導語：撤區并村改革調查思考一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

“鄉鎮＋管理區（辦事處、片區）＋行政村”，是**市自**年“撤并建”以來形成的農村基層黨政管理基本格局。“撤區并村”是指在農村撤銷管理區、辦事處或片區等管理機構（以下簡稱管理區）和合并行政村為主要內容的基層行政管理體制改革。**年3月，**縣烏江鎮率先將原有的兩個辦事處、10個行政村、3個居委會撤銷、合并為4村1居，拉開了我市“撤區并村”改革試驗的帷幕。隨后，鳳岡縣進化鎮、湄潭縣抄樂鄉等地也進行了試點。**年3月，余慶縣借農村開展“三個代表”學習教育活動契機，在全縣10個鄉鎮全面進行了“撤區并村”。到**年年底，全市14個縣、區（市）全部完成了“撤區并村”改革工作。

一、改革的動因

**年我市完成撤區并鄉建鎮后，在鄉鎮與村之間，普遍設立了管理區、辦事處或片區一級派出管理機構，該機構建立的初衷是“聯系政府，服務農民”，實現管理重心下移，彌補“并鄉”之后農村基層行政管理的空隙，在農村工作中發揮出一定的效用。當時，全市228個鄉鎮共設立了584個管理區，有國家工作人員5600多人。管理區雖然行使的是行政管理權，但卻缺乏法定的行政管理權限，無法為農民解決一些現實問題（如小額貸款、辦理結婚證等），有的僅僅成為“上傳下達”的機關。在鄉鎮和村之間多了管理區這個中間環節，上級黨委、政府的政策和措施不能直接地及時地貫徹到村，既增加了群眾辦事程序，又不利于改善干群關系和轉變基層干部作風。同時，由于增加了管理區這一級機構，導致鄉鎮工作人員膨脹，一些地方甚至從農民中招聘人員充實管理區，給鄉鎮財政支出加大了壓力。

行政村設置大都始源于五、六十年代，是在撤銷體制，改設鄉、鎮后，在原生產大隊基礎上建立起來的行政單位和經濟分配單位。由于歷史原因，我市的行政村從設置、規模、職能等方面，沿襲計劃經濟時代的烙印較深，主要表現為數量多、規模小，經濟總量薄弱，管理隊伍龐大，行政職能弱化等。當時，全市有行政村4987個，居委會379個，平均每村只有1202人，少的不足300人；有村級管理干部22775人。過小的規模，造成農村干部選人范圍受限，村組干部報酬增速受阻，村級規模效益、集聚效益和疊加效益難以形成，由此引發的一些深層矛盾逐步顯現，在很大程度上制約了村級經濟和社會事業的長足發展。

堅持主動順應形勢要求，及時調整合并村級黨組織，擴大村級組織管理覆蓋面，已經成為加強基層組織建設，加快農村經濟發展的必然要求。因此，適應建立社會主義市場經濟發展要求和我市農村形勢需要，不失時機地改革農村基層行政管理模式，創新管理體制，科學配置設立黨組織，就成為加強農村基層組織建設的迫切要求。我市按照“規模并大，實力并強，班子并優，方便辦事”的工作思路，把調整合并村組與推進“撤區并村”建立黨組織有機結合起來，促進農村人才、技術、資源的有序流動和有效組合。**年以來，我市全部撤銷了管理區，將原來的4987個村合并為現在的1765個，比原來減少3222個村。

二、“撤區并村”的基本做法與經驗

（一）切實把握“撤區并村”的原則

一是實事求是、因地制宜的原則。實施撤區并村工作，要具體情況具體分析，因地制宜、逐步推行。條件成熟或適宜合并的先合并，條件不成熟或不宜合并的可以保留，不能搞“一刀切”。如余慶縣由171個村合并為66個村，共減少105個。其中，兩個村合并為一個村的有24個；三個村合并為一個村的有29個；四個村合并為一個村的有6個；六個村合并為一個村的有1個；保留原村建制的有6個。66個村中，有20個村按原管理區規模設置。鳳岡縣由348個村（居）合并為81個村（居），保留原村建制的只有3個。

二是群眾自愿、便于自治的原則。撤區并村工作要按照《村民委員會組織法》的要求，體現群眾愿意，方便群眾辦事，增強村民團結協作，為實現村民自治創造條件。我市的基本做法是將相鄰相近的的村整村合并，一般不撤散原行政村，保持土地、山林、電力、水利等設施權屬不變，但個別情況也可以根據地勢、山形、流域、居住環境等條件因勢利導，合并后盡量做到便于管理，不留糾紛和問題。

三是利于減負、利于發展的原則。發展農村經濟，增加農民收入，減輕農民負擔是我們改革工作的出發點和落腳點。合并行政村過程中，要注意將水、電、路等基礎設施及公益事業利于管理的幾個村合并，把相同產業和優勢互補的幾個村合并，適當擴大村級人口規模，以利于加強村級經濟積累，減輕農民負擔，切忌貪大求全。全市并村后，**至3000人的村829個，3001至5000人的村750個，5000人以上的村186個。

四是精兵簡政、提高效能的原則。撤銷管理區后，原管理區干部職工由鄉鎮重新安排工作，重點充實到村黨支部。合并后建立的村，辦公地點盡量設在交通方便的中心區域，實行定編、定員、定崗。鄉鎮下派干部與村干部實行固定地點8小時坐班工作制。從原有村干部中選擇部分優秀干部擔任村務工作，盡量考慮原行政村有一名干部留任，其他不再任職的村干部，按撤并前連續任職年限和職務，分別給予一次性補貼“買斷工齡”。并村后，全市共精簡村干部9771人，下派5376名國家干部到村工作，其中有1038名國家干部任村黨組織書記，占行政村總數的57.9％。

（二）講究方法，積極穩妥，逐步深入。我市在撤并程序上普遍采取的是“八步工作法”逐步推開。第一步：凍結人、財、物，進行財產清理和財務審計。同時，鄉鎮擬定撤并方案和實施細則。第二步：組織宣傳發動，征求村民對撤并方案的意見和建議，鄉鎮黨委擬定組建村黨支部、建村籌委會意見，并落實干部人選。第三步：各鄉鎮在充分醞釀、反復討論的基礎上，制定正式方案，報縣委審批。第四步：宣布撤銷管理區和合并村的意見，新建的黨支部、建村籌委會及駐村干部開始工作。第五步：整體交接，對文書檔案、財務帳目和集體資產等，按分項分部門對接。第六步：建立健全規章制度，村級組織全面開展工作，并為下步換屆選舉作好準備。第七步：縣組織對各鄉鎮撤并工作進行檢查驗收。第八步：經過一段時間的磨合，各項工作基本步入正軌后，再按照《村民委員會組織法》進行換屆選舉，成立村委會，實現平穩過渡。

（三）措施配套，政策到位，紀律嚴明。在撤并過程中，各地都及時制定了配套措施，建立了領導小組及其辦公室，成立了村帳務和資產清理領導小組，及時制發了解決離任村干部待遇、新建村基層組織的組建、管理區干部職工安置、撤區并村紀律要求、加強村級管理和規范制度等文件。撤并期間，全市先后抽調近萬名機關干部到村幫助工作，實行“四包”(包宣傳教育，包方案實施，包接待信訪化解矛盾，包平穩過渡)責任制。為了使村組干部都能積極支持和配合“撤區并村”組建黨組織工作，在方案實施前,一些村組干部作出“書面承諾”，以實際行動接受黨組織和黨員群眾的選擇。如余慶縣結合“四在農家”（富在農家、學在農家、樂在農家、美在農家）為載體的“三個代表”學習教育活動，下派1000多名駐村干部，幫助鄉鎮和村做好“撤區并村”的宣傳發動、處理具體問題等工作。制定了“一個穩定，六個不變”政策并及時宣傳到位。“一個穩定”即對村干部和管理區干部作耐心細致的思想工作，讓他們的思想狀況保持穩定。“六個不變”即：原管理區、村的財產權屬以及債權債務等不變；山林、土地、承包責任地等政策不變；教育、衛生、郵電、供電等服務區域、對象不變；水利及道路設施等不變；下派駐村工作的國家干部，其干部身份、人事和工作供給關系不變；管理區的職能下移到村，鄉鎮對管理區和村的管理和考核等措施不變。各地在村級體制改革中嚴肅黨紀政紀，做到嚴明紀律。規定要公開村務，明晰債務，凍結資產，不準變賣和私分。對違反規定的人和事，由紀檢監察部門根據黨紀政紀規定嚴肅查處。

（四）立足實際，優化配置，形式多樣。在撤區并村過程中，我們不拘泥于一種形式，總體按照“地域相鄰，規模適度，產業配套，優化設置”這一指導思想，多形式搞好撤并和建立黨組織。其主要形式有三種：

一是強強聚合，推進“排頭村”更強。對一些基礎條件較好、發展較快的示范村與集體實力相對較強的村級黨組織進行合并，在人力、財力、技術、土地等方面形成疊加效應，組建村級“小巨人”。據不完全統計，全市實行強強聚合的村大約占2.7％。實行強強合并后，經濟實力明顯增強。

二是強弱結合，帶動“后進村”轉強。針對村與村之間發展差距拉大的實際，我們采取大村帶小村、富村帶窮村、強村帶弱村等多種形式合并建立黨組織，達到取長補短、結對拉動、共同發展的目的。據不完全統計，全市實行強弱結合的村大約占48％。

三是優勢整合，促進“中間村”爭強。根據“中間村”的特點，有選擇地加以組合，充分發揮各自的人才、產業、資源優勢。據不完全統計，全市實行優勢整合的村大約占49.3％。

通過調整合并，全市村的規模從原來平均每村1202人擴大到現在的3180人。村黨員從原來的平均每村22人增加到現在的62人。由于調整合并后的村面積增大，人口增多，專業大戶和科技示范戶的輻射帶動效應放大，全市形成各種專業特色村363個，農民專業合作組織784個。

（五）積極探索，認真總結，不斷完善。在撤并過程中，堅持邊實踐，邊總結，邊完善。如湄潭縣在**年9月完成撤并工作后，經過兩年運行，發現村干部報酬仍低、干部作風漂浮、選賢問題沒有徹底解決等。縣委在認真試點的基礎上，于**年初啟動了新一輪村級管理體制改革，全面實施了“兩減兩增三在村”即：減少村民組個數，減少農村脫產干部職數；增加機關干部到村工作職數，增加村組干部報酬；建立干部工作在村、生活在村、考核在村的工作新機制。在撤并后120個村的基礎上，又進一步合并了2個村，并將原來3201個村民組合并為1009個，組數減少68％，年節省組干部開支約22萬元，而組干部報酬比原來增加了近兩倍；精簡脫產干部208名，精簡人數達40％，年節省開支60多萬元，而脫產干部工資在撤并后的基礎上又增加了1.5倍。鳳岡縣在2002年實施撤并工作時，在黨組織設置上，為保證工作的連續性，將撤并前的村黨支部改設為片區支部，新建立的村設立黨總支。在實際工作中，由于片區支部既無財權，又無人權，只是在發展黨員中履行一下手續，黨支部的核心作用發揮不力。鑒于此，鳳岡縣將原來的348個片區支部全部撤銷，并把全縣2459個村民組合并為749個，把支部建在了村民組上。

歸納我市的“撤區并村”工作，可以得出四點基本經驗：

一是深化改革是先導，抓住難點不放松。通過“撤區并村”，把基層組織的組織資源、鄉村人才資源有機整合。在并村中，要堅持有利于資源開發，有利于農村產業結構調整，有利于區域經濟發展的原則。在“領頭雁”的選配上，要把個人專業特長與產業發展重點結合，確保人盡其材，才盡其用。還要大力氣抓好村級集體經濟的發展，這既是基層組織建設的重點，也是難點，只有集體經濟發展起來，村級黨組織才有服務群眾、增強戰斗力的物質基礎，村里的各類矛盾才能逐步得到解決，村干部的待遇才能真正落實。

二是黨管干部是原則，充分尊重群眾意愿。將黨管干部原則和群眾意愿有機結合，充分尊重群眾、發動群眾是“撤區并村”工作取得成功的重要法寶。在實施過程中，借助絕大多數村黨組織重新組建的契機，采取突破身份界限和行業界限，以“兩推一選”的方法，把那些政治堅定，作風正派，享有威望，樂于奉獻，群眾擁護的能人選進村級領導班子。對暫時無合適人選的地方，采取下派國家干部到村任職，進行平穩過渡，并通過競爭上崗產生村民組長，從各個環節激發基層干部的競爭意識，提高村干部素質，優化班子結構，增強村黨組織的凝聚力和戰斗力。由于堅持了黨管干部的原則，貫穿了群眾公認這條主線，使群眾的監督權、知情權、選擇權得到真正落實，群眾對此反響很好，改革工作進展平穩。

三是創新工作平臺，強化干部下沉力度。選派國家干部駐村工作、任職，是當前經濟欠發達地區村級組織建設選能人、強班子的一個有效過渡辦法。一方面，年輕干部需要磨練。近年來，鄉鎮機關充實了一批大中專畢業生，讓年輕干部到條件艱苦、情況復雜的環境中去經受磨練，去熟悉農村、了解農業、增進與農民的感情，盡快成長起來，到村工作或任職是一條好途徑。另一方面，當地村干部的工作方法需要國家干部互補，選派年輕知識型國家干部與經驗型的村干部共同興村，打破村內選村官的傳統模式，拓寬了農村基層干部的來源渠道，避免了村干部的近親繁殖，促進了知識型和經驗型的有機結合。

四是健全制度是關鍵，轉變作風是手段。由于我市在撤并中選派了大批國家干部駐村工作，所以建立科學的考核機制就顯得尤為重要。各地堅持從用人制度、選派制度、考核制度等方面予以探索和完善，通過宣傳、教育和培訓等形式，切實引導駐村干部轉變作風，提高對駐村工作重要性的認識。同時從經濟上、政治上提高駐村干部待遇，把懂農業實用技術的事業型干部放到廣闊的農村去施展才能，真正服務農村、服務農民。如湄潭縣在實施“兩減兩增三在村”改革中，縣委決定，凡選派到村任職的機關干部，其政治待遇按股級干部對待；今后凡擬提拔為鄉鎮副科級以上領導干部的，原則上要有3年以上駐村任職經歷。

三、“撤區并村”的效果與啟示

實踐證明,撤區并村這一改革舉措不僅意味著“管理區”的消失和行政村規模的擴大,而且還產生了多重明顯效應：

（一）班子并優。一是擴大了選人范圍，解決了人難選的問題，能人治村、強人治村得以實現。改革黨組織設置前，往往村小人少，人才難選，有的村只能“矮子里選將軍”降格以求，難免不出現部分村組干部年齡偏大、文化偏低、素質不高的現象，通過上面選派、跨村選調往往因不是本村人工作難以開展。改革黨組織設置后，增加了村組人員，拓寬了選配干部的面，一批年齡輕、文化高、能力強、素質好的同志走上了村組干部崗位，打開了農村各項工作的新局面。在新班子配備上，本著德才兼備、交叉兼職和精干效能的原則，通過“三薦”（個人自薦、群眾舉薦、組織推薦）、“兩票”（黨員投選舉票、群眾投信任票）、“一承諾”（競爭當選的村組干部向群眾承諾）的辦法，實行公開競爭選拔，使優秀人才脫穎而出，切實提高了村組干部隊伍整體素質。“撤區并村”后，村黨組織書記的平均年齡從原來的49.5歲下降到現在的36.9歲；村干部的平均年齡從原來的43.7歲下降到現在的38.1歲，其中35歲以下占42.5%，36-45歲的占33%，干部隊伍實現了年輕化目標。同時，村干部的文化素質普遍提高，村干部綜合素質明顯增強，高中以上文化程度的達到了62％，比原來提高了近40個百分點，其中大專以上文化程度的占17.5%，中專文化程度的占22%，高中文化程度的占22.5%。這些新配備干部大局意識強，不僅善于團結同志，有做好農村工作的協調、管理能力，而且有帶領群眾致富的本領，黨員、群眾都比較滿意。二是減少了村組干部職數，提高了報酬標準，調動了村組干部工作積極性。通過退養一批、轉崗一批、分流一批、儲備一批的辦法精簡村干部近1萬名，減幅達43%。按撤并前年村干部報酬標準和村組管理開支水平，每年可減輕農民負擔977萬元。而村干部工資從原來的平均每月100元左右提高到現在的每月300元左右；組干部工資從原來的每年100元左右提高到現在的每年1000元左右，村干部得到了實惠，敬業精神增強了，進村入戶的時間多了。

（二）實力并強。通過以大帶小，以好帶差，以強帶弱，進一步提高了黨組織統攬經濟工作的能力，形成了人才、技術、信息、土地等優勢互補的疊加效應，增創了新的經濟增長優勢。一是促進了土地規模經營，提高了農業產業化水平。過去，由于規模小，政府為農民提供的產前、產中、產后服務難以到位，一些新興產品和項目，由于受耕地面積制約，很難大面積推廣。現在土地面積增大，為推進土地適度規模經營提供了條件，促進了農業產業化鏈條的有效延伸。如余慶縣小腮鎮將3個管理區16個村撤并成6個村后，各村結合撤并后的資源優勢走自己的產業化道路，僅春景村就擴大苦丁茶種植面積**余畝。湄潭縣高臺鎮窯上村，并村后發展規模養殖，當年就增加養豬大戶67戶。二是擴大了黨員發揮“雙帶”作用的空間。調整合并后，黨員專業大戶和科技示范大戶帶領群眾致富的區域更大了，輻射、帶動作用得到充分發揮。三是提高了調控能力，增加了集體收入。調整合并后村辦項目增多，集體收入渠道增加，全市年增集體積累超10萬元的村從原來的156個增加到現在的372個。

（三）規模并大。合并前，全市人口在1000人以下或耕地不足1000畝的村有623個，占村總數的12.5%。其中最小的村只有280多人。調整合并后，村平均規模從1202人，擴大到3180人。最大的村達到近9000人。首先，有效地解決了人少事難辦的現象，實現了資源共享，減少了重復投資。過去，一些小村雖然相距不遠，甚至就居住在同一個自然村莊，但由于受行政區劃的限制，相互之間聯系甚少，在發展經濟、基礎設施建設和社會事業中，劃地為牢，自成體系，難以擺脫“小而全、小而散、小而低”的局面。如水、電、路等往往獨自興建，存在兩村都建，重復浪費；一村用不了，另一村因人均負擔大，資金籌措困難用不上；或一村想修，另一村不愿修的現象。現在整合后，統一協調運作，基本解決了這類問題。如赤水市大同鎮大同村撤并后修通了多年未通的村級斷頭公路。據不完全統一，“撤區并村”后全市新修了村級公路5376公里，受惠群眾達100多萬人。其次，促進了中心村建設和小城鎮建設，加快了現代化建設進程。規模并大，使基礎性設施化零為整，布局趨于合理。有利于中心村和小城鎮建設在更大范圍內統一規劃，有利于配套設施的形成，避免了一村一點，各唱各的戲，既形不成規模，又形不成優勢的現象。

總結我市的“撤區并村”工作，可以得出三點啟示：

一是“撤區并村”是在新形勢下如何加強村級管理體制改革的重大舉措，對于促進農村經濟發展、減輕農民負擔，維護農村社會穩定具有十分明顯的效果。因此，實施“撤區并村”工作既要積極穩妥，精心組織，全面規劃，分步實施；又要立足發展，實事求是，因地制宜，依法辦事。在方法上不搞“一刀切”，在時間上不搞“齊步走”。

二是“撤區并村”是認真踐行“三個代表”重要思想，加強農村基層組織建設的有力措施。以即將開展的保持共產黨員先進性教育活動為契機，以并村合組為突破口，優化配置，科學設立黨組織，著力改革不適宜農村經濟社會發展的組織結構和政權結構，切實加強農村基層組織建設，為全面建設小康社會提供堅強的組織保證。

三是“撤區并村”是發展農村經濟，搞好農業結構調整和產業化經營，全面推進農村脫貧致富的重要途徑。通過“撤區并村”，優化資源配置，強化市場功能，發揮經濟效益，優勢互補，以強帶弱。全面推行農業科技，指導規模化生產，實現產業化經營。在穩定土地承包責任制基礎上，引導土地使用權合理流轉，提高農業資源使用效率，壯大集體經濟實力，千方百計增加農民收入，從制度入手減輕農民負擔。

四、對“撤區并村”后加強村級干部隊伍建設的思考

在農村，加快全面建設小康社會進程，必須有一支符合“三個代表”要求的高素質農村干部隊伍做支撐，已成為大家的共識。“撤區并村”后，雖然農村干部隊伍整體素質得到提高，但一些地方村支部書記年齡偏大、文化偏低、致富能力不強等問題仍然存在，“領頭雁”不好選的問題沒有得到根本解決。其主要原因，一是價值取向發生變化，高素質人才紛紛外出。由于受市場經濟大潮沖擊，農村大批能人紛紛走出家門打工掙錢，而留下的大多是老弱病殘和缺乏一技之長的婦女，導致農村干部特別是“領頭雁”人選越來越少。二是激勵措施乏力，在崗干部爭先意識不強。由于農村干部報酬偏低，養老問題長期得不到很好解決，加之國家干部的任用機制不夠靈活，優秀農村干部提拔無望，致使許多在崗支部書記工作只圖過得去，求學習、求進步意識不強。三是職數限制過死，后備人才鍛煉機會少。稅費改革后，按村規模設置干部職數，多設一個干部，就意味著增加農民負擔，就會被視作“闖紅燈”。這樣一來，后備人才往往就只好長期“鎖”在表格上，無機會得到鍛煉提高。同時，“撤區并村”后，由于村的地域變大，人口增多，工作量加大，加之待遇的原因，真正有能力的人不愿意干。四是選拔視野不寬，難以形成多中選優的競爭態勢。選拔支部書記，往往眼光只注重本村現有黨員，甚至只注重現有班子成員，公選力度不大，挑選范圍不廣，形不成多中選優、優勝劣汰的競爭態勢。

如何解決上述矛盾和問題？通過調查分析，筆者有如下幾點思考和建議：

──在大戶中挑選“領頭雁”。農村中的各類大戶一般都是智慧型和開拓型人才，應重視對他們加強教育培養，適時從中選拔村干部。

──實施人才全向挖掘策略。可以通過黨內民主推薦和黨外公開推舉途徑挖掘社會人才，可以打破村與村界限和城鄉界限公開選聘農村干部人才，可以將從事各種職業的社會青年、退伍軍人、企業下崗工人和因小村合并被“平衡”掉的離崗干部列為培養使用對象。

──加大政治和業務培訓力度。地方黨委應加強對村組干部各類知識的培訓，分期分批選送村組干部參加各類函授學習活動，以提高其學歷層次、理論水平和實際工作能力。同時，對民選干部，要適當提高經濟待遇，解決好他們的后顧之憂。

──選派機關和事業單位人員到村工作。可以將平時工作比較負責、有一定農村工作經驗、現工作崗位負擔相對較輕的機關、事業單位人員下派到村任職。同時還可通過制定各種激勵政策，鼓勵這部分人與單位脫鉤，到村任職創業。

──適當放寬干部任職政策。對農村優秀干部，特別是實績突出、群眾公認的村黨支部書記，要認真落實中央的有關文件精神，允許參加國家公務員招考，同時在參加國家公務員招考上，適當降低學歷要求。事業單位增加人員，可優先選用優秀農村干部。