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制度化（institutionalization），社會學定義為群體和組織的社會生活從特殊的、不固定的方式向被普遍認可的固定模式的轉化過程。據此，工商行政管理制度化建設，筆者認為就是工商行政管理全部工作的規范化、合理化、系統化的變遷過程。在現代社會生活中，制度化已經成為社會現代化的重要特征。在新的發展階段，制度化建設亦已成為開創工商行政管理工作新局面的關鍵。

●工商行政管理制度化建設的重要意義

小智者治人，大智者治事，睿智者治法。加強制度化建設，對于有效提升和充分展示工商行政管理機關在服務經濟社會又好又快發展中的新水平、新業績、新形象，有著十分重要的意義。

制度化建設是工商行政管理部門貫徹落實科學發展觀的必然要求。總書記強調：“實現國家各項工作法治化”，“推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化”。深入落實科學發展觀，努力做到“四個統一”，必須以改革精神推進制度建設，以創新思路尋求治本方法，“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”；必須把制度化建設作為工商行政管理的重要方向，把制度的推動力、約束力、監督力結合起來，把市場執法監管的階段性任務與戰略性目標結合起來，切實增強工商行政管理工作的整體性、協調性和科學性、實效性，努力把市場違法現象減少到最低程度，把服務發展環境提升至最佳程度。

制度化建設是工商行政管理部門服務和諧社會建設的迫切需要。促進社會和諧，不僅要求妥善解決各種矛盾和問題，而且要求構建一種穩定協調的社會秩序，使各種矛盾和問題能在有序的狀態下不斷得到調整和解決。消費維權、勞動就業、社會治安，是廣大群眾關注的重點熱點問題，也是工商行政管理部門構建和諧社會的重要任務。只有加強消費維權制度建設，更好地保護消費者合法權益，才能及時化解民憂、促進和諧發展；加強就業扶持制度建設，更好地支持創業、有效服務就業，才能體現以民為先、富民為本；加強社會治安制度建設，更好地參與平安建設，才能順應民眾所盼、維護社會穩定。

制度化建設是工商行政管理部門實現可持續發展的重要途徑。當今世界正在發生廣泛而深刻的變化，當代中國正在發生廣泛而深刻的變革，當前工商行政管理正在發生廣泛而深刻的變遷。促進科學發展、構建和諧社會，對維護市場秩序的要求更高；深化行政管理體制改革、切實轉變政府職能，對高效規范服務的期望更大；落實依法治國方略、推進工商部門整體工作務實創新，對依法行政的標準更嚴；構建懲治和預防腐敗體系、加強黨風廉政建設，對權力運行的監督更實。工商行政管理部門必須以制度化建設為抓手，努力推動監管方式由粗放向精細轉變，監管方法由突擊性、專項性整治向日常監管轉變，監管手段由傳統向現代化轉變，切實做到高質、高效、高水平監管，促進工商事業可持續發展。

●工商行政管理制度化建設的突出問題

從大處著眼和實處入手來考察，當前工商行政管理制度化建設既有制度化建設的共性問題，又有工商部門的個性問題，突出表現在“三個滯后”。

設計性缺陷引發適用滯后。制度化過程中，常見到有些制度比較空洞、抽象，缺乏可操作性；有些制度不符合工商行政管理的實際工作需要，規范功能弱化；有些制度針對性不強，脫離實際，不能解決實際問題，失去制度應有的效用。如：市場準入制度上，登記注冊部門的“嚴格準入”與服務發展中的“寬松和諧”不相適應；行政執法上，自由裁量過大，為人情案留下空隙；干部職工問責制度上，往往是當事人上訪、信訪以及輿論壓力下，才介入處理；工商部門內部機構設置不夠科學合理，準入、監管、執法維權等互相交叉，影響行政效率，加大了行政成本。這些問題和現象，與在制度設計時，前瞻性、科學性不夠有關，有些也與未能隨著形勢任務的發展變化及時調整有關。

結構性缺陷引發內容滯后。制度化結構是一個“穩態結構”，而它所規范的對象卻處于豐富而生動的變化之中，也不隨著對象和行為的變化而同步地變化，僵化的管理觀念和模式，就易形成結構性的滯后。在市場巡查上，基層普遍推行“網格化”、經濟片警等新機制，但與之對應的市、縣局機關及基層工商所運行體制機制卻相對滯后；人才隊伍建設上，以人為本理念深入人心，但考核激勵制度卻不相配套，沒有真正考出動力、考出干勁、考出新風正氣。必須堅持不懈地推進制度創新，使工商制度始終保持連續性，體現時代性，富有創造性，最大限度地貼近工作實際，最大限度克服結構性缺陷，最大限度地減少滯后特性。

執行性缺陷引發效力滯后。制度建設中，政治學家威爾遜和犯罪學家凱琳提出著名的“破窗理論”。如果有人打破了一個建筑物的窗戶玻璃，而這扇窗戶又得不到及時的維修，久而久之，這些破窗戶就給人造成一種無序的感覺。“破窗理論”反映在工商行政管理制度化建設中，一方面既當“裁判員”又當“運動員”，既需按法律法規要求嚴格執行制度，又迫于人情障礙自己游離于制度，有時事實上充當了“破窗”第一人，打破有序，制造無序。另一方面，市場監管中“破窗”者懲戒不足，難以產生震懾作用，難以體現以人為本，嚴重影響制度設計初衷和實際效果。

●工商行政管理制度化建設的基本內容

制度化建設的內容十分廣泛，內涵十分豐富，就工商行政管理來講，筆者認為至少應包括以下四個方面：

圍繞履職盡責，推進執法監管制度化建設。制度化建設首先要體現在執法監管職能的科學規范和充分發揮上。一是建立網格監管和信用分類監管制度，推動監管方式由粗放向精細轉變。大力推行基層工商分局（所）崗區責任制、片長制等新制度，實行定人、定戶、定標準和責任追究制度。全面推行企業信用分類監管和個體工商戶分層分類監管制度，通過守信激勵、警示預警、失信懲戒，實現節約監管、精細監管。二是健全市場主體自律監管和社會監管制度，推動監管方法由突擊性、專項性治理向日常監管轉變。完善和落實食品安全監管、廣告管理、市場標準化管理、企業合同管理等自律制度，促進市場主休自律規范。加強與政府、行政執法部門、協會社團、企業和消費者的橫向聯系制度，增強對市場主體的社會約束功能。建立專項檢查審核制度，減少重復檢查、交叉檢查，以日常監管實現長效監管。三是拓寬12315行政執法體系和經濟戶口管理制度，推動監管手段由傳統向現代化轉變。加大12315系統、經濟戶口數據系統、工商綜合業務系統的整合力度，努力形成協調一致、機制完善、科學高效的執法監管體系。同時，強化一人有限公司數據庫、重點熱點行業企業標注等制度建設，進一步推動信息化手段在執法監管領域廣泛應用，實現監管手段由傳統向現代化轉變。

圍繞又好又快，推進服務發展制度化建設。圍繞好字優先、又好又快主題，一是建立健全創業富民政策。堅持“兩個毫不動搖”，結合地方實際，制定出臺扶持意見，放寬市場準入，推進公平準入，為各類市場主體特別是民營經濟創造更好的發展環境。二是建立健全職能助企制度。建立企業工商聯絡員制度，完善行政指導，引導企業以誠信立業、以質量取勝、以品牌強企。三是建立健全紅盾護農制度。落實合同幫扶制度，支持農業龍頭企業以“公司+合作組織+農戶”、“公司+基地+農戶”等新機制，帶動農民增收；落實商標富農制度，支持政府、企業和農戶把優勢品牌做大、知名度做高、競爭力做強，推動農業規模化發展；落實農民專業合作經濟組織培育制度，支持農業生產與現代市場的對接，促進農村持續發展，農民持續增收。

圍繞改善民生，推進消保維權制度化建設。維護消費者權益是工商行政管理部門服務民生的重要任務。一是完善消保維權新機制。建立工商監管、行業自律、社會監督和消費者參與相結合的消費維權新體系，大力推進12315站點進村鎮、進社區、進商場、進企業，暢通民意渠道，調解消費糾紛，完善配套制度，保護消費者合法權益。二是創新消費保護制度。創建“人民調解員”制度，全面推動消費者與企業的和解；指導行業協會規范行業經營行為，完善解決消費糾紛的行業自律制度，快速、高效地保護消費者合法權益。三是建立消費引導制度。建立消費警示、信息等制度，引導消費者科學、合理、文明消費，著力提高消費信心，增加國內消費需求，充分發揮消費拉動經濟的作用。四是落實工商法律法規宣傳普及制度，讓廣大投資者、經營者、消費者及相關社會弱勢群體從工商法律法規的實際運用中受益。

圍繞團結奮進，推進組織管理制度化建設。好思路應以好舉措落實，真落實需要好制度保障。一是重點工作引入項目管理。建立“五定一保”制度：定項目、定人員、定內容、定標準、定獎懲，保實效，用一個個扎實有效的職能、業務和隊伍建設的項目，推動事業又好又快發展。同時為抓實、抓好項目，要堅持不懈地開展“四看工商”活動，開展服務發展看工商活動，推動干部職工優化服務，為跨越發展辦實事；開展文明執法看工商活動，推動干部職工細化監管，為履職盡責打基礎；開展便民維權看工商活動，推動干部硬化維權，為改善民生作貢獻；開展清正廉潔看工商活動，推動干部強化組織，為團結奮進添活力，努力實現工作份量明顯提升、工作影響明顯擴大。二是日常工作實施規范管理。規范機關管理，加快體制機制建設，堅持合理分權、公開亮權、規范用權、群眾督權，加快形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的機關管理體制。規范工作考核，建立體現科學發展觀和正確政績觀的考核體系，重在“四比四論”，即比項目論成效、比實績論英雄、比貢獻論高低、比民意論崗位，形成催人奮進、風清氣正的干事用人導向。嚴格預算管理和財務核審制度，做到無預算不開支、有預算不超支。三是廉政勤政推行制度治本。突出規范權力運行，圍繞重點部門和關鍵環節，制定、完善并嚴格執行各項制度，形成用制度規范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機制。突出監督和制約，堅持和完善行政處罰案件廉政監督回訪、向社會和服務對象代表述職述廉、局務公開等制度，努力形成全方位多層次的監控體系。突出“一崗雙責”，落實黨風廉政責任制，有效教育和引導干部職工珍惜崗位、珍惜家庭、珍惜自身，以陽光心態，走好平安人生，共創工商偉業。

●工商行政管理制度化建設的實現途徑

十七大提出，“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”，“健全組織法制和程序規則”，“完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”。貫徹這一要求，推進工商行政管理制度化建設，必須堅持“四注重四推進”。

注重執法為民，推進制度優化。“立黨為公、執政為民”的執政宗旨和“一切權力屬于人民”的權力本質，要求我們牢固樹立執法為民理念。相對而言，工商行政管理部門并不缺少制度，但現有制度與以人為本、執法為民的要求尚有一定的距離。我們要立足現有制度優化，努力實現“三個轉變”。一要實現從單純執法向以人為本、注重疏導、加強服務轉變。堅決克服傳統管理中過度依賴強制執法思想，完善優化行政建議、行政提示、行政告誡、行政告知等執法制度，實現執法與服務統一、懲罰與教育互濟、規范與保護并重、方法與效果和諧，真正做到對法律負責與對市場主體負責、對消費者負責的統一，真正體現、尊重和保障人權。二要實現從重實體輕程序、重形式輕效果向實體與程序并重、形式與效果統一轉變。按照公開、公正、公平原則，完善優化登記審批告知、行政處罰聽證等執法制度，防止程序不公與過程腐敗，保證公民權利得到保護和尊重。同時，加大專項檢查的統籌安排和扎口把關，完善和優化企業信用分類監管、個體工商戶分層登記分類監管和企業屬地監管等制度，推動實現穩定、連續和長效監管，實現執法形式與效果的統一。三要實現從片面強調公民責任向同時強化工商機關責任轉變。堅持“法律面前人人平等”，以“責任工商”為導向，完善優化執法責任制、錯案追究制等制度，實現工商行政管理履行職能到位不越位，正確履行職能不錯位，科學履行職能不缺位，執法為民不變味。

注重與時俱進，推進制度創新。邁向現代化，沒有與之相適應的制度創新不行，而制度創新必須堅持解放思想、與時俱進。一要引入現代經濟學理論。“分粥”理論是現代經濟學中關于制度設計與制度管理方面的著名理論。“分粥”理論要求先進的制度必須是“先進適用而高效化、公平公正而民主化、獎懲分明而激勵化”的制度。因此，在制度創新時既要體現合理實用、清晰高效，又要體現公開透明、獎懲分明，“以獎揚長，以懲避短”，最大限度地調動市場主體和工商干部的積極性和創造性。二要引入現代管理學理論。ISO9000質量管理體系是世界發達國家長期質量管理實踐的經驗積累。工商部門導入ISO9000質量管理體系，有利于工商行政管理工作從傳統的經驗型、人治化、隨意性向制度化、規范化、標準化的轉變。要以“最佳途徑、最佳程序、最優服務”為標準，建立和完善崗責體系，做到職權法定、職能清晰、權責相稱、各司其職、各負其責；通過過程控制、節點控制和質量控制，建立起職責明確、程序規范、流程順暢、高效運轉、全面受控的管理體系，努力實現最大限度地推動執法監管、服務發展和改善民生，最大限度地調動干部職工積極性、提高工作效率，最大限度地整合資源、降低行政成本，最大限度地減少腐敗、保護干部的目標。三要引入現代科技手段。在制度創新中要積極順應信息化浪潮，注重信息、網絡等現代技術手段的應用，以制度管人推動機器管人，以機器管人實現制度管人，使工商行政管理的各項工作更加嚴密、規范，更加快捷、高效。

注重務實高效，推進制度執行。制度是靠人來執行的。如果執行總是打折扣，再健全再完善的制度也只是擺設。因此，首先要加大制度宣教。通過網站、宣傳資料、咨詢宣傳活動加大工商法律法規宣傳力度，使群眾了解工商的職能定位、服務范圍；使市場主體明確自己不能做什么，有權做什么和必須做什么；使工商干部知曉自身的職責和法規制度的底線，增強全社會成員對規則、制度的高度認同、忠誠和敬畏，筑牢制度執行的基礎。其次要加大違制成本。一方面要充分利用現有經濟戶口管理系統，對違法違規市場主體紀錄進行合法且有效的公示，并進行長期跟蹤管理；另一方面要加強部門協作，綜合運用法律、行政、經濟道德等多種手段，使違法違規者不僅受到應有的行政或司法處罰，還要使他們在經濟上受到損失，經營上難以發展和生活上難以方便的嚴重后果。加大干部職工違紀違規行為成本，使每個干部都充分意識到守法守紀的實際價值，不敢以身試法，減少違規違制行為的發生。同時，還要加大獎勵守制行為的獎勵力度，充分發揮制度對市場主體和工商干部的激勵作用。再次要加大制度監督。制度化建設重在規范人的行為，也難在規范人的行為。人是有惰性的，克服惰性需要自覺，也需要外力，很多時候外力的作用很關鍵，養成依法行政、按章辦事的習慣絕非一朝一夕之功，并且稍一放松就會反彈。因此，必須堅持不懈地加強市場主體行為的監督，督促其依法經營、誠信經營；堅持不懈地加強工商干部行為的監督，督促其依法行政、文明執法。

注重制度治本，推進制度落實。鄧小平同志曾極其精辟地指出：“制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”注重制度治本，一要加強文化建設，推進制度落實。傳統的理性管理強調制度的“硬”管理，具有明顯的“剛性”特征，很少顧及人的復雜的實際情況與全方面的需要，很難煥發每一個成員的積極性和主動性。加強文化建設特別是制度文化，有利于在“硬”管理的基礎上拓寬管理的“非制度”因素，實行“軟”約束，從而實現內聚人心、外樹形象、科學發展的目標。二要加強典型激勵，推動制度落實。堅持從基層、群眾，尤其是普通干部職工中發揮遵章守制典型，適時、適度地宣傳推介典型，造濃氛圍，使抽象的制度體系變得具體生動、看得見、摸得著，讓干部職工學有榜樣、趕有目標、見賢思齊，推進制度落實。三要加強科學管理，推進制度落實。堅持嚴上加嚴管隊伍，愛上加愛帶隊伍，好上加好育隊伍，充分發揮制度建設對干部職工的規范作用、保護作用和激勵作用，最大限度地發揮制度建設在新時期工商行政管理中的重要作用。