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當前，中國非政府組織已逐步進入大發展的歷史時期。一方面是國內非政府組織大量涌現，另一方面則是境外非政府組織大舉涌入，二者相互交織，共同促進。對此，需要正確認識并引導其健康發展。

非政府組織：在中國進入大發展時期

（一）非政府組織產生的必然性及大發展的特定歷史條件。非政府組織或非營利組織以民間性、非營利性、公益性、自愿性與組織性為特征，與政府及企業相比有其獨特優勢，它最初產生于19世紀中葉的西方資本主義國家。人類社會與政治經濟條件發展到一定階段，由于僅靠政府與企業所無法解決的社會問題大量涌現，所以非政府組織就應運而生，它是時代的產物，是推動公民社會發展為相對獨立于國家與市場之外的第三部門。當今非政府組織的大發展則是以政治民主化、經濟市場化、社會現代化、全球化為特定背景。

自20世紀90年代開始至今的全球化階段中，非政府組織蓬勃發展：一是各國產業結構與社會形態發生重大轉變，政府改革與私有化導致非政府組織大發展；二是發展中國家非政府組織開始成為重要力量；三是發達國家非政府組織大量介入國際事務。至此，以非政府組織為代表的公民社會出現了欲與國家、市場“三分天下有其一”的發展勢頭。美國約翰·霍普金斯大學薩拉蒙教授通過對35個代表型國家長期跟蹤研究指出，到20世紀90年代末期，這35國的非政府組織部門支出總和構成了全球第7大經濟體，達1．3萬億美元。而發達國家更是普遍存在龐大的非政府組織部門，其經濟規模平均占各國GDP4．5％，雇傭人員占非農業人口5％、服務業人口10％、政府公共部門就業人口27％。有學者指出，非政府組織在當代世界的蓬勃發展，其“具有的社會和政治意義有可能同17世紀民族國家的崛起相媲美”。

研究證明，當一國人均國內生產總值處于1000到3000美元之間時，由于社會經濟與政治條件開始具備，社會土壤與政策環境有利于非政府組織的發展，該國非政府組織將因此出現爆炸式增長。1000到3000美元階段既是一國“黃金發展期”，也是其“矛盾凸顯期”。而不少國家的成功經驗則是在此期間普遍重視對非政府組織的培育與管理，發揮其獨特作用，從而有效疏緩社會矛盾與保持社會穩定。

(二）中國非政府組織大發展的條件已初步具備。經過長達27年的經濟持續高增長，中國綜合國力大幅增強，人民生活水平顯著提高。2004年，國內生產總值（GDP）達13．65萬億元，財政收入2．63萬億元，進出口貿易總額1．15萬億美元，城鎮居民人均可支配收入9422元，農村居民人均純收入2936元。2003年，中國電話普及率為每百人42．16部，其中手機普及率為每百人21．02部，出國旅游人數高達2000萬。中國現有1億網民，位居世界第二。中國加入世界貿易組織已屆三年，并從2005年開始進入“后過渡期”。

在此大改革、大開放、高增長的時代背景下，中國原來工人、農民階級與知識分子階層的“兩個階級、一個階層”簡單社會結構現已被新的復雜結構所取代。社會階層結構的深刻變化，導致中國原先高度集中統一的利益格局不復存在，各階層之間利益日趨多元化與分化重組，各自需要不同的利益代言人，以非政府組織為首、政府與企業之外的第三部門與公民社會開始在中國形成。

大致上，中國非政府組織發展經歷了四個階段：1、從1949年到1966年的初始發展期；2、從1966年到1978年的停滯期；3、從1978年到1995年，因改革開放導致社會團體大量涌現；4、從1995年中國舉辦世婦會至今，中國非政府組織自主性有所增強，整體能力和社會影響日益擴大，數量激增。

尤其重要的是，從2004年起，中國社會發展開始進入到人均GDP1000－3000美元的關鍵歷史時期，非政府組織爆炸式大發展的經濟社會條件已經滿足。

(三）中國非政府組織開始進入大發展時期。據民政部2004年統計，1989年中國非政府組織只有4446個，而截止到2003年年底，中國民政部門共登記各類非政府組織26．66萬個，年均增長34％；其中社會團體與基金會合計14．2萬個，基金會1300多家；民辦非企12．4萬個，年均增長23％。如把衛生、教育類民辦非企納入登記范圍，則中國民辦非企總量最少應在30萬至40萬家；外國商會15個。另據國內專家學者的研究，中國各類非政府組織實際數目約300萬家，其中經民政部門登記注冊的僅26萬多；經工商部門注冊的20萬－30萬；城市社區公益性民間組織10萬－20萬；農村各類非政府組織200萬左右，包括合法注冊的專業技術協會、公益性組織與農村互助組織三種。除民政部門注冊的外，其他幾類非政府組織又被形象地稱作“草根組織”。而造成民政部與學者統計數據相差懸殊的原因，主要是中國現行法律規定的非政府組織登記門檻過高，致使大量非政府組織處于游離狀態，數量龐大，難以監督管理。另外，在中國加入世貿組織后，大批國外非政府組織紛紛涌入，僅注冊在案的就有500多家，另有逾千家外國商會和行業協會進入中國。

盡管如此，但與國外相比，中國非政府組織數量偏少、質量較低、活力不強、作用發揮不明顯，總體上仍處于發展初級階段。如中國每萬人擁有非政府組織數量僅2．1個，不僅遠少于發達國家，而且與一些發展中國家相比也差距較大。

另外，中國境內各種非政府組織種類繁多、良莠不齊，一方面本土非政府組織大量涌現，另一方面國外非政府組織大舉涌入，加之相關體制陳舊、管理不善、問題長期積累，致使非政府組織大發展給中國經濟社會政治穩定乃至國家安全帶來一系列沖擊與挑戰。

非政府組織：給中國帶來一系列挑戰

非政府組織大發展是中國改革開放、市場經濟與民主法制建設的必然產物，非政府組織在中國全面建設小康、構建和諧社會中可起很大積極作用，如有助于解決中國轉型期面臨的一系列緊迫而嚴重的社會問題，包括緩解就業壓力等；有助于協調各方利益與維護社會穩定；有助于開展社會互助、發展公益事業、分擔政府憂愁；特別是能夠以此提高群眾公民意識與政治覺悟，培養自主與獨立精神，有助于中國政治民主化與政治文明建設。但由于中國已開始進入人均GDP1000－3000美元的非政府組織大發展期，加之非政府組織兼具兩重性，如對其管理不善、處置不當，則會給中國帶來一系列嚴重后果。

（一）非政府組織本身是雙刃劍，其消極影響不可低估。冷戰結束以來，西方國家并未放棄冷戰思維，一方面強調西方民主、人權等意識形態與價值觀，一方面以軍事干涉與政治滲透追求霸權、推行強權政治。例如，《2004－2005年度美國支持人權和民主的記錄》就公然聲稱：“美國支持人權與民主的政策以最終鏟除暴政為目標。美國以促進民主為對外政策的基石。美國政策以增進自由為目標。美國促進民主與人權的政策來源于美國的理念和美國的國家利益。美國奉行這項政策是因為這么做是正確的，也因為這項政策有助于消除可導致不公正、恐怖主義、暴力及動蕩的恐懼、仇恨及不平等狀態。為了實施美國促進人權與民主的戰略，美國廣泛采取外交、信息和經濟手段，促進各項對外政策目標的實現。美國官員與全球各國政府、多邊機構、國際組織、非政府組織和有關個人進行合作，鼓勵改善人權和向民主過渡。”為此，美國等西方國家普遍利用非政府組織，通過對外援助與推廣民主，從事干涉他國內政、制造動亂乃至顛覆所在國政權的活動。中國對此不可不防。

（二）中國國情復雜，傳統包袱重，非政府組織大發展有可能加劇這一情形。中國是尚未完全統一的多民族國家，人口已經超過13億，各地經濟發展水平不一、自然條件與文化差異都很大。在中國，任何微小的問題如果乘上13億都將變成天大的問題。如果對非政府組織放任不管，濫用結社自由，任其泛濫成災，勢必嚴重削弱中國黨和政府權威，導致民族凝聚力喪失，社會陷入動蕩，國家四分五裂。特別是在中國人均GDP已跨入1000美元門檻，正向3000美元挺進，面臨非政府組織大發展的緊要關頭，非政府組織的發展很容易失控。

總之，當前中國已進入非政府組織大發展的歷史階段，非政府組織將在中國政治經濟生活扮演越來越重要的角色。如中國對其管理利用得當，則可起到四兩撥千斤的功效；而如處理不好乃至失控，則會給中國經濟建設與社會穩定造成難以估量的惡果。

非政府組織：在中國應如何進行管理

我們應在思想上高度重視非政府組織大發展問題，將其置于加強黨和政府執政能力建設、維護國家安全的戰略高度，妥善處理政府、企業、非政府組織三者關系。

（一）明確管理非政府組織的指導思想與基本原則。首先，應正確認識非政府組織現象，堅持一分為二與兩點論，不應將其一味視為洪水猛獸。應看到非政府組織大發展的世界趨勢與時代潮流，應認識到它是中國改革開放、民主法制建設與公民社會發展的必然產物。其次，對非政府組織應順勢而為，因勢利導，促使非政府組織成為中國建設和諧社會與保障戰略機遇期的積極因素。再次，非政府組織屬于公共管理科學范疇，應在多學科結合基礎上，充分運用公共管理的專業知識與專業手段加以研究解決。第四，方法上堅持古為今用與洋為中用。批判繼承中國古代治國理政思想，弘揚傳統文化中的中和哲學與中庸之道；結合中國國情，對國外先進經驗認真學習借鑒，消化利用。

（二）加快相應法制建設，對非政府組織依法管理。應盡快填補法律盲區，統一健全相關法律體系，大力改善非政府組織的法律與政策環境，同時防止行政部門借立法強化本部門權力。改變長期以來對非政府組織“重登記、輕管理”，“重行政管理、輕依法管理”的局面。

（三）分門別類、區別對待，屬人管轄與屬地管轄相結合，利用、合作與防范、打擊相結合。首先，對中國境內非政府組織加以科學分類，包括法律地位、活動領域、本土境外等標準。對本土非政府組織采取屬人管轄，對在中國境內活動的國外非政府組織采取屬地管轄。其次，善于利用國內外非政府組織及其資源，發揮其獨特優勢。利用其資金、技術、管理、智力，與之合作共處，共同致力于中國經濟發展、環境保護、社會保障、文化建設。再次，認真吸取獨聯體國家的教訓，嚴防西方國家通過政治類非政府組織對中國進行滲透破壞。第四，在國際多邊外交領域，應與國際非政府組織增加交往，以進一步改善中國對外形象，維護中國家利益。

對于非政府組織大發展給中國帶來的挑戰，中國政府應努力調動一切積極因素，妥善處理消極因素，化消極因素為積極因素，引導非政府組織在中國經濟建設和社會穩定方面發揮積極作用，走向真正的長治久安與民族復興。“公務員之家”版權所有