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為深入貫徹《中共**市委、**市人民政府、**警備區關于進一步加強本市民防工作的若干意見》，以及第五次全國人防會議和本市民防工作會議精神，努力建設具有中國特色、**特點的現代化民防，按照國家和本市深入推進依法行政和加強法治政府建設的總體要求，現就加快推進本市民防依法行政體系建設提出如下意見：

一、充分認識加快推進民防依法行政體系建設的重大意義

1、是貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的需要。國務院《全面推進依法行政實施綱要》，提出我國全面推進依法行政的指導思想、基本原則、具體目標、主要任務和措施要求。市政府為此印發《**市貫徹實施國務院〈全面推進依法行政實施綱要〉的意見》，明確本市貫徹落實的具體實施意見，又相繼提出了一系列深入推進依法行政的目標要求和任務措施。這是新時期**民防全面推進依法行政、建設法治政府的行動綱領和目標要求。

2、是嚴格執行民防法律法規規章以及會議文件要求的需要。《人民防空法》頒布實施后，本市以貫徹該法為契機，相繼制定了《**市民防條例》、《**市民防工程建設和使用管理辦法》等法規、規章，明確了民防部門的各項管理職能和法定職責。中共中央、國務院、中央軍委印發《關于加強人民防空工作的決定》，提出“依法建設、依法管理”是人防建設的基本原則，第五次全國人防會議明確提出要大力推進由傳統的以行政命令為主的管理模式向現代的依法管理模式轉變，市委3號文和本市民防工作會議進一步提出要全面推進民防依法行政。上述法律、法規、規章以及會議文件確定的工作原則和要求，是民防部門推進依法行政的主要依據和職責任務。

3、是加快推進新時期**民防事業發展的需要。在市委、市政府和**警備區的領導下，近年來民防事業迎來了跨越式發展的難得機遇。在發展理念上，明確了民防事業要以人為本、兩防一體、科教興業。在發展戰略上，明確了要把握“一條主線”、推進“三個融合”、建設“六大體系”、落實“四項保障”。在改革措施上，以民防部門職能轉變為核心，積極探索內部管理體制改革，實行政企分開、政事分開、管辦分離。以民防法制為保障，建設管理規范、辦事高效的依法行政體系是體現發展理念、實現發展戰略與保障改革措施順利推進的制度基礎，也是組織指揮、地下防護等其他體系規范運作、發揮實效的重要保障。

二、推進民防依法行政體系建設的主要目標

4、和諧民防、法治民防的理念得到確立。推進民防依法行政，必須堅持以鄧小平理論和“**”重要思想為指導，以貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會為統領，樹立以人為本理念，把服務和維護人民群眾利益作為民防工作的出發點，按照建設法治政府的各項要求，建設和諧民防、法治民防。

5、民防政府管理職能得到切實轉變。推進民防依法行政，必須以貫徹《行政許可法》為契機，促進民防管理方式的創新，推動民防管理職能的轉變，使民防工程規劃建設、地下空間綜合管理等社會管理職能不斷強化，公眾教育培訓、社區民防建設等公共服務職能更為突出，地下空間安全綜合管理體制、機制進一步理順。

6、民防配套立法和制度建設得到有效推進。推進民防依法行政，必須加強民防制度建設，做好民防配套立法工作，使民防立法進程與民防改革和發展進程相適應，民防制度建設的質量得到較大提高，民防法規、規章和規范性（行政管理）文件體系初步建成。

7、民防法律、法規和規章得到全面實施。推進民防依法行政，必須認真行使法定職權、履行法定職責，加強和改善民防行政執法，使民防行政執法體制機制改革繼續深化，民防行政執法隊伍建設進一步加強，民防法律、法規和規章得到全面、正確實施。

8、民防行政權力得到規范行使。推進民防依法行政，必須深化政府信息公開，強化對行使民防行政權力的監督，使民防政務公開、信息公開機制和制度不斷完善，民防行政決策監督和責任追究制度進一步完善，民防部門行使權力的環境不斷優化、行為不斷規范。

9、民防干部法治能力得到進一步提升。推進民防依法行政，必須加強民防法制宣傳教育，建立崗前培訓、在崗培訓和專題培訓相結合的法治培訓體系，完善民防領導干部、機關工作人員的學法制度，使民防系統領導干部和工作人員的依法行政意識和法治素質得到進一步增強，全體民防干部依法建設、依法管理民防的能力和水平得到進一步提高。

三、轉變管理職能、創新管理方式，深化民防行政管理體制改革

10、梳理界定民防部門的管理職能。對法律、法規、規章以及國家和本市有關文件賦予民防部門的人防應急準備、民防協調服務保障、地下空間綜合管理等職能進行梳理和細化分類，進一步明確民防部門的發展定位。對全市各級民防部門履行管理職能的現狀進行調研，查找薄弱環節和存在的具體問題，在分析原因的基礎上提出改進方案和具體措施。按照強化社會管理、突出公共服務的大方向，確定需要強化、優化、轉化、弱化的具體職能事項，按照“法制、體制、機制”三位一體的原則，積極開展職能調整和改革。

11、合理劃分民防部門的管理職責。按照發揮市和區、縣民防辦的積極性和形成工作合力的要求，對市和區、縣民防辦在規劃編制、民防建設和管理、行政執法和組織應急救援方面的事權進行合理劃分，通過職能調整、事權下放、改革審批方式等途徑，實現管理職權的合理配置與執法重心的下移。配合民防準軍事化管理制度的推行，積極探索中心城區和郊區的民防差別化管理。加強與鄉鎮政府、街道辦事處以及重要經濟目標單位的聯系和溝通，充分發揮基層組織及相關單位的作用。

12、推動民防行政管理體制改革。按照決策、執行、監督功能適當分離并相互協調的要求，對民防部門內設處室和直屬機構的功能進行明確定位，在此基礎上推動民防行政管理決策、執行、監督流程的再造和優化，實現各個環節相關機構的相互制約、相互促進，提高民防行政管理的整體效能。按照執法職能與技術檢驗職能相分離、審批職能與監管處罰職能相分離、民防工程管理與建設、運營相分離要求，進一步推動民防行政管理體制改革，理順民防管理機關、直屬事業單位、民防專業隊伍之間的關系，突破制約民防事業發展的體制瓶頸。結合浦東新區綜合配套制度改革試點，探索新形勢下正確行使民防管理職能的新路子、新方法。

13、積極探索民防管理方式改革與創新。強化與建設、規劃、房地等政府相關管理部門的聯系和溝通，加強信息交流與管理互動，實現管理流程的銜接和管理資源、信息的共通共享，形成長效管理機制和工作合力。切實發揮民防協會為民防服務的功能，加強民防志愿者隊伍建設，實現與民防管理職能的良性互補。結合《行政許可法》的貫徹落實，進一步深化行政審批制度改革，落實工作機構和工作任務，切實加強過程監管和事后監督。積極探索行政管理相對人誠信檔案制度，按照信用等級實行分類分級管理。提高民防部門統籌規劃、政策指導、服務保障和監督執法能力，積極探索和運用行業規劃、政府指導、行政合同等間接管理、動態管理手段，嘗試協助執法、輔助執法、網格化執法、電子執法等方式，促進民防管理方式的創新和優化。

四、明確決策事權、完善決策機制，提高民防決策的科學化民主化水平

14、明確民防決策事項及權限。對民防部門職責范圍內的決策事項進行梳理，明確各級民防部門的決策事項及相應權限。對民防辦領導會議、辦公會議和相關職能處室的決策職能及相關權限進行梳理確定，建立健全行政決策集體討論和分工決策制度，提高行政決策效率。

15、完善民防決策程序和制度。制定完善決策流程和程序管理規則，建立決策的調查研究、專家論證、法律論證、重大事項集體合議等制度。各級民防部門在做出與社會公共利益、民防發展戰略密切相關的重大決策事項時，應當在調查研究的基礎上事先公布決策方案，征詢相關行政管理部門的意見，通過聽證會、座談會等方式廣泛聽取社會公眾、利害關系人意見，決策事項專業性較強的，應當委托專業研究機構或組織專家進行調研、咨詢和分析論證。在正式作出決策前，要對決策權力是否于法有據、決策程序是否合法、決策結果是否合法適當進行審查。

16、探索建立民防決策評估和責任追究制度。逐步健全決策事項的跟蹤評估工作機制，形成固定有效的工作方式，對決策內容、執行成本、對社會造成的影響等進行事中跟蹤調查和后期評估，并及時向決策層反饋調查評估結果。建立健全決策責任追究制度，對超越決策權限、違反決策程序以及損害國家和社會公共利益和管理相對人合法權益的行為，追究相關決策者的責任。

五、加快制度建設進程、提高制度質量，形成完善的民防制度體系

17、加快民防行政配套立法進程。按照統籌兼顧、突出重點的原則，制定實施“十一五”民防立法規劃和年度立法計劃，加強民防組織指揮、地下防護、教育培訓、應急救援和網絡信息體系配套立法，研究制定防空警報管理、重要經濟目標防護以及地下空間綜合管理3部市政府規章，以及30余件配套規范性（行政管理）文件，加快推進社區民防建設、指揮通信建設、人防專業隊伍建設，以及地下空間安全管理、民防工程結建審批管理、民防專項投資管理、民防工程檔案管理等制度建設。深入研究民防條例和上位法關系、國家人防發展戰略方案和兄弟省市民防實踐狀況，緊密結合**社區民防建設、地下空間綜合管理職能拓展以及民防條例實施情況，創新界定**民防的涵義和范圍，適時向市人大提出修改民防條例的建議，修定一部與**特大型城市民防發展戰略相適應的地方性法規。

18、切實提高民防制度建設質量。建立職能處室主辦、相關處室配合、法制處審核把關的行政配套立法工作機制。貫徹實施國家和本市關于地方性法規、政府規章、規范性（行政管理）文件起草制定的有關規定，加強民防配套立法的調查研究和公開征詢制度，建立完善規章草案和規范性（行政管理）文件的合法性、必要性、可行性論證制度。對直接涉及人民群眾切身利益、存在較大意見分歧的文件草案，要認真聽取意見，加強溝通協調。建立規章、政策性文件的實施評估機制，文件實施滿兩年，由法制部門會同相關職能處室，對文件繼續施行的合法性、必要性、可行性進行評估，進一步完善民防部門行政管理制度。

19、加強民防制度解釋與編纂工作。建立行政配套立法、內部規章制度的統一解釋制度，市民防辦對有關法律、法規、規章、規范性（行政管理）文件有關具體應用問題的解釋，由法制處會同相關職能處室承辦，遇到重大問題應當報請市民防辦領導或提請主任辦公會議集體討論決定。建立行政配套立法的定期清理和編纂制度，法制處室負責牽頭組織實施，對舊的不合時宜的制度進行及時清理，提高各項制度的針對性、協同性與實效性。

六、細化執法程序、明確執法標準，進一步規范民防行政執法行為

20、明確劃分市和區縣民防執法范圍。民防行政執法主要包括3項行政許可、1項非行政許可審批、11項行政處罰、3項行政征收，以及1項其他執法事項。按照市和區縣兩級民防辦職能適當錯開、運行高效的原則，加快建立權責統一、分工協作的市、區縣兩級民防執法體制和工作機制，完善執法協調和指導制度。對照行政執法依據梳理中確定的行政執法事項，明確市和區縣民防辦在行政執法事項上的職責分工和相關權限。原則上，市民防辦統籌考慮全市民防工作，做好計劃、協調、規劃、指導、監督等工作，查辦跨區縣、社會影響大、新領域的案件，加強對區縣民防辦的指導和監督；區縣民防辦要以屬地管轄和全行業管理為原則，加強管理，查辦日常監管、投訴舉報發現的案件。按照有利管理、強調服務的原則，在明確分工、強化協作的基礎上，實現執法重心的下移和執法效能的提高。根據中心城區和郊區民防事業發展的需要，積極探索行政執法事項的差別化管理。

21、構建市和區縣民防執法的銜接聯動機制。建立行政許可和非許可審批信息共享機制，在市和區縣“結建”聯網的基礎上，逐步擴大市和區縣民防辦行政執法的信息交流和共享平臺。完善行政處罰案件線索發現、受理和快速查處機制，建立健全民防工程例行巡查、菜單式檢查制度，探索建立違法行為動態巡查和統一舉報電話機制。建立健全行政處罰案件指定管轄機制，對存在管轄權爭議或因特殊原因致使區縣有關民防辦無法或不宜管轄的，由市民防辦直接查辦或指定其他區縣民防辦管轄。

22、梳理民防部門內部執法流程。按照《行政許可法》的有關規定，規范行政許可實施行為，落實行政許可設定、實施和監督檢查等相關配套制度，合理設定業務辦理程序，制定行政審批工作規程，重點規范受理環節形式審查、審核環節實質審查和審結后的事后監管，明確各職能處（科）室的工作職責、各個環節的工作內容、工作標準和辦理要求，實現行政許可實施行為的合法化、規范化，保障行政許可申請人和利害關系人的合法權益。進一步完善行政執法辦案流程，重點規范責令改正行為。

23、完善民防執法配套管理制度。建立健全民防行政許可陳述申辯和聽證制度，明確民防行政許可適用陳述申辯和聽證程序的具體事項范圍、利害關系人的范圍及遴選、陳述申辯和聽證的具體程序等內容。探索建立行政審批首問負責制、告知承諾制度。進一步完善行政處罰聽證制度。統一民防執法法律文書和案由制度。完善行政執法檔案管理制度，明確歸檔范圍、歸檔標準和要求。積極探索民防執法績效評估制度。

七、完善政府信息公開、積極接受監督，構建內外結合的民防監督機制

24、完善民防政府信息公開機制。嚴格執行《政府信息公開條例》和《**市政府信息公開規定》，制定**民防網站管理和信息公開規定，明確工作機構、工作機制和要求，加快民防電子政務建設，推進民防工程檔案信息公開，促進民防管理的公開、公正、公平。建立重大事項社會公告制度，促進民防政務公開的力度。探索民防新聞通氣制度，加強與社會聯系和溝通。以政府信息公開為突破口，積極探索多元化的公眾參與和監督機制。完善公民、法人和其他組織對民防部門重要行政執法案件或違法行政行為的申訴、控告和檢舉的查處、回復制度。

25、自覺接受人大、政協以及有關部門的監督。自覺接受人大監督和政協的民主監督。認真做好行政訴訟應訴工作，積極出庭應訴，履行人民法院生效的判決和裁定，接受司法機關的監督。認真接受審計、監察等單位的專門監督和新聞媒體的社會監督。做好信訪工作，切實解決人民群眾通過信訪舉報反映的問題。

26、認真履行民防行政復議職責。按照《行政復議法》要求，認真履行行政復議職責，切實提高復議案件辦理質量，增強行政復議化解行政糾紛和社會矛盾的能力。制定和完善行政復議工作規范，積極探索行政復議簡易程序、聽證程序、調解程序，規范復議法律文書，強化案例對民防執法的指導和規范作用。

27、加強民防部門內部監督。以推行行政執法責任制為抓手，積極探索民防行政執法的評議考核和行政執法過錯責任追究制度。完善民防法制機構、人事機構、監察機構對本級民防部門和下級民防部門的目標考核和執法監督工作機制，根據階段性工作的需要，于每年上半年制定當年執法監督檢查計劃并認真組織實施。根據上級要求和工作需要，適時開展相關處室共同參加的民防工程使用安全、民防結建審批和專項資金等專項檢查。

八、加強組織領導、落實保障措施，有條不紊推進民防依法行政體系建設

28、加強組織領導。市和區縣民防辦要建立以主任為組長的推進依法行政領導小組，定期研究本行政區域內推進民防依法行政體系建設的情況和措施，加強對貫徹落實政府依法行政綱要和本意見的協調和領導。要建立健全“一把手總負責，分管領導具體負責，一級抓一級，層層抓落實”的推進依法行政工作機制，主任要切實擔負起第一責任人的責任，精心組織，狠抓落實，確保把依法行政落實到民防工作的各個方面、各個環節，有計劃、有步驟地推進。市民防辦的依法行政體系建設，由法制處會同組織人事處、監察審計室，以及相關職能處室共同組織實施。區縣民防辦要明確負責依法行政體系建設工作的組織實施科室，擬定推進依法行政的具體實施計劃。區縣民防辦應當每年向市民防辦報告依法行政體系建設情況。

29、推進民防法制機構建設。要充分認識和發揮法制機構在依法行政方面的參謀助手作用。市民防辦法制處要會同組織人事處加強民防法制干部、執法干部的法制教育培訓，研究落實委托高等院校、法制專業機構對民防法制干部、行政執法人員進行法制輪訓的實施方案，推動民防法制和行政執法工作。各區縣民防辦應落實法制工作部門及其分管領導，配備具有法律專業素質的專職民防法制干部，并采取切實有效措施，進一步解決法制工作在機構、人員、經費方面的困難。作為法制機構作用的有效補充，各級民防部門應建立民防法律顧問制度。

30、實施依法行政體系建設考評。將依法行政體系建設情況納入目標考核體系，實行目標管理，做到有部署、有檢查、有考核、有總結，確保本意見落到實處。市和區縣民防部門的依法行政體系建設組織實施處（科）室應當制定依法行政考評體系，明確評議考核的辦法、指標、標準，將民防法律、法規、規章執行情況、依法決策、依法管理與執法、制度建設情況以及貫徹實施本通知的情況作為考評的重要內容。