改造的力度需要規劃建設部門認真探討，舊城改造不是越快越好。對北京舊城中心區的大規模拆遷重建要十分謹慎，北京舊城應以保護為主。

3、舊城改造的資金平衡問題

北京的危舊房改造成本要遠遠大于新區開發，為危舊房改造的資金平衡帶來困難。據對某舊城改造與新區開發中普通商品住宅成本價格構成進行對比，有這樣的特點，舊城改造的征地拆遷費、大市政費、四源費、土地出讓金的總和約占總成本的64%，而新區開發中這四項費用的總和僅占總成本的37%，由此可知，同樣的普通商品住宅，危舊房改造投資為新區開發的2.6倍。

舊城改造資金平衡的困難還不止這些。人口密度大是舊城的最大特點之一，拆遷工作量多，拆安比（拆遷面積和安置面積的比例）和拆建比（拆遷面積和建筑面積）高，且呈逐年上升的趨勢。所以舊城改造的資金平衡非常困難。

危改項目的資金一般靠銷售收入來平衡。銷售收入中，單位面積收益最高的是公建，其次是商品房，最低的為回遷房。資金平衡的重點是爭取更多的公建和商品房，盡量減少回遷用房。因此開發公司對居民的外遷積極性非常高。

鑒于此種原因，許多位于繁華地段、人口和建筑密度較低的舊城區，開發前景誘人，往往被搶先改造。而地處僻街背巷，住房困難戶和危房戶最為集中的真正需要改造的地段，則成為無人問津的棄兒。

4、舊城保護的規劃需要在更高層次上實施

北京城是中國古老文明的象征，是地球上僅有的幾座最古老最珍貴的城市之一。世界文明古都北京由兩大部分組成，第一部分是紫禁城和一批昔日的皇家園林；第二部分是北京的居民區，它的成片胡同、四合院和由胡同組成的棋盤式的結構。沒有整體的胡同和平房四合院（起碼在二環以內），北京就不能叫做“北京”了。舊城保護的呼吁和方案已有很多，聲勢和力度不可謂不大。

因此建議：①由國務院出面組織國內甚至國際上的專家教授對北京市城市的發展戰略規劃進行充分論證；②對領導違法、法人違法、執行部門違法一律依法懲處；③國家要嚴格控制北京舊城區，特別是最敏感最精華的舊城中心區的改造。明令規定，沒有國務院批準的在該地區的大規模拆遷重建必須停止。

5、為舊城保護尋求舊城改造和新區開發相結合的系統資金平衡

保護北京舊城的關鍵在于保持水平城市的特點。按照城市布局的一般規律，土地價值由市中心向外逐漸降低，市中心的土地價值最高，應該具有各類完善的設施，集中的信息流、商品流、資金流，便利的交通和較多的就業機會，表現在建筑上應該是高度最高、容積率最高的區位。而北京實際規劃的城市中心區的建筑容積率、老北京所具有的現實容積率與此規律相差甚遠。因此舊城保護受到巨大經濟利益的頑強抵抗，城市中心區的高投入高產出的客觀發展規律，受到舊城保護的壓制，實際上就是壓低了中心區支持高人口密度和高建筑密度的能力。所以舊城保護的關鍵是如何補償舊城改造部門在中心區按客觀規律可獲取的利益。

我們建議，北京舊城改造，特別是危舊房改造應根據情況可以不就地平衡資金，應將郊區開發與舊城改造結合成一個系統，真正體現危舊房改造與住宅新區開發相結合的精神。

相應地，以區為單位進行舊城改造的模式也應該得到改進，要由市政府統一領導進行。中心4區已經沒有發展用地，舊城改造勢必造成資金平衡困難。雖然中心區和郊區客觀上存在著合作和競爭的關系，由于它們屬于同級政府，北京市政府出面協調其關系更有利于處理局部利益和全局利益、短期利益和長遠利益的關系。

與此同時，要注意兩種情況：一是郊區新區開發、舊城改造的順序問題，不能享受到了新區開發補償，而放棄、拖延了危舊房改造；二是有些舊城改造項目就地可以平衡資金，獲取收益，就不應再獲得補償。