導語：鄉(xiāng)政財政運作面臨危機一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

中國社會正處在經(jīng)濟迅速發(fā)展和市場機制轉(zhuǎn)軌過程中，各種體制的變革和利益分配格局的調(diào)整，無一不影響著現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運作模式，并直接體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能弱化。公務員之家，全國公務員公同的天地由于市場分擔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承載的發(fā)展經(jīng)濟和服務地方事業(yè)發(fā)展的職責逐步淡化，事權逐步削弱。由此而引發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政生存危機和大量的人員閑置已成為地方政府及社會各界普遍關注的焦點。

自上世紀八十年代以來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運作二十多年的實踐過程中，在組織財政收入，服務鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮職能及支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項事業(yè)發(fā)展上，依靠自身努力和機制的不斷創(chuàng)新而發(fā)揮著自已舉足輕重和作用。即便是在今天，財政仍然憑借其管理資金的優(yōu)勢和無所不包的監(jiān)控職能而在當今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)這塊舞臺上顯示其特殊地位，無可爭議地成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職能部門。但是，這種優(yōu)勢正隨著社會的不斷變革而逐步失去其過去的輝煌而形成潛在的危機。是適應？是創(chuàng)新？還是變革？本文試圖如何從運作機制上剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的生存危機及從制度創(chuàng)新上探求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政新的理財模式，希望引起社會各界及財政本身對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運作機制的理性思考和建設性的探討。

從現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地位和經(jīng)濟發(fā)展狀況看，隨著市場機制運作的逐步成熟，財政獨攬鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和事業(yè)發(fā)展所需的財力支持的單一渠道被打破，從而使部分職能讓位于市場，這就必然導致新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如何定位的問題。筆者認為，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運作機制的改革應與整個社會體制的改革和變革聯(lián)系起來，以公共財政理論框架為基礎，以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為服務主體，以職能職責規(guī)范化，理財模式公開透明化，資金流程程序化為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運作機制改革，引導和擴大全體社會公民有序參入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政服務農(nóng)村的責任意識和發(fā)展意識，優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，充分發(fā)揮財政支持農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境改善的資金主渠道作用，應當是當前化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨危機的根本出路。

現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承載的職責

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的設立而成長起來的，相對于宏觀財政管理來說，其分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能仍然發(fā)揮其巨大作用，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說，目前所體現(xiàn)的職能仍然有三種類型：組織收入、資金的供應與流程控制、財政監(jiān)督，還有就是近年來隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的運行與激勵機制所倡導的發(fā)展財源的職責。

從組織收入角度上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從誕生的那一天起，就成為其各項工作的第一要務，無論是組織糧食入庫，還是折征代金的農(nóng)業(yè)稅，都為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的穩(wěn)定提供過可靠的資金保障，也正是這一穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導成為關注和考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的一個重要依據(jù)。

對于資金的供應與流程控制，是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設的不斷完善和預決算制度的不斷推進而逐步顯現(xiàn)其重要性。大到從政府的正常運轉(zhuǎn)、國家扶貧和發(fā)展政策的落實、以及社會穩(wěn)定，小到社會救助、災欠減免、工資發(fā)放、辦公條件的改善、福利設施的投入等等，還有從一個時期到另一個時期的各項中心工作，所有這些，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政給予及時的資金支持。這一過程的控制和管理，就成了財政管理工作的核心。

財政監(jiān)督是中國目前監(jiān)督機制中的特殊成份，從中國目前的監(jiān)督體制看：黨內(nèi)有紀律檢查，政府有審計部門，人大有檢察院，而所有這些監(jiān)督機制的設置，給財政監(jiān)督留有的空間越來越小。相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無形中扮演著這些監(jiān)督機構(gòu)的二級單位角色，處于配合和從屬地位。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入危機面臨生存和出路選擇

客觀地說鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在二十多年的運作過程中通過自身的不斷努力為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設和發(fā)展創(chuàng)造過許多輝煌業(yè)績同時也培養(yǎng)了一支精干高效的干部隊伍但是危機必然存在其背后一方面是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在管理過程中的自身懈怠和養(yǎng)尊處優(yōu)把服務職能變成了管理意識另一方面處于社會轉(zhuǎn)型時期的服務對象不明確缺乏創(chuàng)新和合理定位也是產(chǎn)生危機的重要原因之一

危機一

隨著國家對農(nóng)村政策的一系列調(diào)整加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設保護農(nóng)用耕地減輕農(nóng)民負擔增加農(nóng)民收入等等都為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了前所未有的發(fā)展空間和寬松環(huán)境從不斷壯大的國力和一系列政策調(diào)整上看逐步取消農(nóng)村稅收將成為不爭的事實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政組織收入的職能將逐步成為歷史

從中國幾千年的文化淀積和政體框架上看依靠土地和農(nóng)民取得收入維持政權開支從而推動社會進步已形成慣例而新中國五十多年來基層政權的鞏固和農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展都不難看出也是這種慣例的延續(xù)客觀地講多予少取適當收取農(nóng)業(yè)稅通過與廣大農(nóng)民打交道，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政宣傳和貫徹國家政策的一個重要渠道同時也體現(xiàn)了國家與公民個人的權利與義務關系但不可否認的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在組織和參入這些農(nóng)村政策的制定和執(zhí)行上，由于操作的隨意性和體制的不規(guī)范，以至引發(fā)了上世紀末不斷上升的因為農(nóng)民負擔過重而發(fā)生的大規(guī)模群體信訪和矛盾激烈的個體信訪案件以至于國家不得不下重手從源頭上消除這一矛盾。當然無論是從國家政權穩(wěn)定出發(fā)亦或是縮小城鄉(xiāng)差別縮小貧富懸殊這都是國情所需也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須面對的現(xiàn)實。

危機二

從機構(gòu)設置上看鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所從上到下雖然是單獨列序的國家機關也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的重要職能部門但是在處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算收支及資金調(diào)度上的權能有限農(nóng)稅機構(gòu)和農(nóng)稅征管人員不具備獨立的執(zhí)收執(zhí)法權農(nóng)稅征納環(huán)境的營造往往與行政干預分不開這與依法征稅建立法制社會的要求距離越來越大而預算的編制和執(zhí)行又受國、地稅機構(gòu)跨行政區(qū)域設置及地方財力單薄轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大等因素影響，成為只能在上級財政部門嚴格設定的框架內(nèi)進行數(shù)字排序調(diào)控鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的能力有限

那么賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)一定的職權是否就能化解這些矛盾呢答案顯然是否定的一方面受資金量的制約弱小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力難以與龐大的基層事權相匹配保工資這一基本要件都必須靠上級轉(zhuǎn)移支付予以彌補，而廣大農(nóng)村急待建設的基礎設施所需龐大開支只能靠爭取專款來逐步改善；另一方面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革初衷和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權責配置以及與稅費改革的要求不相匹配。

危機三

財政監(jiān)督缺位隨著市場地位的不斷確立及所有制關系的不斷調(diào)整游離于財政監(jiān)控這外的資金總量不斷增大審計機關檢察機關公安機關及黨內(nèi)紀律檢查機關不斷關注和參入日益上升的經(jīng)濟案件的查處使財政監(jiān)督的主體地位易位有些還受利益驅(qū)動超出職責范圍而樂此不彼同時財政監(jiān)督本身就是一個資金運作的過程控制由于缺乏有效的權責制約機制專款不能專用資金違規(guī)調(diào)度現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為共性應付上面瞞住下面內(nèi)部調(diào)節(jié)財政包攬已成為財政自身監(jiān)控失衡的普遍現(xiàn)象使財政處于兩難境地。當然這與黨政領導的個人作用分不開的其結(jié)果必然導致財政監(jiān)督失去其應有的法律地位，國家宏觀調(diào)控政策難以發(fā)揮其預期效果。

危機四

財政人員本身面臨生存危機現(xiàn)行的財政干部是一個龐大的隊伍在二十多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運作過程中為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和各項社會事業(yè)的發(fā)展作出過巨大貢獻同時也造就了一大批業(yè)務型和管理型人才。但是，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員自身優(yōu)勢和優(yōu)越感將逐步喪失人員經(jīng)費緊張，公用經(jīng)費居高不下，致使有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所不得不借助市場，發(fā)展經(jīng)濟項目來維持正常開支。因此，降低財政性資金管理成本裁減人員不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自身要求同時也是變革時期社會各界普遍的心理要求。

按道理說經(jīng)濟越發(fā)展社會越進步服務地方經(jīng)濟和事業(yè)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的生存空間應該越來越大為什么在經(jīng)濟快速發(fā)展社會環(huán)境不斷改善的今天財政生存仍然面臨諸如上述甚至還有許多我們尚未覺察的更為嚴重的危機存在呢究其原因除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政本身在履行職責的過程中有些缺位外最關鍵的還是社會變革時期財政職能的逐步轉(zhuǎn)換帶來的危機就象當年的軍隊建設一樣隨著信息化的不斷發(fā)展超越時空概念的現(xiàn)代戰(zhàn)爭使人海戰(zhàn)術已成為歷史裁軍已成為必然而隨著社會經(jīng)濟發(fā)展處于轉(zhuǎn)型時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政同樣面臨角色的轉(zhuǎn)換的職能的重新定位所不同的是軍人離開部隊的不情愿是緣于崇高的職責和經(jīng)過生死洗禮的情感而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政則面臨的是機制的生存和人員出路的選擇。

創(chuàng)新是形勢所需變革是生存這路

隨著經(jīng)濟的市場化和中國市場地位的確立各項改革的呼聲一浪高過一浪并成為社會發(fā)展的潮流。而明顯帶有計劃經(jīng)濟色彩運作模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政遠遠適應或服務不了農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)展的基本要求其職能發(fā)揮達不到體制設定的效果從而引起黨政部門關注和社會各界在新形勢下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的必要性爭議，有的甚至主張取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所合而論之。

筆者在從事多年的其層財政工作實踐中認識到保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運作機制的反思同等重要以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政過多地強調(diào)組織收入預算調(diào)節(jié)和財政監(jiān)督。事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在套用上級財政運作模式的過程中受資金總量制約財政作用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的的效能和效率遠沒有達到預期過多地強調(diào)財政職能發(fā)揮往往容易造成財政與政府這間的矛盾沖突影響局部與全局的發(fā)展關系發(fā)展和穩(wěn)定難以協(xié)調(diào)一致。

臨淵羨魚不如退而結(jié)網(wǎng)。走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的危機，必須實現(xiàn)以公共財政為基礎由管理型變?yōu)榉招陀煞锗l(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)榉諒V大農(nóng)村為主要內(nèi)容的運作機制上的變革應當是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走出危機的根本出路如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只是被動地適應現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展形勢讓有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力繼續(xù)承受巨額的資金管理成本而達不到財政作用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的的效果財政信用和財政的優(yōu)勢地位將逐步喪失人力資源浪費而最終成為社會包袱。

四條思路謀劃出路

一、將工作思路由管理型向服務型轉(zhuǎn)變，從量的管理轉(zhuǎn)向過程控制。一是將現(xiàn)行的指標管理、預算外資金管理，會計集中核算、專款管理、轉(zhuǎn)移支付等管理活動延伸為過程服務，財政活動貫穿于資金流程始終，所有財政性資金從財政出發(fā)，最終歸結(jié)于財政，以體現(xiàn)預算效果。二是創(chuàng)新公開透明的預決算機制，改變過去的只將預算內(nèi)資金向人大報告為預算內(nèi)外、專款資金的項目及執(zhí)行效果分項目使用情況向人大報告，并向社會公開，使約束機制與社會監(jiān)督相結(jié)合。

二、將服務對象由行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)向以服務農(nóng)業(yè)農(nóng)村為中心。現(xiàn)行經(jīng)濟條件下，工資性財政逐步得到緩解，隨著國家政策的調(diào)整今后甚至較長一個時期，農(nóng)村基礎投入將不斷加大，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村將是今后財政服務的主戰(zhàn)場，謀求新的理財機制將是一個新的課題。首先要有一個持續(xù)發(fā)展的觀念，要建立起一整套農(nóng)村發(fā)展網(wǎng)絡規(guī)劃和投入機制，長期規(guī)劃，分布實施。在基礎設施投入上要重點探索解決制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)項目。在增加農(nóng)業(yè)收入上，要以市場為導向，引導以生態(tài)農(nóng)業(yè)和效益農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設；其次，在項目管理上，實行招投標和項目經(jīng)理制，減少行隨意性，以確保投入資金完整，投入效果到位。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要在補助政策和激勵機制上做文章，使有限的財政性資金發(fā)揮引導和調(diào)節(jié)作用。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運作機制的變革必須納入整個財政改革的大框架之中，并與建立公共財政相配套。農(nóng)村生存環(huán)境的改善是一個大課題，其基礎設施的投入力度和規(guī)模遠遠落后于城市，即便是政府部門在不斷地致力于農(nóng)村集鎮(zhèn)化，改善服務功能，使農(nóng)村人口向集鎮(zhèn)集中，以提高有限資金投入的社會效益，但是受就業(yè)渠道和土地制約，短期內(nèi)還很難收到預期效果。依靠財政投入，致力于農(nóng)村公共設施建設，應當是今后相當長一個時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的努力方向；同時，借助工業(yè)思路謀劃農(nóng)業(yè)發(fā)展的路子，制定優(yōu)惠政策，使具有一定優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)在農(nóng)村建立原材料基地，從而推動農(nóng)村基礎設施建設，減輕財政壓力；探索已萌芽的依靠社會組織和具有資金優(yōu)勢的業(yè)界人士對農(nóng)村的自主扶貧意向與鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃相結(jié)合，使財政和社會攜手關注農(nóng)村。

四、盡快推行已出臺的事業(yè)單位人事制度改革，并延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，變因人設事為設崗定人，借鑒已有的成功經(jīng)驗，通過一定的方式，將“單位人”變成“社會人”以公平和效率為前提，促進人員的合理流動。

客觀地講，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承載的社會責任巨大，謀求機制上的創(chuàng)新并不間意味著它失去了社會所需的存在基礎，它需要的是經(jīng)濟發(fā)展和社會變革過程中所承擔的社會責任的不斷反思和重新定位，這對建立法制政府進程和構(gòu)建新的農(nóng)村經(jīng)濟秩序，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，以期形成法制社會公民所需的社會基礎，至關重要。