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一、一把手監督工作的必要性和緊迫性

所謂“一把手”，是指領導班子中居于首位的負責人。在一個地區、一個部門、一個單位的領導班子和全局工作中，一把手有著舉足輕重的地位和作用。由于一把手職位高，權力大，為他吹喇叭、抬轎子的人多，在這種環境下，一把手極易成為各種勢力腐蝕的對象。因此，加強對一把手的有效監督是十分必要的。

加強對一把手權力的監督，是市場經濟健康發展的需要。隨著市場經濟體制的建立和完善，基層單位有了更多的自主權和決策權，這在客觀上要求加大對一把手監督的力度。如果監督不力，權力“下海”尋租，必然會擾亂市場秩序，形成權力主導下的“壞的市場經濟”。

加強對一把手權力的監督，是發展社會主義民主政治的必然要求。市場經濟下多元利益格局的形成，推動著社會主義民主政治的進程。在發展社會主義民主政治的過程中，一個很大的障礙就是一些領導干部，尤其是一把手民主意識淡泊，家長作風盛行，在班子內搞“一言堂”、“個人說了算”，不接受群眾的監督，與社會主義民主政治背道而馳。

加強對一把手權力的監督，也是加強黨的作風建設的需要。從目前現狀來看，一些一把手熱衷于搞形式主義，做表面文章；有些人甚至欺上瞞下，以權謀私，揮霍公款，追求個人享受……一把手作風不正會帶壞一大片干部。所以能不能成功地解決一把手的監督問題，是加強黨的作風建設亟待解決的一個重要問題。

目前，對各級一把手的監督仍缺乏有效的機制和辦法，以致一些地區和部門的一把手長期處在監督的“真空地帶”。這在客觀上給腐敗現象的產生和蔓延以可乘之機。當前，一把手腐敗的數量呈上升趨勢，腐敗的滲透面在擴大，涉案人員職務級別越來越高，涉案金額越來越大，嚴重損害了黨和政府的形象。整治腐敗的任務相當艱巨。這大大增加了有效監督一把手的緊迫性。

在當前雙軌并存的背景下，市場原則具有雙重作用。一方面，市場競爭原則可以激發和培養人們的競爭意識，有利于人才脫穎而出；等價交換原則有利于增強人們的平等意識，有利于推動我國的民主政治建設；市場效益原則可以培養人們求真務實的工作態度，克服拖拉扯皮的官僚作風，等等。另一方面，市場原則又有消極影響，它客觀上刺激了人們對金錢的崇拜，使人不擇手段地攫取利益。因此，如何既按照市場原則規范經濟行為，同時又有效抵制不良風氣對一把手的侵蝕，這是當前階段出現的迫切問題。

二、一把手監督工作的成效與不足

經過一段時間探索，一把手監督工作取得了一定成效。一是社會對一把手監督問題重要性的認識不斷提高，監督力度不斷加大；二是監督重點日益明確，一把手的主要工作都已納入到監督視野；三是監督主體形成了比較完善的網絡；四是監督體制逐步健全；五是監督法規制度逐漸完善，對一把手監督工作的規范化程度不斷提高。與此同時，一把手監督工作還存在以下不足。

一是監督意識不強。一些地方、部門和單位的監督工作長期流于形式。一些人對監督一把手信心不足，認為一把手地位特殊，無法監督，也不敢監督，即使監督，也是走過場。一些一把手對監督很反感，認為監督自己丟面子，是組織對自己不信任。一些地方、部門和單位對監督工作搞表面應付，甚至袒護犯錯誤的一把手，給一把手監督工作帶來不利。

二是監督工作的內容和范圍還不夠具體。過去，對一把手監督的范圍主要集中在廉潔自律方面，現已擴展到決策、組織人事，大額度資金的使用和工程項目的確立等方面。但即便如此，在一些地方、部門和單位，還存在著監督內容過于籠統的問題，使得對一把手的監督出現了看起來很全面而實際上留下了大量空白和漏洞的狀況。

三是監督主體雖然形成了網絡，但監督主體職能交叉重復，責任不清，相互之間缺乏溝通和協調，容易出現脫節、扯皮和相互推諉的現象，影響了監督網絡整體合力的形成。

四是監督體制不盡合理，監督效果比較差。現行的監督體制是以上級監督下級為主，以同級、下級及群眾的自下而上的監督為輔的雙向式監督體制。隨著社會主義市場經濟的建立，這種監督體制的不適應性日益突出。由于體制的原因，本來可以進行直接、有效監督的專門機關，難以對同級一把手實施真正意義上的監督。因為現階段，我國行使監督權的專門機構，大都存在于黨政機關內部，在領導體制上，監督機構一般都受上級業務部門和同級黨委、行政機關的雙重領導，并以同級黨委、行政機關的領導為主，監督者與被監督者同時又是下級與上級的隸屬關系。這樣一來，監督主體受制于監督客體，缺乏必要的獨立性和應有的權威性，監督必然軟弱無力。而自下而上的監督，由于擔心打擊報復，往往又形同虛設。

五是監督法規制度尚不完備，缺乏明確的監督標準和具體的實施細則。近年來，我國十分重視監督法規制度的建設，尤其是《黨內監督條例》的頒布與實施，使黨內監督更加具有可操作性。但是，現已建立的一些法規制度，有的相對滯后，有的過于籠統，有的雖然建立了一些相應的制度，但落實的力度不夠。這說明，進一步加強法規制度建設仍然是一項十分繁重的任務。

三、加強一把手監督的對策思考

第一，增強廣大群眾、黨員和干部的監督意識。為此，應在全社會加強監督教育，提高全民族的素質，普及監督意識，尤其對監督職能部門人員，要做好職業道德教育，明確自己擔負的職責和使命，積極探索新形勢下對一把手實施監督的最佳途徑，在整個社會形成一種能夠監督和敢于監督一把手的氛圍。

第二，擴大監督內容，突出監督重點，真正對一把手實施全方位的監督。對一把手的監督，重點應該放在以下三個方面。一是加強對重大問題決策權的監督。強化對一把手決策權的監督，主要看一把手是否堅持集體討論、民主決策；是否走群眾路線，群眾是否滿意；是否正確處理國家、集體和群眾個人三者利益關系；是否從實際出發，實事求是。二是加強對用人權的監督。加強對一把手用人權的監督，要看其是否堅持“四化”方針和德才兼備的原則；是否堅持干部職務安排由組織決策的原則；是否充分發揚民主，走群眾路線，不搞個人或少數人說了算。三是加強對用錢權的監督。對一把手經濟上的監督，不但要監督他們是否亂花公款，搞權錢交易，索賄受賄等問題，而且要防止個人隨意決定重大開支和投資，為追求任期“政績”而搞“門面工程”等不正之風。

第三，理順監督體制，建立統一、獨立、權威、專門的監督機構。監督機構的相對獨立性，應體現在監督機構的自成體系上，即對監督機構的領導只能是上一級的授權機關，其他任何機關都無權指揮、干涉監督機構的工作。與此同時，監督機構的領導干部和工作人員一定要獨立于被監督者之外，他們的選任、調動、獎懲以及各種福利、報酬的獲得應由監督機構自身或授權機關決定。目前監督機構的領導體制、結構等已不適應市場經濟條件下強化對領導干部尤其是一把手監督的需要，也不適應監督機構承擔的職責和任務，因此必須加以改革。具體設想是：在合并現有三個廉政機構（紀委、政府系統的監察機構、反貪局）的基礎上，建立一個統一、獨立的監督機構，專門負責反腐案件偵辦及其他監督事宜。各省、市、自治區的監督機關應作為最高國家監督機關的派出機構，直接歸其領導，對其負責。監督機關干部的錄用、選任、調動、工資福利等由本系統分級決定；監督機關人員可對同級以下任何組織和個人進行監督檢查，并有一定的處理權；對監督機關人員的監督，除受本系統的監督外，還要受新聞媒體尤其是各級人大的監督。一般來說，監督機構應設置于國家最高權力機關之下，我國憲法第57條明確規定，全國人大及常委會是最高國家權力機關，為確保其享有較高的法律地位和充分行使職能，所設的最高國家監督機構應當向全國人大負責，受其領導和監督。當然，監督機構中的黨組織也要向上級黨組織匯報工作，并受其監督。由此形成上下一心的縱向監督新機構、新體制，打破監督主體受制于監督客體的僵局，避免監督中的相互扯皮現象，增強監督機構的權威性。

第四，調動各方面的積極性，形成強有力的監督網絡，增強一把手監督工作的合力。具體要抓好四方面的工作。一是加強上級組織對一把手的監督。我國的現行政治體制特點決定了上級組織對一把手的監督仍然是最有效的監督。因此，應當切實加強上級組織對一把手的監督，充分運用考察、談話等手段，認真檢查和掌握一把手在政治思想、履行職責、工作作風、道德品質、廉政勤政方面存在的苗頭性問題，使他們不犯錯誤或少犯錯誤，避免小錯誤發展為大錯誤。二是加強人大對各級政府一把手的監督，要真正落實人大所享有的監督權，對不稱職甚至觸犯刑律的政府一把手應有效行使彈劾權、罷免權。具體方法是：在屆中進行一次信任投票，凡未獲大多數人大代表信任的政府組成人員，應當辭職。為使人大監督能貫徹落實，應制定清晰規范、易于操作、程序嚴密、協調配套的監督法規。三是加強領導班子成員對一把手的監督。領導班子成員之間的監督是否有效，關鍵要看是否切實堅持民主集中制，努力做到“堅持集體領導，民主集中，個別醞釀，會議決定”。四是加強社會輿論對一把手權力的監督。要盡快出臺一部《新聞法》，依法保障社會輿論的調查、報道和批評的權力，明確新聞工作者的義務和責任，使新聞報道能夠真實準確，有效發揮輿論監督制約的作用。

第五，加快監督制度建設，保證對一把手監督的經常性和有效性。除了嚴格執行已有的廉政建設制度規定外，應進一步健全各項監督。例如，應建立一把手廉政檔案制度，把各級一把手的廉政情況記錄在案，作為考察干部和使用干部的重要依據；應實行一把手廉政建設責任制，以增強一把手抓廉政建設的自覺性和責任感；應實行廉政述職制度，一把手每年向單位干部職工匯報自己的廉政情況，自覺接受群眾的監督；應實行廉政民主測評制度，每年要對縣處以上的領導干部進行廉政民主測評，廣泛征求群眾對領導干部尤其是一把手廉政方面的意見，測評結果可作為今后提拔、使用和撤職的依據。同時還要健全一把手推薦干部和用人失察追究制度。尤其要建立健全一把手施政行為公開制度。權力運行過程公開化是一切監督的基礎，為此，必須建立一把手事務公開制度。各級一把手的哪些工作須向社會公開，什么時間公開，都應有嚴格的規定。建立健全制度的最終目的是貫徹執行，所以要特別注意抓好一把手對這些制度的貫徹執行，堅決糾正某些一把手在執行規章制度上搞特殊化、“制人不制己”的行為。