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*，祖籍*，*年*月生于*市。*年*月，由*赴*生產建設兵團。*年從*考入中國人民大學農業經濟系。*年大學畢業后到中國社會科學院農業經濟研究所工作。*年到國務院農村發展研究中心工作，先后任中國農村發展問題研究組副組長、發展研究所副所長、所長。*年7月到國務院發展研究中心工作，先后任農村經濟研究部副部長、部長、研究員、中心學術委員會委員、中心黨組成員等職。*年11月起任國務院發展研究中心副主任。現為中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任，中國人民大學、中國農業大學教授，博士生導師。

農村改革成就巨大

30年的農村改革主要經歷了哪些階段？給農村帶來了哪些深刻的變化？

我個人認為農村改革經歷了三個大的階段。

第一個階段，改革過去的經營體制，標志是實行家庭承包經營，給農民充分的自主權，讓農民可以按照自己的意愿、按照市場的需求去發展生產，去選擇自己愿意干的職業。這一階段大概是在改革最初的六七年，延續到上世紀80年代中期。

第二個階段，農產品供給豐富之后，不需要像以前那樣再實行計劃收購和銷售，這個階段主要是改革農產品流通體制，讓市場發揮配置資源的基礎性作用，標志是在尋求、培育市場機制。時間跨度為上世紀80年代中后期至本世紀初。

第三個階段，是統籌城鄉經濟社會發展的新階段。標志是中國共產黨第十六次全國代表大會上總書記提出“統籌城鄉經濟社會發展”的方略，這樣就使農村和城市的改革緊密地融合起來。這個階段的改革就是要逐步改變城鄉二元結構，建立新的統籌城鄉發展的體制。

農村改革給中國農村帶來的影響是巨大而深刻的。首先是解決了溫飽問題。農村改革調動了農民的積極性，在耕地面積不斷減少的情況下，農產品產量保持了持續的增長，為中國農村發展和經濟社會的穩定奠定了基礎。農村改革也使農民的收入水平快速提高。*年，全國農民年人均純收入為134元，*年全國農民人均純收入則達到了4140元。隨著收入水平的提高，農村居民的恩格爾系數從*年的67.7%下降為*年的43.1%。

政府提供基本公共服務的水平也在不斷提高。農村基礎設施建設取得了明顯進展。*年，全社會投資1800億元新建改建農村公路42.3萬公里。到*年底，鄉鎮通公路率達到98.54%，建制村通公路率達到88.15%。解決農村人口飲水安全問題的步伐明顯加快，病險水庫除險加固、大中型灌區改造、農田水利基本建設、節水灌溉、水土保持及生態建設、中小河流治理等農村水利工程加快推進。農村義務教育已全面納入財政保障范圍，對全國農村義務教育階段學生全部免除學雜費、全部免費提供教科書，對家庭經濟困難寄宿生提供生活補助，使1.5億農村學生和其中780萬名家庭經濟困難的寄宿生受益。今年還將繼續增加農村義務教育公用經費，適當提高農村家庭經濟困難寄宿生的生活費補助標準，農村義務教育經費保障機制將進一步得到完善。新型農村合作醫療制度已經擴大到2448個縣（市、區），占全部有農業戶口縣（市、區）的86%；參合農民達到7.3億人，占農村戶籍人口總數的85.7%。農村最低生活保障制度已在全國普遍建立，*年有3451.9萬人被納入保障范圍，比上年增加1859萬人。

但由于農村發展滯后是長期遺留的歷史問題，所以當前的城鄉發展差距仍然明顯，進一步深化農村改革、推動農村發展的任務還相當艱巨。

五大問題：錢、糧、人、地、權

在農村改革進行了30年后，“三農”問題仍然那么突出，原因究竟在哪里？制約農村發展的主要因素有哪些？

農村的問題錯綜復雜。我曾把農村經濟社會發展面臨的突出矛盾概括成五個字，或說是五個方面——錢、糧、人、地、權。

“錢”的問題主要是指農民的收入增長不盡如人意。盡管幾年來農民收入增長較快，但城鄉居民收入差距仍在明顯拉大。*年，城鎮居民人均可支配收入與農民人均純收入之比達到3.33∶1，為改革以來城鄉居民收入差距之最。

“糧”是指糧食的供給和安全。盡管我國糧食連續4年增產，去年產量達到10030億斤，但仍然低于消費需求，產需之間存在明顯缺口。去年以來，在農業生產成本大幅度提高、部分農產品供給不足等因素的影響下，我國農產品價格大幅度上漲。*年農產品生產價格指數達到118.49%，其中畜產品達到131.36%，食品消費價格上漲12.3%。糧食安全之所以面臨嚴峻挑戰，根本原因是種糧收益低，農民沒有積極性。更重要的是，在這幾年的工業化城鎮化加速推進的進程中，耕地大量流失。1996—*年10年間，耕地凈減少1.24億畝,人均耕地水平降到了1.38畝，只相當于世界平均水平的40%。而且減少的多是城鎮近郊的好地，補充的是條件較差的地。由于我國工業化還沒有完成，城鎮化還沒有過半，耕地繼續減少的趨勢短期內還難以扭轉，守住18億畝耕地的紅線、確保16億畝基本農田數量和質量的任務極其艱巨。

“人”，指的是農民自身的發展問題，也指為農民提供公共服務的農村社會事業的發展。應該說，城鄉之間的社會發展差距遠大于城鄉之間的經濟發展差距。*年，中學生生均經費農村約250元，城市約1070元，農村僅為城市的1/4；小學生生均經費農村190元，城市約500元，農村不足城市的40%。2005年，城市人均衛生總費用為1122.8元，農村為318.5元，城市是農村的3.53倍。*年，每千人擁有衛生技術人員市級為5.15人，農村僅2.18人，市級是縣級的2.36倍；每千人擁有醫院衛生院床位市級為3.69張，農村僅1.50張，市級是縣級的2.46倍。農民的孩子如果沒有平等的受教育權，農民如果沒有平等地享受醫療保健的權利，農村的社會發展滯后是注定的，農民的全面發展也是相當困難的。在科技、文化方面，城鄉差距更大。

“地”就是農村土地制度問題。農村的土地問題存在著兩類情況。一類是農村內部的。黨中央、國務院的政策，國家的法律反復強調，以家庭承包經營為基礎的統分結合的體制是我國農村的基本經營制度。《土地承包法》有兩個非常關鍵的條款，第26條規定在承包期內發包方不得收回承包地，第27條規定在承包期內發包方不得調整承包地。但是有關農村土地的法律和政策，既有規定得很具體的部分，也有很模糊的地方。比如說憲法規定我國農村土地屬于農民集體所有，那么每一個農民的權利是什么？可以代表農民的那個人的權利又是什么？這都沒有具體的法律規定。所以往往是在各個村、各個鄉誰當了干部，誰就認為可以代表農民，可以支配這些土地。再比如說，《土地承包法》規定，本集體經濟組織的成員可以承包本集體經濟組織的土地，但集體經濟組織成員的身份如何取得及變更，并沒有法律的規定。因此，雖然中央三令五申要保持農村土地承包關系的穩定，但真正能做到30年不變的不多，不少地方三五年就變一次。

第二類是征地制度即土地農轉非的問題。我國現行的做法是土地變為非農建設用地要通過征用變為國有土地。由于補償力度不夠，農民的社保、就業等問題沒有很好地解決，留下的問題較多，導致越來越多的農民種田無地、就業無崗、社保無份。近年來，對被征地農民的補償水平在提高，從原來的年土地收益的6到10倍，后來到16倍、30倍，現在是30倍還不夠，可以在土地出讓收益中再增加。但總體來說，目前仍未建立徹底解決矛盾的長效機制，由此導致耕地大量流失。這一局面發展下去，既影響到糧食安全，更影響到農村社會的穩定。

“權”是指保障農民權利和鞏固農村基層政權問題。十一屆三中全會推動農村改革，講了兩句最重要的話：第一句話是經濟上要保障農民的物質利益，第二句話是政治上要保障農民的民主權利，這是改革的基本原則。但從實際情況來看，村民自治制度還有很多沒有理順的東西，農民的民主權利還需要大大加強。如何保障農民的民主政治權利，真正在農村基層實現民主選舉、民主管理、民主監督，讓農民群眾在村民自治機制中真正當家作主，確實需要進一步探索和完善有關制度和辦法。

權的第二個方面就是國家在農村的基層政權。現在的問題是鄉鎮政府的管理體制還明顯不適應農村經濟社會發展的要求,機構臃腫、人員膨脹、服務能力不足的問題相當突出，有些地方甚至形成了“生之者寡、食之者眾”的局面。解決這一問題，關鍵在于在精簡機構和人員的基礎上，切實轉變農村基層政府職能、加強公共服務能力。要深入研究政府機構的層級劃分和設置問題，合理劃分農村基層政府的財權和事權，降低基層行政管理的運行成本，更有效地為農業和農民提供公共服務。

以上諸方面問題，都需要通過統籌城鄉經濟社會發展、深化農村改革才能逐步解決。農村經濟社會發展滯后的局面是長期形成的，改變這種局面也必然是一個長期的過程。

當前的土地制度并不妨礙土地的規模經營，沒有必要實行土地私有化

您剛才談到了土地矛盾問題，那么當前引發農村土地糾紛的主要原因有哪些？

農村的土地糾紛，主要有兩類：第一，由于征地引起的糾紛。征地引起的糾紛又有兩類，一類是一些地方政府、一些開發商違法違規，隨意侵占農民土地所引起的糾紛；還有一類是國家批準的征地補償沒有到位，對農民的安置沒有落實。第二，農民承包土地過程中引起的糾紛。這類糾紛主要有以下幾種表現：一是鄉組織、村組織領導強制農民進行土地流轉；二是鄉村組織隨意改變農民承包耕地的用途；三是村組織沒有依照政策規定，而是多留所謂的“機動地”，即由村干部掌握的土地。在這些糾紛中，農民的土地權益確實受到了損害。

既然目前的征地制度存在那么多的問題，今后應如何進一步完善征地制度？

憲法規定，政府為了社會公共利益可以征地，但關于什么是公共利益，卻沒有具體的清單。從美國、加拿大等國家的情況來看，他們也沒有公共利益用地目錄，但從實際操作來看，這個問題依靠人們的常識就可以解決。他們的征地過程關鍵有三條：第一，用地是不是符合公共利益，這要由陪審員來判定。第二，是否非要征用這塊地，有沒有別的選擇？只要這兩點有足夠理由，法官就判定可以征地。第三，價錢按被征土地所在的區片地價自己談。我們目前還沒有走到那一步。但我認為，將失地農民納入社保只是底線，還要繼續探索研究征地制度改革。從今后的發展方向看，征地制度的改革應當遵循公共利益的原則，只有出于公共利益的需要，政府才能行使征地權，否則就不應當行使。與此同時，政府要根據科學、公開、透明的原則制定土地利用規劃，并據此實行土地的用途管制。只有規劃許可用于建設的土地才能進入建設用地市場，其他土地一律不得擅自改變用途、進入建設用地市場。在這個問題上，依據土地用途管制原則制定的土地利用規劃是第一位的，而土地所有權則是次要的。

當前對家庭承包經營問題的討論較多，對于這一制度總體上該如何評價？這一制度是否不利于土地的規模經營？農民的土地權益受到損害、土地糾紛不斷增多的現象，是否根源于這一制度？這一制度進一步改革的方向是什么？有人主張土地私有，如何評價這一觀點？

首先，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是黨在農村一系列政策的基礎。土地的一大特性，就是作為生產要素投入使用后，只要合理使用是不會磨損的。只要引導農民不斷增加對土地的投入，不斷改善生產條件，并采取合理的利用方式，土地就可以永續利用并保持和提高肥力。但如果沒有長期穩定的經營權，農民就不會有長期穩定的預期，他就不會投資搞農田基本建設，不會對土地進行長期投入。因此，要實現對土地的永續利用，就必須有足夠長的經營期，使用權要足夠穩定。如果三五年變一下，誰愿意投入？只會導致掠奪性經營。一些地方土地質量的下降和土地承包經營權不穩定直接有關。因此，《土地承包法》規定，土地承包30年不變，發包方在承包期內不能調整、不得收回承包地。有些地方說，中央老是講穩定，弄得我們沒法推進土地的規模經營。實際上，這是一種誤解。因為法律一方面賦予農民30年承包土地的權利，另一方面規定了農民在這30年內有依法自愿有償流轉土地承包經營權的權利。中央出臺的關于土地承包經營的文件，都是既講穩定土地承包關系，也講允許農民在承包期內流轉。問題是要將決定流轉的權利切實交給農民，而不是鄉村干部或者別人。對于土地承包經營權的穩定問題，必須有清醒的認識。

說到規模經營問題，首先要考慮中國的國情。一些人一講土地的家庭承包，就認為小規模的家庭經營不可能有效率。這種看法很值得商榷。全世界已經實現農業現代化的國家，沒有一個國家的農業不是家庭經濟，無非規模大小而已。現在中國農業的經營規模小，這不是由法律政策決定的，而是由國情決定的。中國人多地少，土地問題關系到億萬農民的生計，決不能單純為了追求規模經營、提高土地利用的經濟效率，就強迫大多數農民離開土地而合并土地的使用權。這樣做，實際上就是中國歷史上不斷發生過的土地兼并。與其說規模經營是靠“動地”來實現的，不如說是應當靠“動人”才能實現。只有通過使農民分享工業化、城鎮化的成果，使農村的勞動力和人口逐步向二、三產業和城鎮轉移，農村的土地使用權才能水到渠成地逐步集中起來。人還沒有出路就動地，那就是搞土地兼并，就是在剝奪農民的基本權益，就是在制造社會不穩定的隱患。所以，一定要穩定家庭承包經營制度，穩定土地承包關系。而農業經營規模的擴大，應當也只能在經濟社會發展、農村人口逐步減少的基礎上才能實現。

事實上，家庭承包經營制度并不妨礙土地的規模經營，土地使用權仍可流轉。所有關于土地問題的政策和法律，都強調以下兩點：第一，強調穩定農村的承包關系；第二，在承包期內，允許農民在自愿的基礎上，依法有償地流轉土地。這里的關鍵是要明確土地使用權流轉的前提和主體。

所謂前提，就是土地的承包關系必須穩定。目前的法律和政策規定土地的承包期限是30年，那么這30年內的土地承包關系就必須穩定。如果土地的承包關系處于不斷的變動之中，那就不可能有什么土地使用權的流轉，而只會有承包權的強制性調整。承包關系不夠穩定是農村土地使用權流轉機制難以健康發育的主要原因。

所謂主體，就是已經承包到戶的土地，到底是自己經營還是轉讓給別人經營，只有承包農戶這個主體才能決定。目前的情況是，在土地使用權是否流轉問題上，承包農戶往往做不了主，而是鄉村干部越俎代庖。其實，只要明確前提和主體，堅持“條件、自愿、有償、依法、規范”的原則，土地承包經營權的流轉并不會受到阻礙。2008年一號文件中提出，在嚴格保護耕地的基礎上，進一步穩定農村基本經營制度；在穩定農村土地承包關系的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，發育、完善和規范土地使用權流轉市場；適應農村發展變化的新情況，在有條件的地方發展多種形式的土地經營。這已經為我們指明了方向。

至于土地私有化，我認為，在當今中國并無必要，而且這不是由政府或者黨的部門制定政策的問題，這是我國憲法所規定的，中國的土地制度不存在私有制的問題。

農村改革面臨新形勢

您認為30年來農村改革可以總結的主要成果和經驗有哪些？下一步的農村改革該如何推進？

黨的十一屆三中全會通過的《中共中央關于加快農業發展的決定（草案）》，拉開了我國農村經濟體制改革的序幕。30年來，農村改革大體經歷了放寬農村政策、搞活農村經濟,改革流通體制、培育市場機制,推進城鄉統籌發展、逐步改變二元經濟結構的體制這幾大階段，并取得了一系列制度性的成果。一是確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制這一農村的基本經營制度。二是初步建立了村黨組織領導的村民自治機制。三是基本形成了按需求配置農業資源、按供求決定農產品價格和農村生產要素自由流動的市場機制。四是免除農業稅收，并初步建立了以對農業生產者進行直接補貼為主的政府對農業的支持保護體系。五是政府對糧食等重要農產品建立了綜合運用最低收購價、國家儲備、風險金、進出口稅收調節、對低收入群眾進行食品價格補貼等措施的市場調節制度。六是在完善公共財政體制、規范轉移支付制度基礎上，初步建立了基本公共服務和公益性基礎設施建設向農村傾斜的制度。七是開始建立保障進城農民工合法權益的制度。八是黨的十七大明確了“走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的農村改革發展目標。

農村改革30年來，農業農村發展之所以能夠取得世人矚目的成就，關鍵在于牢牢把握以下幾點：一是始終堅持保障農民經濟利益、尊重農民民主權益的基本準則，堅持改革要以實現、維護和發展人民群眾的根本利益為本。二是始終堅持以實踐作為檢驗真理的唯一標準，堅持把農業是否發展、農民是否增收、農村是否穩定作為改革是否成功的檢驗標準。三是始終尊重農民群眾的創造精神和基層創造的豐富經驗，對一時看不準的事情允許試、由實踐來檢驗。四是注意處理好改革發展穩定的關系，堅持兼顧城鄉、統籌協調、分類指導、循序漸進地推進改革。五是在市場機制越來越充分地發揮作用的條件下，注重正確發揮政府的職能，加強對農業、農民的支持和保護，加強向農業、農村提供公共服務，加強對農業自然資源的保護和合理利用，加強對農村的社會管理。

目前的改革和發展是以我國總體上達到了小康水平、進入全面建設小康社會的新階段為背景的。這一階段的農村改革，一方面是在國家經濟實力顯著增強、社會主義市場經濟體制初步建立、人民生活水平明顯提高的背景下推進的，但另一方面又是在社會結構、社會組織形式和社會利益格局都發生深刻變化的背景下展開的。因此這一階段的農村改革，既有很多有利條件，又表現出明顯的復雜性，與改革發展全局的關聯度明顯提高，城鄉之間的互動性進一步增強。今后，要圍繞如何確保重要農產品的長期供求平衡、如何完善農業的經營方式和農村的社會治理機制、如何增加農民收入和提高農民的生活質量這幾大方面進一步加大改革發展的力度。