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為了加強和規范對政府投資建設項目的審計監督，提高審計質量和投資效益，年4月2日省人民政府第3次常務會議，根據《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國審計法實施條例》等法律、法規，結合省實際，通過了《省政府投資建設項目審計辦法》(省政府145號令),其中:第五條“審計機關應當每年向本級人民政府和上一級審計機關報告政府投資建設項目的審計結果，并依法向社會公布審計結果。縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對政府投資建設項目的審計工作報告”。由此可見，加強對工程項目的審計監督和項目經濟效益的審計評價已成為國家審計機關面臨的一項重要工作任務，同時，也給人大機關對政府投資建設項目審計的審議監督帶來了新的挑戰。

由于我國公共財政的改革剛處于起步階段，很多配套制度尚未建立，外部環境還不夠完善，人大對政府投資審計的監督，審計機關對政府投資建設項目審計的實施，在具體實施中特別是在基層的實施過程中必然存在一些尚待完善的問題，需要我們認真加以研究和解決。本文試就此談幾點粗淺的看法。

一、充分認識政府投資建設項目審計的現狀、存在問題是搞好人大對政府投資建設項目審計的審議監督前提

（一）審計的現狀

1、審計相關法規的缺失

近年來，審計署及各級審計機關先后頒布了政府投資建設項目審計的相關準則和法規，但只是規定了審計機關應對國家建設項目的建設程序、資金使用、招標投標、合同管理、材料采購、工程結算和工程決算、工程質量、單位資質等方面進行審計監督，其規定的比較原則、抽象，不能指導審計實踐。審計人員在具體工作中如何確定審計的范圍與內容仍然感到缺乏依據和標準，對發現大量的建設管理問題如何界定的法律依據還比較模糊。

2、政府投資審計的力量不足

隨著政府公共財政投資的不斷加大，對投資審計的要求越來越高，審計人員必須具備審計、基本建設財務、建設項目管理、資金管理、工程造價控制、法律、宏觀經濟等方面的知識和經驗，懂得從審計的角度敏銳捕捉問題，運用綜合知識，掌握從宏觀上認識問題和分析問題的意識和能力。但目前，審計部門具有這種能力的人員少之又少，具備資質的工程專業人員也嚴重不足。

3、建設項目審計的手段落后

限于目前審計機關的技術力量和裝備水平，無法采取先進的檢測手段，因而審計所依賴的工程實施過程的檢測資料主要以監理單位提供的資料為主。對工程隱蔽簽證不實、虛簽、多簽工程量的鑒證問題，基本上只能靠審計人員專業知識、經驗判斷，增大了審計風險。

4.整合審計資源帶來的風險。

組織社會中介力量參與政府投資審計，整合審計資源，實踐中這種做法正在得到運用，已初步顯示成效。由于中介組織的局限性、經濟效益性，會給國家審計帶來組織風險。

（二）建筑市場中存在的問題

1、建筑市場不夠規范，管理體制不明確

建設工程由決策、設計、招標投標、施工、工程竣工結算和決算及評估等階段組成。現行建設工程項目管理體制名為“三位一體”，實際上存在著各自為政，互不配合，權責不清等問題，形成施工、監理、造價、管理、審計等環節相互脫節，內在有機聯系紊亂，嚴重違背工程建設的內在規律，致使一些項目出現隨意增加建設內容，提高建設標準，擴大建設規模等問題。

2、招投標不嚴格按規范執行

招投標不嚴格按規范執行，如：有些工程發包單位搞“暗箱”操作，不按正常規定進行招標，向投標單位索要回扣、好處費；有的工程在招標前“設局”，招標中“演戲”，進行串標、陪標、買標、漏標等；有的建設單位采取指令發包、人情標、招標變議標、規避招投標等假招標形式，實現由指定投標人中標的違法目的。

3、違反建設程序，導致“三邊工程”

建設程序是建設項目客觀經濟規律的反映，也是建設項目自然規律的要求，必須嚴格遵守。不少部門跑項目、爭資金比較積極，但對前期工作卻不夠重視。往往為了“搭車”上項目，只好東拼西湊一些沒有工作基礎的項目開工建設，然后再補做前期工作，許多連初步設計甚至可行性研究報告還沒有審批，成為邊設計、邊報批、邊施工的“三邊工程”，嚴重違反基本建設程序。

4、承包合同條款不清，責任不明確

有的工程項目合同格式過于簡化，條款不嚴密，不規范，不完整，存在著許多漏洞，如工程范圍比較籠統；人工、材料、機械單價和費率不作詳細約定；工期、質量、違約責任不清等。特別是在包干合同中，往往對包干范圍、質量要求、調整手續等沒有明確設定，結果是包干項目包不死，合同形同虛設，最終還是按實結算，這樣也就難以控制工程造價。

二、地方人大對政府投資建設項目審計監督中幾個需要解決的問題

（一）人大監督面臨政治體制障礙

在我國，最核心的政治體制問題還是黨政領導體制問題。我國客觀上存在兩個公共管理系統，一是國家公共管理體系，主要由人大、政府和司法機關組成；二是執政黨公共管理系統。人民代表大會是國家的最高權力機關，而中國共產黨是我國政治體制中的最高領導機構。決策權、執行權和監督權這三種權力中，決策權是核心，執政黨掌握這一權力，事實上也就控制了政治領導權。

從職權側重的角度來劃分，黨委行使決策權、政府行使執行權、人大行使監督權。在國家權力運行中，黨委往往直接決定本行政區域內的重大事務，甚至包括重大的行政事務和司法事務，黨委的某些重大決定有時不經過人大依照法律程序討論和決定，就直接交由行政、司法機關去執行，有時黨委還與政府共同決定某些事務，對于黨委的決定及其由行政、司法機關在實施中出現的問題，人大如何進行監督和糾正還缺少具體制度安排。另一方面，在人大對某些行政和法律行為監督時，在實踐中往往會最終“監督到黨委頭上”，轉變成為人大對黨的直接監督，而人大又是受黨委領導的。因此，黨的領導與人大監督的關系問題便成了一個影響人大監督職能發揮的政治體制難題。

（二）發揮人大監督法賦予的審議、監督職能，督促政府及相關職能部門按相關基本建設法律法規辦事，以最大限度地提高政府投資的績效。

按省政府145號令的要求，督促發展改革、財政、經濟、建設等有關行政主管部門，應當將年度內政府投資建設項目的工程投資安排和預計完工項目情況抄送同級審計機關。

發揮人大監督法賦予的職能，建議政府對審計人員的補充、培訓、經費的保障，同時督促財政及經濟主管部門提高基建財務的管理工作。

（三）督促審計部門嚴格按政府投資建設項目審計辦法的規定行使監督權，強化審計監督

1、明確思路突出重點

“以地方重點建設項目和財政性建設資金為主要審計和審計調查對象，檢查和揭示財政性建設資金使用和建設項目管理方面存在的主要問題，達到規范管理，保證資金運行安全，提高投資效益。”圍繞著這一思路，在選擇審計項目時，重點體現地方政府的投資方向，重點關注一些群眾密切關心的建設項目和問題。根據工程建設的不同環節和階段，分階段抓重點，有針對性地確定審計工作的內容和方法，重點反映嚴重違規違紀、重大損失浪費、管理不善和投資效益低下等問題，反映建設經營管理體制、投資法制建設和政策方面存在的不適應、不配套問題。

2、微觀著手，宏觀著眼，全程跟蹤抓住環節

把審計工作貫穿工程建設的可行性研究、立項、初步設計、施工圖設計、施工、竣工決算等整個過程，盡可能將事前預防、事中控制和事后監督有機結合起來，實行監管“關口”前移，找出關鍵性問題，揭露原因。及時發現建設領域中具有代表性、普遍性、傾向性、苗頭性的新情況、新問題，深入分析其原因以及可能造成的危害和影響程度，提出積極的切實可行的對策，向政府和有關部門提出建設性意見。全過程的審計監督主要表現在投資規模控制環節、招投標和合同環節、工程計量和變更環節、建設資金使用環節、征地拆遷環節。

4、改進方法強化手段

按不同審計要求和審計目的，對不同項目、不同規模分別選擇與此相適應的審計方法。

（1）對工程內容簡單，普通單一的投資項目，如：道路攤鋪工程、裝修裝飾工程、維修改造工程、單體建筑工程、社區長效管理建設等，應進行工程結算審計。這些工程的主要成本是工程建筑成本，只要把工程結算審計了，等于將整個工程審計了。通過工程結算審計，揭示項目管理上的存在問題，糾正施工企業結算中的高估冒算現象，客觀公正地審定工程造價，就能有效地控制造價，達到節省投資的審計目的。

（2）對一些投資涉及面廣，項目完整的投資事項，如：新建學校、新建醫院、新建道路等，進行竣工決算審計。這類工程不僅審其工程結算，還要審其資金管理，要對整個項目財務收支進行審計，包括征地拆遷支出、勘察設計支出、施工監理支出、建筑管理支出和基建收入等。通過竣工決算審計，糾正虛報投資、侵占國家權益的行為，核準整個項目的總投資，并以此作為資產交接和確定新增資產的價值依據。

（3）對投資量大、建設周期長的重大建設項目，如行政中心建設、大型市政公共設施建設等，可根據條件建立審計員派駐制度，對項目建設的重要節點或者全過程進行跟蹤審計。通過跟蹤，將審計延伸到項目決策、組織、管理、實施、評估、驗收的各個環節，由單純的事后監督變為事前、事中、事后監督相結合，從而了解整個工程的管理情況、財務情況、質量情況，及時指出存在的主要問題，糾正違法違規行為，最大限度地發揮審計監督作用，確保公共資金真實、合法、有效地使用。

（4）對一些具有全局性、影響廣泛、群眾關注、投資規模大的建設項目，如：標志工程、實事工程、社會公益工程等，可有選擇地展開效益審計。效益審計是一種全面性、綜合性、系統性、創新性的審計，在對項目投資決策、建設管理、資金使用、投資效果情況審計的基礎上，揭露管理不善、決策失誤造成的損失浪費和國有資產流失等問題，評價投資項目的效益，重點揭露影響投資經濟、社會和生態效益的主要問題，提出科學合理的建設性意見，為政府科學決策、改善管理提供參考。

（四）支持審計機關創新審計機制

1．新國家建設項目審計監管體制

當前的突出問題主要表現為：一是主管職能部門監管不力；二是內控機制不完善；三是權責不明，政企不分。這造成了建設項目監管的“越位”和“缺位”，產生了“誰都管，誰也管不好、管不了”的現象。根據我國建設項目審計監管體制的缺陷，應重點采取以下措施：一是實行以審計機關統一集中行使監督職能為主的監督體制，修改并完善建設項目審計監督的規章制度，剝離原來分散在有關部門的監督職能，由審計機關統一集中行使，實現投資主體、管理主體與監督主體的徹底分離。二是理順建設項目審計監管體制的內部機制。形成審計機關與其他監管部門的協調關系，形成監督合力。

按145號令的要求，建設項目竣工決算未經審計機關審計的，或社會中介機構出具的審計報告未經審計機關審核的，有關部門不得辦理工程價款最終結算和竣工驗收手續。審計機關作為建設項目審計監督的主管部門，通過審計，嚴肅查處工程建設管理中的高估冒算、虛報投資、損失浪費、侵占國家權益等行為，為建設項目筑起一道堅實的“防護墻”。

2．建設項目的后評價審計

建設項目后評價其主要內容包括立項決策評價、設計施工評價、生產運營評價和建設效益評價，可以全面總結項目投資管理的經驗和教訓。工作中很少將建設項目后評價作為基本建設程序的一部分，但建設項目后評價工作具有投資項目審計的重要特性，因此，可以將建設項目后評價工作作為投資項目審計的組成部分，由審計機關負責開展對建設項目的后評價，最終實現建設項目的全過程監督。

建設項目后評價審計要運用系統工程的理論，采用宏觀和微觀相結合，經濟和技術相結合的方法，全面對比考核項目前期預測情況、項目建成后實際結果，包括經濟效益、社會效益、環境效益，分析生產項目建設條件變化，技術方案的實施，運營環境的變化等情況，從中發現問題、總結經驗與教訓。

三、搞好人大對政府投資建設項目審計監督工作的幾點思考

（一）堅持執政為民，才能保證行使監督權的正確方向

憲法規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”、“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督”，這就表明人大及其常委會的職權是來自并受制于人民的。人大及其常委會的法律地位，決定了其權力行使的過程既是貫徹黨的方針政策的過程也是代表人民利益，參與對國家事務管理的過程。因此作為代“民”行使監督權的機關必須忠實地代表人民的利益，時刻了解人民群眾的愿望和要求，使監督工作始終按照人民的意志進行。

（二）人大對政府投資建設項目的監督，中心是加強對權力的制約和監督，維護國家建設資金的安全、完整實行政府投資建設項目預算編制審計報告方式，實行重大項目、重點事項審計報告方式，及時、真實地提交審計工作報告中所指出問題的整改情況報告。

對政府公共工程績效審計，對政府投資建設項目過程及經營管理審計或調查，揭露問題，提出建議，加強對權力的制約和監督。

投資領域的權力主要表現為決策權、審批權、監管權、建設資金支配權等等。通過審計揭露政府領導或政府部門因決策不科學、不民主、不合理或決策失誤造成的無效投資及損失浪費等問題，監督其決策行為；揭露項目概算與實際嚴重脫節或弄虛作假申報項目、騙取財政資金的情況，監督政府部門的項目審批工作有無失察、失職的問題；揭露建設領域因政府部門監管不力或監管滯后，造成損失浪費的問題，監督政府部門的監管行為是否及時有效；揭露政府領導或有關部門領導利用權力干預建設的活動，違反招投標法規的規定，干預工程承發包，不顧批準的設計概算，干預工程建設過程、建設工期等濫用權力的行為，監督政府領導和有關部門領導的權力運用；揭露政府首長違反人大批準的財政預算安排，動用建設資金搞“政績工程”、“形象工程”的違規行為，監督政府領導對建設資金的支配權。

（三）把人大跟蹤督辦與審計的跟蹤審計有機地結合起來是保證政府投資建設項目審計效果的手段

建設工程項目具有周期長、投資額大、控制環節多等特點，任何一個環節出現問題，都可能導致重大的損失浪費。糾正這種現象，審計機關必須前移審計“關口”，實行從前期準備、建設實施直至竣工投入使用的全過程跟蹤審計。

人大機關與審計部門一體，要善于綜合運用各種監督形式和手段，加大監督力度。每年都確定1-2個事項作為監督的重點工作，運用議案、專題調查，上下聯動執法檢查，開展評議以及作決議決定等形式和手段，加大監督的力度。

加強跟蹤督辦，努力為群眾多辦實事。議題選準后，就鍥而不舍，一抓到底。工作中我們不滿足于作出決定決議，提出建議意見，而是把監督工作著力點放在跟蹤督查上。認真抓好“督辦”這一環節，對人大常委會作出的審議意見，決議決定或代表議案意見，采取領導督辦，回查反饋，視察評議和跟蹤督辦等形式，加大監督力度。

總之，搞好人大對國家建設項目審計的監督，要從全面貫徹落實科學發展觀，加強對權力的制約和監督，建設廉潔政府、責任政府和法制政府的高度，充分認識投資審計剛起步的現狀，同時從提高審計威信的角度，人大機關要支持審計查出問題整改的重要性，督促相關單位把審計提出的各項整改措施落到實處，防止走過場，能立即整改的要立即整改，不能立即整改的要作出計劃期限整改，做到事事有結果、件件有落實。綜合運用各種監督形式和手段，加大監督力度。運用議案、專題調查，上下聯動執法檢查，開展評議以及作決議決定等形式和手段，加大監督的力度。人大監督工作的效果，在很大程度上取決于力所能及地為群眾辦些實事，只有多辦實事，才能得到群眾的信任和擁護，保證國家財政資金、建設資金真正地用在實處，以最大限度地提高政府投資的績效，有效地保護干部。