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隨著公共財(cái)政體系的建設(shè)，教育在縣鄉(xiāng)財(cái)政中的權(quán)重也越來(lái)越高。縣級(jí)地方財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)的比重，一般都在20%以上，有的地方甚至達(dá)到40%。如**年，全國(guó)財(cái)政支出中教育支出的比重為13%，在省級(jí)地方財(cái)政中（四川）上升到16.8%，在市級(jí)財(cái)政中（資陽(yáng)市）上升到18.%，到縣級(jí)財(cái)政中（安岳縣）大幅度提高到26.5%。為解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺問題，**年開始實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。從**年10月對(duì)四川省、資陽(yáng)市以及安岳縣三級(jí)調(diào)研的情況看，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但仍然需要進(jìn)一步完善。

一、農(nóng)村義務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制實(shí)施后各級(jí)政府支出責(zé)任的變化

教育經(jīng)費(fèi)短缺一直是制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的主要因素之一。**年財(cái)政體制改革后，農(nóng)村義務(wù)教育從“以鄉(xiāng)為主”變成了“以縣為主”，但由于縣仍屬于較低層級(jí)政府，大多財(cái)政收入不足，難以有效解決解決教育經(jīng)費(fèi)問題。**年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》提出，“逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”。新機(jī)制是對(duì)“以縣為主”管理體制的完善，強(qiáng)調(diào)了政府在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入中的責(zé)任，在免除學(xué)雜費(fèi)、免除貧困家庭學(xué)生教科書費(fèi)、寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助、提高公用經(jīng)費(fèi)水平、校舍維修改造費(fèi)用等方面，提出了各級(jí)政府分擔(dān)的比例，并要求省級(jí)政府增加轉(zhuǎn)移支付力度，保障中小學(xué)教師工資經(jīng)費(fèi)。以四川省為例，近年來(lái)，教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要出現(xiàn)三個(gè)變化：

農(nóng)村稅費(fèi)改革前，教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自：（1）各級(jí)政府的投入，（2）向農(nóng)民收取教育費(fèi)附加、教育糧集資、學(xué)生家長(zhǎng)捐資，（3）向?qū)W生收取學(xué)雜費(fèi)，（4）對(duì)外招商引資。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自：（1）上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，（2）縣鄉(xiāng)政府的投入，（3）向?qū)W生收取學(xué)雜費(fèi)。

**年實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制后：義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)，由中央、省、市專項(xiàng)補(bǔ)助；公用經(jīng)費(fèi)、危房改造等經(jīng)費(fèi)支出由各級(jí)政府分項(xiàng)目按比例分擔(dān)。以四川省安岳縣為例，各級(jí)政府支出責(zé)任分擔(dān)比例為：

免除學(xué)雜費(fèi)：由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)80%，省財(cái)政負(fù)擔(dān)20%。貧困家庭免教科書費(fèi)：由中央財(cái)政全部負(fù)擔(dān)。貧困寄宿生補(bǔ)助：由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。公用經(jīng)費(fèi)（達(dá)省基本標(biāo)準(zhǔn)）：由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)80%，省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)20%。校舍維修改造費(fèi)用：由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)50%，省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)40%，市財(cái)政負(fù)擔(dān)10%。教師工資：維持原體制安排，由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制實(shí)施后存在的問題

**年是新機(jī)制實(shí)施的第一年，從四川省的情況來(lái)看，全省總體進(jìn)展良好，但仍面臨一些矛盾和問題，其中既有長(zhǎng)期積累、實(shí)施新機(jī)制后更加凸顯的歷史欠賬問題，也有新機(jī)制實(shí)施后出現(xiàn)的新問題。

1、公用經(jīng)費(fèi)依然緊張，學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)困難。

稅費(fèi)改革前農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的來(lái)源主要來(lái)自雜費(fèi)，還有一部分來(lái)自農(nóng)村教育費(fèi)附加。稅費(fèi)改革后，雜費(fèi)成了公用經(jīng)費(fèi)唯一的來(lái)源渠道；隨著治理教育亂收費(fèi)，許多原來(lái)用來(lái)補(bǔ)充學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的收費(fèi)項(xiàng)目被取消。新機(jī)制實(shí)施以后，公共經(jīng)費(fèi)由中央和省財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，但比原收費(fèi)額有所減少。如安岳縣**年義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)、信息技術(shù)費(fèi)、蒸飯費(fèi)等收入達(dá)4245萬(wàn)元；實(shí)施新機(jī)制后，免收學(xué)雜費(fèi)，取消信息技術(shù)費(fèi)、蒸飯費(fèi)，而上級(jí)下達(dá)的上半年免雜費(fèi)專項(xiàng)資金1715萬(wàn)元，全年預(yù)計(jì)3430萬(wàn)元，將減少815萬(wàn)元。同時(shí)，由于公用經(jīng)費(fèi)按生均劃撥，對(duì)于規(guī)模較大的學(xué)校由于規(guī)模效應(yīng)還可以維持，對(duì)于規(guī)模較小的學(xué)校，要保障正常的運(yùn)營(yíng)存在更大的困難。

2、教師實(shí)際收入減少，地方性津補(bǔ)貼難以兌現(xiàn)。

教師工資又包括基本工資、補(bǔ)助工資和其他工資等項(xiàng)。在教師工資由縣財(cái)政統(tǒng)一支付以后，基本工資部分基本能夠到位，但其僅占教師工資的50%左右，除此之外的補(bǔ)助和津貼，卻取決于各地的財(cái)政狀況，不同省、不同縣、甚至不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間都存在較大差異。在部分財(cái)政困難的地區(qū)，實(shí)施新機(jī)制后，教師地方性補(bǔ)貼和社會(huì)保障政策不能全部落實(shí)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校原來(lái)發(fā)放的課時(shí)津貼、績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)等沒有了資金來(lái)源，教職工實(shí)際收入有所減少。如安岳縣對(duì)中小學(xué)教師有兩項(xiàng)地方性津補(bǔ)貼政策，分別是每月93元的地方性津補(bǔ)貼和75元的適當(dāng)補(bǔ)貼。這兩項(xiàng)津補(bǔ)貼均是各部門從包干經(jīng)費(fèi)結(jié)余中解決，實(shí)行新機(jī)制后，學(xué)校沒有經(jīng)費(fèi)來(lái)源，無(wú)法兌現(xiàn)地方性津補(bǔ)貼。據(jù)調(diào)查，安岳縣小學(xué)教師月平均實(shí)際收入減少幾十到幾百元不等，最多的在400元以上。教師的工作積極性受到影響。

3、農(nóng)村中小學(xué)危房改造資金依然短缺。

由于農(nóng)村中小學(xué)校舍大多修建于80年代之前，目前正處于需要集中改造時(shí)期。據(jù)安岳縣的統(tǒng)計(jì)，截至**年底，全縣中小學(xué)危房10.1萬(wàn)平方米，危房率達(dá)到8.9%；同時(shí)每年還將新增4.4萬(wàn)平方米危房。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，中小學(xué)校舍修建和危房改造資金主要應(yīng)來(lái)源于農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資，預(yù)算內(nèi)撥款比例很??；另一方面，教育費(fèi)附加和教育集資還被大量挪用于支付教師工資，造成經(jīng)費(fèi)需求和供給的巨大缺口。稅費(fèi)改革后教育集資被取消，上級(jí)財(cái)政對(duì)校舍維修改造資金按照400元/平方米補(bǔ)助；但安岳地處丘陵地區(qū)，建筑材料運(yùn)距遠(yuǎn)，房屋造價(jià)高，平均造價(jià)達(dá)到450元左右，校舍維修經(jīng)費(fèi)面臨較大缺口。

4、教育債務(wù)壓力難以化解。

教育負(fù)債在各個(gè)縣（市、區(qū)）是普遍現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四川省“普九“債務(wù)達(dá)到20多億元，絕大部分為農(nóng)村教育欠債，其中包括銀行貸款、欠施工隊(duì)的工程款、以及大量對(duì)教師和其他個(gè)人的借款。截止**年底，安岳縣中小學(xué)教育債務(wù)總額為16248.3萬(wàn)元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)教育債務(wù)總額7912.9萬(wàn)元，縣直學(xué)校債務(wù)總額8335.4萬(wàn)元。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，學(xué)校通常將所收的教育費(fèi)附加以及部分學(xué)雜費(fèi)用于歸還借款利息或部分本金。新機(jī)制實(shí)施后，農(nóng)村教育費(fèi)附加取消，學(xué)雜費(fèi)也大幅度減少，而國(guó)家明確規(guī)定補(bǔ)助資金不能用于歸還欠債，學(xué)校還債的壓力進(jìn)一步加劇。

三、完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

對(duì)于當(dāng)前我國(guó)“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，在事權(quán)劃分上并沒有太大異議，主要問題在于支出責(zé)任重心偏低，導(dǎo)致地方財(cái)力與事權(quán)不匹配。因此，在公共財(cái)政框架下，明確各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任，建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分級(jí)分擔(dān)機(jī)制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,加大中央、省、地市承擔(dān)義務(wù)教育的責(zé)任，減輕縣級(jí)政府的財(cái)政支出壓力，是確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定來(lái)源和穩(wěn)定增長(zhǎng)的根本途徑。

1、將農(nóng)村中小學(xué)教師工資納入分擔(dān)機(jī)制。

教育經(jīng)費(fèi)主要包括三個(gè)支出大項(xiàng)：教師工資、公用經(jīng)費(fèi)和校舍建設(shè)維修經(jīng)費(fèi)。其中，工資支出沒有列入農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的分擔(dān)范圍，仍按原體制由地方承擔(dān)。事實(shí)上，教師工資恰恰是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出中最大的一項(xiàng)，全國(guó)普通小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)中75%用于工資支出，農(nóng)村小學(xué)達(dá)到77%；初中階段教師工資支出也占教育經(jīng)費(fèi)的66%，農(nóng)村地區(qū)達(dá)到71%。因此，如果中央、省、市等上級(jí)政府不能在工資支出部分承擔(dān)更大的責(zé)任，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)緊張問題將很難得到有效緩解。同時(shí)，針對(duì)基本工資之外的補(bǔ)助和其他工資占有較大比重，建議不僅將基本工資納入分擔(dān)機(jī)制，而且也要在核定各地補(bǔ)助工資標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，將中西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師工資中的補(bǔ)助和其他工資部分也納入分擔(dān)范圍。如西部地區(qū)基本工資、補(bǔ)助工資和其它工資由中央財(cái)政全部承擔(dān)；中部地區(qū)基本工資由中央財(cái)政承擔(dān)，補(bǔ)助和其他工資由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)；東部地區(qū)，基本工資、補(bǔ)助工資和其他工資由省級(jí)財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政各承擔(dān)50%。

2、確定全國(guó)公用經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)均等化標(biāo)準(zhǔn)，提高經(jīng)費(fèi)保障水平。

新機(jī)制中公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定存在以下幾個(gè)方面的問題：（1）制定標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限在省一級(jí)，各地制定的標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，不利于義務(wù)教育的均衡發(fā)展。（2）各地在制定公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往首先考慮財(cái)政承擔(dān)能力，而不是學(xué)校實(shí)際開支需要，因而公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般很低，難以滿足學(xué)校維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。（3）公用經(jīng)費(fèi)按生均劃撥，導(dǎo)致規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。

針對(duì)以上問題，建議將生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)由省級(jí)上調(diào)至中央，制定全國(guó)統(tǒng)一的生均公用經(jīng)費(fèi)定額和撥付標(biāo)準(zhǔn)，確保全國(guó)所有義務(wù)教育學(xué)校按照教學(xué)大綱要求開設(shè)課程和完成教學(xué)環(huán)節(jié)，并約束地方政府建立保證公用經(jīng)費(fèi)支出水平不斷提高的機(jī)制。另外，在制定經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)際撥付過程中，應(yīng)首先確定維持小規(guī)模學(xué)校運(yùn)行的最低基本開支，避免出現(xiàn)雖然公用經(jīng)費(fèi)達(dá)到按生均標(biāo)準(zhǔn)、卻難以維持學(xué)校正常運(yùn)行的現(xiàn)象。

建立校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制，則需要在新機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確兩個(gè)問題：（1）在均等化的目標(biāo)下，制定全國(guó)統(tǒng)一的校舍建設(shè)最低標(biāo)準(zhǔn)；在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實(shí)際建筑成本，確定資金規(guī)模。（2）明確各級(jí)政府支出責(zé)任，合理確定分擔(dān)比例。

3、提高教育資源配置的效率。

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)一方面面臨總體投入不足的問題，另一方面，現(xiàn)有短缺的經(jīng)費(fèi)也存在配置不良的問題，既有“外延發(fā)展”造成的結(jié)構(gòu)不良，重復(fù)投資，重復(fù)建設(shè)問題；也有配置過程中對(duì)各個(gè)地區(qū)、各個(gè)利益群體分配不合理、不公平的問題；更有甚者，還有少數(shù)干部貪污腐敗、公款吃喝，浪費(fèi)了大量的教育資源。實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，必須在公平原則下推動(dòng)義務(wù)教育的均等化，為此，首先，應(yīng)盡快制定全國(guó)義務(wù)教育均等化標(biāo)準(zhǔn)；其次，強(qiáng)化各級(jí)政府在資源配置中的責(zé)任，在財(cái)政支出中保障義務(wù)教育的優(yōu)先發(fā)展地位，同時(shí)教育投入應(yīng)體現(xiàn)公平原則；第三，探索改革公平服務(wù)供給機(jī)制，建立公共服務(wù)購(gòu)買制，實(shí)現(xiàn)供給多元化，在競(jìng)爭(zhēng)中促進(jìn)教育資源的優(yōu)化配置。

4、重視解決教育負(fù)債問題。

教育負(fù)債是一個(gè)全國(guó)性的問題，其中最主要的是“普九”負(fù)債和危房改造項(xiàng)目配套資金欠債。因?yàn)槟壳翱h級(jí)財(cái)政普遍薄弱，相當(dāng)多的縣財(cái)政屬于“吃飯型”、“依賴補(bǔ)助型”、“負(fù)債型”財(cái)政，顯然難以償還如此規(guī)模的義務(wù)教育負(fù)債，需要上級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育負(fù)債擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任。為此，首先應(yīng)該對(duì)債務(wù)的數(shù)量、分布、結(jié)構(gòu)等基本情況進(jìn)行調(diào)查，劃定債務(wù)時(shí)限，堅(jiān)決制止新的債務(wù)產(chǎn)生；其次，對(duì)教育債務(wù)類型進(jìn)行劃分，明確中央、省、市、縣四級(jí)對(duì)教育負(fù)債的負(fù)擔(dān)比例，并把解決貧困地區(qū)的教育負(fù)債納入財(cái)政預(yù)算，逐步落實(shí)。