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加強婚姻登記檔案管理服務和諧社會建設

—從一宗由婚姻登記檔案遺失引發的離婚訴訟案談起

[案件經過]內江市東興區柳橋鄉村民黃光秀、劉興于1991年4月自愿登記結婚，婚后生育一男一女，2003年1月30日雙方自愿登記離婚。2004年6月黃以離婚證遺失為由，通過該鄉社事辦婚姻登記檔案管理人員劉某將本人離婚登記檔案（包括離婚證存根、申請表及離婚協議書）借出后遺失(至今未追回)，并于2005年4月18日以與劉興未離婚為由向東興區人民法院提起訴訟，要求判令與劉興離婚。法院審理后判決駁回原告離婚訴訟請求。黃不服一審判決，以“原審認定事實不清，與劉興是合法夫妻沒有離婚”為由上訴至內江市中級人民法院，請求二審依法改判。2005年12月1日內江市中級人民法院作出終審判決：上訴人黃光秀與被上訴人劉興2003年1月30日已辦理了離婚登記手續，夫妻關系已經消亡，離婚訴訟請求不符合起訴條件，依法駁回上訴人黃光秀的起訴。東興區婚姻登記處根據內江市中級人民法院的終審判決為當事人黃光秀、劉興辦理了離婚證補領手續。此案經《內江日報》、《內江電視臺—新聞視點》等媒體披露后，東興區檔案局、監察局就婚姻登記檔案遺失一事立案調查。現已查明：東興區柳橋鄉社事辦工作人員劉某對婚姻登記檔案遺失負主要責任，東興區監察局根據《四川省監察廳關于違反檔案法律法規行政處分暫行規定》作出決定，給予劉某行政記過處分。

[背景信息]2006年1月23日，國家民政部、國家檔案局聯合頒布《婚姻登記檔案管理辦法》,并從公布之日起施行，標志著我國婚姻登記檔案工作開始步入規范化、法制化軌道，公民的婚姻登記信息將受到有效保護，婚姻當事人的合法權益將受到切實維護。

2005年10月11日，中共十六屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出“必須加強和諧社會建設”；2006年4月14日，第十屆全國人大四次會議批準《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃發展綱要》要求“按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的要求，從解決人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益問題入手，扎實推進和諧社會建設”。標志著黨中央關于建設社會主義和諧社會的重大戰略思想的正式提出，從而成為未來五年的發展目標和全黨工作的重點。

一、加強婚姻登記檔案管理，

是檔案工作服務于和諧社會建設的一個切入點

中央關于“十一五”規劃的建議指出：建設社會主義和諧社會，必須加強社會建設和完善社會管理體系，要以擴大就業、完善社會保障體系，理順分配關系，發展社會事業為著力點，認真解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題；倡導人與人和睦相處，增強社會和諧基礎。婚姻登記檔案是婚姻登記機關在辦理結婚登記、撤銷婚姻、離婚登記、補發婚姻登記過程中形成的歷史記錄，是證明當人婚姻狀況的真實憑證。婚姻關系是家庭關系中重要關系成分，是家庭存在的基礎，家庭是社會的基礎和細胞，家庭和睦自然是社會和諧的基礎。因此，作為記錄婚姻關系的婚姻登記檔案，不僅記錄著婚姻當事人的相關信息，與個人生活諸環節密切相關，而且由于婚姻關系與財產關系的密切聯系使其在公民辦理財產分割、繼承、申報登記等諸多事務中發揮著不可或缺的憑證作用。由此可見，婚姻登記檔案的管理從微觀角度事關“人民群眾的最直接、最現實、最關心的利益問題”，直接與和諧社會的建設有著密切的聯系，從而成為檔案工作服務于和諧社會建設的一個切入點。

二、婚姻登記檔案管理的現狀調查

《婚姻登記檔案管理辦法》頒布后，筆者通過對三縣兩區的調查，發現婚姻登記檔案管理普遍存在三個方面的問題：保管分散、損毀遺失嚴重、利用不規范。

多機關分散保管：婚姻登記檔案的形成機關是各級婚姻登記機關。2003年10月起施行的《婚姻登記條例》規定：“內地居民辦理婚姻登記的機關是縣級人民政府民政部門或者鄉（鎮）人民政府；省、自治區、直轄市人民政府可以按照便民原則確定農村居民辦理婚姻登記的具體機關”。四川省的實施辦法規定市轄區（縣級）的街道辦事處不獨立設立婚姻登記機關，由區民政局設立婚姻登記處統一辦理婚姻登記。因此，在筆者調查的內江市就有兩種情況：市轄兩區〈市中區、東興區〉由區民政局設立婚姻登記處，統一辦理婚姻登記；市轄三縣則是由縣民政局設立婚姻登記處辦理轄區內全部離婚登記、撤銷婚姻登記和部分結婚登記、補發婚姻登記，各鄉（鎮）、街道辦事處設立登記處辦理本轄區內的結婚登記、補發婚姻登記。而內江市在1992年曾進行以“撤區并鄉建擴鎮”為內容的行政區劃調整，一部分鄉（鎮）、街道辦事處的婚姻登記檔案同文書檔案一起向縣（區）檔案館進行了移交，一部分鄉（鎮）、街道辦事處的婚姻登記檔案仍由合并后的鄉鎮社事辦管理；縣（區）民政局的婚姻登記處所形成的婚姻登記檔案也是一部分移交給了同級檔案館，一部分保存在本機關，而移交的年限又無統一規定，存在隨意性，從而形成婚姻登記檔案由鄉（鎮）、街道辦事處、民政局婚姻登記處、檔案館多處分散保管的現狀。僅以市中區為例，市中區檔案館保存有該區部分鄉（鎮）、街道辦事處形成的婚姻登記檔案2341卷，時間跨度從1952年至2003年。該區民政局婚姻登記處保存有2003年10月以后形成的全部婚姻登記檔案，區轄部分鄉（鎮）、辦事處同時保存有部分2003年10月以前形成的婚姻登記檔案。其它縣區也同樣是檔案館、民政局婚姻登記處、鄉（鎮）街道社事辦分別保管有不同年代的婚姻登記檔案。

檔案遺失損毀嚴重：據調查，婚姻登記檔案普遍遺失、損毀嚴重。僅以東興區為例，該區檔案館館藏1950-1976年的75個的檔案中，有婚姻登記檔案的有62個，有13個婚姻登記檔案全部遺失，占總數的近20%。檔案蟲蛀、鼠咬、水浸現象十分普遍。究其原因，主要是婚姻登記檔案管理不規范，歸檔不及時甚至不歸檔，整理不規范甚至不整理，無專人、固定地點保管造成的，同時也存在人為損毀遺失現象，如本文開篇所載的柳橋鄉婚姻登記檔案遺失案，就十分典型。

檔案利用不規范：據調查，婚姻登記檔案保管部門在提供利用過程中，多數未建立檔案利用制度，不嚴格按程序辦理，對利用者身份審查不嚴，保密措施不健全，利用情況未作登記，利用效果未作統計分析，造成在利用過程中對登記內容失泄密，甚至檔案原件遺失，既損害了婚姻登記當事人的權益，又造成了嚴重的社會影響。

三、加強婚姻登記檔案管理的幾項措施

（一）廣泛宣傳切實貫徹《婚姻登記檔案管理辦法》，嚴格依法辦事。

《婚姻登記檔案管理辦法》是我國第一部關于婚姻登記檔案管理的法規性文件，標志著我國婚姻登記檔案工作開始步入規范化、法制化軌道。各級檔案行政管理部門應當抓住這一契機，廣泛宣傳并切實貫徹執行，推動婚姻登記檔案的規范管理。充分利用各種途徑廣泛宣傳《婚姻登記檔案管理辦法》，讓廣大市民了解《辦法》，讓婚姻登記檔案管理人員掌握《辦法》，強化他們的科學管理意識和依法利用意識；及時組織婚姻登記檔案管理人員認真學習《辦法》，逐條領會要求，掌握技術規范，重點是婚姻登記材料收集、整理、歸檔、移交和查檔服務的具體規定，確保婚姻登記檔案收集完整、整理規范、安全保管、合理利用；各級檔案行政管理部門和民政部門要根據《辦法》的要求結合本地實際，制定切實可行的實施細則，加強業務指導，嚴格履行監管職能，監督婚姻登記機關認真履行婚姻登記檔案的管理職責；各級檔案行政管理部門要加大執法力度，不定期開展專題執法檢查，重點檢查婚姻登記檔案的安全保管和利用情況，加大對違法案件的查處力度，維護法律的嚴肅性，特別是對婚姻登記檔案的利用必須嚴格按照《辦法》第十五條的七項規定執行，確保婚姻登記檔案的安全，有效保護登記信息，切實維護婚姻當事人的合法權益。

（二）集中保管婚姻登記檔案

針對目前婚姻登記檔案多處分散保管的現狀，根據《婚姻登記檔案管理辦法》關于檔案移交的規定，筆者認為，當前應當首先做好兩項工作：一是檔案行政主管部門和婚姻登記主管部門在制定實施細則時要以集中管理為指導思想，對婚姻登記檔案的移交范圍、時間做出明確具體的要求，特別要強調的是移交時既要核對每件登記檔案的內容是否齊全，又要對照證書號、檔案目錄逐件核對，確保檔案完整；二是各級檔案館要抓緊做好散存在鄉（鎮）、街道辦事處等婚姻登記機關的檔案的接收工作，防止婚姻登記檔案繼續損毀遺失。

（三）嚴格依照《辦法》規定，開展婚姻登記檔案的查檔服務工作

《婚姻登記檔案管理辦法》第十五條對婚姻登記檔案的利用作出了明確規定：要求婚姻登記檔案管理部門應當建立檔案利用規章制度，明確辦事程序；對婚姻登記機關、婚姻當事人及其委托人、司法部門、律師及其他訴訟人、其他單位組織和個利用婚姻登記檔案，分別作出實體性和程序性要求，并規定利用婚姻登記檔案的單位、組織和個人不得公開登記內容，不得損害婚姻當事人的合法權益；婚姻登記檔案不得外借，復印時應加蓋檔案保管部門印章。各級國家綜合檔案館和其他婚姻登記檔案管理部門在開展查檔服務時都必須嚴格遵守上述規定，不得違反。

總之，各級檔案部門和婚姻登記機關必須遵照《檔案法》和《婚姻登記檔案管理辦法》的規定，加強婚姻登記檔案的規范化管理，有效保護婚姻登記信息，切實維護婚姻當事人的合法權益，立足檔案工作實際為構建和諧社會服務。