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這幾年我就農村土地管理問題做過一些調查，感覺農村土地整理的確是非常必要的。目前，我國城鄉土地資源利用的形勢，可叫做“一少三多”，其中包含了一些問題。在更廣大的視角考慮土地整治，有利于解決問題。

一少就是耕地少。三多，一是村莊占地多;二是城市建設用地多，這個可能是有爭議的;三是山區的廢棄地多。我想對此分別做一個說明。

關于“耕地少”。單就糧食生產的需求來講，我們的耕地好像不少;我們過去的糧食生產有波動，但這與農產品價格的關系大，而與耕地面積總量關系不很大;或者說與播種面積關系大，但與總的耕地資源關系不大。

和30年前相比，我們耕地面積少了，而糧食產量是增加的。但不能由此認為我們的耕地足夠用，保護耕地不需要。從可持續發展的要求來說，我們的耕地還是太少。環境支撐力決定了我們的耕地遠不夠用。如果我們的耕地足夠用，今年這樣的水災就不要害怕，我們可以把一些地方固定為淹沒區、行洪區，不種莊稼。如果耕地多，我們還可以學習美國的做法，它的一些州把河道兩邊的地干脆由政府收購，水多了就把它淹掉，水少了也不去種。因為我們的耕地少，所以我們要高投入，包括大量使用化肥、農藥;我們還要圍湖造田，要填海，要毀林。所以我們的耕地是不夠的，這個一定要清楚，這是我們的環境決定的。我們為全國人民的吃飯保障，付出了很大代價。就每斤糧食附加的政府支出來說，我們比歐盟少不了多少，而歐盟早已停止增加，我們還在增加。耕地不足，嚴重制約國家經濟的長遠發展。所以，中央政府確定的保護耕地的基本國策是完全正確的。

關于“村莊建設用地多”。我這幾年走了很多省，很多村莊，了解到了一些情況。我在華北平原某村做過細致調查，發現這個村莊的閑置土地，包括村莊的廢棄地，加上農民的閑置住宅，在30%左右。那些沒有閑置的建設用地，也有一個利用不夠的問題。從山東德州和江蘇鎮江兩個地方搞遷村并居來看，遷移村莊以后，把新的居民點占地扣掉，增加的耕地是原有耕地的10%以上。我們現在大概有8億多畝的可灌溉的平地，僅僅這些地增加10%就不得了。當然，把這些地真正利用起來，還需要一個過程。

關于“城市建設用地多”。這個說法是有爭議的。聽地方政府講，城市建設用地永遠不夠用。按我們的調查，加上一些數字對比，我們不認為城市建設用地是不夠的，至少大部分地區目前是這樣。上海浦西，在60年前，1平方公里大概是5萬多人;現在的浦東地區大概是1萬人左右。還有一個數據，如果拿現在我國和日本相應發展時期相比，我們增加一個GDP的百分點，新增的占地面積是日本的8倍左右，可見我們城市建設用地利用率非常低，城市的地不是少，是多。我發現一件有意思的事情，總體上，西部城市建城區的人口密度反倒要比東部高，而東部喊得最兇的就是他們的城市用地不夠。我的判斷還是城市建設用地不是少，而是多，是利用率低的問題。

關于“山區閑置土地多”。一是因為人口大量遷出，村莊占地相對多了，二是山區耕地在市場關系作用下，會逐漸退出農業。我們在山區看到，有些山區的基本農田也不種，不是農民有意撂荒，而是各種因素綜合作用，農民不得已撂荒。山區種地，綜合成本高，農民就不種了。山區村莊的農宅廢棄得更厲害。我這兩年在山區調查發現，山里農民的收入不低，有的甚至高過了平原地區。但如果去問農民，他將來的選擇是什么，他說他還要離開，為什么呢?他說現在我的收入高，因為山里面的資源多，錢用不了，但下輩子的年輕人不愿意住在山里。女孩子一離開山區，死活不回家了，所以男孩子找老婆就找不到了。山里的農民在山下買房子、蓋房子，遺憾的是山下規劃不好，但對山里的農民來說，已經和過去有很大不同了。

如何解決“一少三多”問題

針對“一少三多”，國土資源的綜合利用、規劃監管，需要在更大的范圍和更高的層次展開。總的來看，“三多”的問題解決了，“一少”的問題也就解決了，至少緩解了。我想分別談談“三多”問題的解決路徑。

解決村莊建設用地浪費問題。解決村莊占地多的問題，我在總體上贊成地方政府的主要做法，但同時認為解決這方面的問題需要中央政府嚴格規范。各地的主要做法就是遷村并居。對舊村莊的整治，的確增加了耕地，也緩解了地方政府所謂“建設用地不足”的矛盾，而且農民的居住質量也有提高。好處很明顯。山東德州通過遷村并居工作，有關村莊的耕地增加了10%以上。江蘇鎮江做類似工作也有明顯成績。我之所以肯定地方政府所推動的這項工作，還因為舊村莊改造有很大局限性。改造舊村莊，政府投資將非常巨大，而且后續的維護成本極高，即使如此，仍然做不到“城鄉基本公共服務均等化”。

但是，目前遷村并居有兩個突出問題需要關注。

第一，要不要把農民一鞭子全都趕到新的集中居住區?我看不必要。我甚至認為這種做法是錯誤的。最近我在一個地方調查，當地政府把很多村莊合并為一個新區，但事實是當地農民已經絕大部分脫離了農業，而真正務農的外來農民，他們居住在地頭的窩棚里。連當地的農民也告訴我，如果不脫離農業，就不適合集中居住。近幾年，我一再講我的觀點：真正務農的專業農民不適合集中居住，但地方同志多不贊成我的意見。難道一個發達的地方把自己的農業交給了外地人，讓他們住在窩棚里，就說自己實現了城鄉一體化?這個問題該引起各級決策者的重視了。

第二，蓋幾棟樓房就是“農村城市化”?我看不是。一些地方同志對我說：教授，你擔心的那個問題不存在，我們在樓下搞了一圈農機大院，每家都有存放農機的庫房。如果我們的新興小城市就是這個樣子，我看沒有吸引力。到處分散地搞這種集中居住小區，最終還是浪費，過若干年就可能會被遺棄。

這兩個問題一定要解決。我主張脫離農業的農民一定要居住在合乎標準的集中居住區，一定要建造一個小城市。哪怕慢一點，不要“”、瞎湊合。城市要像城市，農村要像農村。政府一定要有中長期規劃。脫離農業的需要而搬家的農民，我們贊成他搬，但一定要搬到符合標準的新興住宅區，哪怕慢一些，不要太急。留一些真正的農民不要搬，就在村莊留上一些條件好的房子不拆。我相信地方政府是有辦法解決這個問題的，不影響整體上的遷村并居。

解決城市建設用地節約問題。城市經濟有很大的土地資源挖掘潛力。地方政府在這方面想了一些辦法，其中廣東佛山等地的做法有代表性。他們勸說一些占地面積大、GDP密度相對低的企業搬家，然后把投資強度高的企業引進來，提高了土地利用率。動員企業搬家，要有一定的補償，否則企業不愿意。總的來看，這個辦法是可行的。

國土資源部對用地指標的嚴格控制，也有利于各地節約城市建設用地。中央把指標分到省里，省里往往統籌使用指標，不再往下分。省里的做法有弊有利，若規劃不好，指標的最終使用就不一定反映建設用地在省以下各地區間土地的稀缺性;但如果有好的規劃，省里統籌使用建設用地指標也有明顯好處。

但指標控制終究是行政手段，從長遠看，要通過稅收杠桿來促進企業和地方節約使用土地。現有稅種不足以發揮節約土地的作用，對于以往占用的存量土地，現有稅收杠桿幾乎沒有作用。可以考慮對企業征收財產稅。從國外經驗看，在企業資產中，設備和廠房因折舊因素，不一定能成為最主要的課稅對象，企業過度占用土地則可加重納稅負擔。這個稅種可以設為地方稅，促使地方政府和企業共同節約土地。

在嚴格規劃管理的前提下，開放開發山區建設用地。山區土地，除大量環保用地(水源地、森林等)外，少量的可供建設的土地和村莊占地應該向房地產企業開放，用來建設高端住宅。按國家統計局的數據，我國山區現有5000多萬套(院)農宅。近年來，山區農民向城市移民的速度加快，空置房有大量增加。粗略估計，在今后較長的時間里，2000多萬套(院)出售給市民，或交由房地產公司再開發，可形成巨大的高端建設用地來源。假設我國收入最高的、占人口5%的群體有別墅需求，滿足這種需求應借助山區土地資源。在平原地區，應堅決停止建造別墅和其他密度過低的住宅區。公務員之家:

從農業發展的長遠趨勢看，山區耕地中的一部分會退出農業，有計劃地將其中不便規模化經營的土地改做建設用地，不會影響農業生產。平原地區少建一套別墅，山區可建兩套，土地增減相抵，糧食產量可以不減少。這個賬目應該能算清楚。

從國外土地規劃管理的經驗看，政府完全能夠防止私人在山區大量圈地建莊園。在英國，政府允許私人有較多的土地，但他們用立法來限制土地的使用方式，就是說你可以占的地比較大，但是你的房前屋后的私密空間要有限制，其他土地必須向公眾開放。在開放的土地上，林木歸私人，但要允許別人到你所有的地里面去休息、游玩。

只要以上“三多”問題能解決好，農地保護也就容易了。