導(dǎo)語(yǔ)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)經(jīng)驗(yàn)交流一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)社會(huì)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的組織者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行能否適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)，是關(guān)系到我國(guó)政治穩(wěn)定、社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)繁榮的大事。2**4年3月5日，總理在十屆全國(guó)人大二次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中鄭重宣布“五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅”。當(dāng)前，收稅、收費(fèi)是全國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要職責(zé)，農(nóng)業(yè)稅取消了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)如何運(yùn)轉(zhuǎn)？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有存在的必要？如撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，黨在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政權(quán)如何鞏固？這些問題都需要我們認(rèn)真思考并積極探索。

一、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制存在的問題

應(yīng)該肯定，改革開放后，我國(guó)的現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行體制在一定的歷史時(shí)期對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步發(fā)揮過(guò)非常重要的作用。然而毋庸諱言，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治改革的進(jìn)一步深化及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制與當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不相適應(yīng)的矛盾日益突出。其表現(xiàn)在：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能不清。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有下列職能：（1）執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，決定和命令；（2）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；（3）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；（4）保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的自主權(quán)；（5）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；（6）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；（7）辦理上級(jí)人民政府交辦的其它事項(xiàng)。但是現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所主要做的工作卻大部分是法律第七條所規(guī)定的“辦理上級(jí)人民政府交辦的其它事項(xiàng)”，代表稅務(wù)機(jī)關(guān)收稅、代表交通部門修路、代表教育部門舉辦教育……。而另一方面,諸如工商、稅務(wù)、公安、郵電、交通、林業(yè)、糧食等都已經(jīng)被上級(jí)政府部門直接管理或設(shè)置為派出機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)工作地點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而人財(cái)物和業(yè)務(wù)管理權(quán)都分屬上級(jí)政府部門。但同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任卻沒有減小，反而更大了，需要化錢的包袱，如教育、衛(wèi)生、交通、公共設(shè)施等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越背越重，不堪承受；而有利的事和權(quán)，卻被條條越抓越緊。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)這些部門缺乏控制能力，這些部門有什么問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拿他們基本沒有辦法，如供銷社賣假化肥，交通運(yùn)輸管理部門、工商部門亂收費(fèi)，派出所、交警隊(duì)、林業(yè)檢查部門亂罰款，農(nóng)民群眾找政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了做點(diǎn)解釋工作外根本無(wú)能為力。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政越來(lái)越無(wú)力承受。90年代中期以來(lái)，按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的原則，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都直接承擔(dān)著自身運(yùn)轉(zhuǎn)的所有經(jīng)費(fèi)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年還要上繳部分財(cái)稅供上級(jí)政府使用。目前，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)需供養(yǎng)5**名以上財(cái)政供養(yǎng)人員（目前雖說(shuō)教師工資由縣區(qū)財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，但實(shí)際上只是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政從縣級(jí)財(cái)政部門轉(zhuǎn)一下），有的較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員千人以上，年按人均工資1萬(wàn)元計(jì)，那么一年鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于工資發(fā)放不少于5**萬(wàn)，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)吃喝招待、公車使用等運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年支出至少需要7**萬(wàn)。而目前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)年財(cái)稅收入不足7**萬(wàn)，可用財(cái)力不足5**萬(wàn)（如果去除農(nóng)業(yè)稅，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年稅收不到1**萬(wàn)）。剩下的財(cái)政空缺只有通過(guò)協(xié)稅來(lái)解決。協(xié)稅其實(shí)就是買稅，稅收交在自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照一定比例退稅給納稅人，最后吃虧的國(guó)家。協(xié)稅不行就貸款，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至貸款交稅完成任務(wù)，致使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字十分嚴(yán)重。財(cái)政沒有錢，有的就只好變換花樣向農(nóng)民收，再不行就搞干部集資，“先把我這一任稅收任務(wù)完成了，下一任不關(guān)我的事”的思想在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中普遍存在，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政黑洞越來(lái)越大。加之部分地區(qū)機(jī)構(gòu)編制管理不嚴(yán)，在人員安置方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便成了收容所，搞得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人滿為患，嚴(yán)重超編，致使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)到了無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)的地步。可以斷言，取消農(nóng)業(yè)稅后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果仍按照現(xiàn)行體制運(yùn)作是絕不可能的。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作隨意性太大，官僚主義、自由主義嚴(yán)重。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，而沿用過(guò)去慣用的那套行政命令的做法，直接插手企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具體事務(wù)，干涉企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，要企業(yè)或農(nóng)民做這做那。有的領(lǐng)導(dǎo)熱衷于搞形式主義、形象工程。如有的地方左一個(gè)萬(wàn)畝工程，右一個(gè)萬(wàn)頭工程，勞民傷財(cái)，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的財(cái)政和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，搞得干部群眾怨聲載道。一些應(yīng)當(dāng)由專門執(zhí)法部門擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ鳎缭谪?cái)稅工作上不是主要發(fā)揮財(cái)稅部門專門人員的作用，而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部當(dāng)成了財(cái)稅征收的骨干力量。因而出現(xiàn)了無(wú)執(zhí)法權(quán)的非財(cái)稅鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收稅的違法問題。不僅“鄉(xiāng)官當(dāng)稅官”，鄉(xiāng)官還要當(dāng)交警，在沒有任何執(zhí)法權(quán)的情況下管理集鎮(zhèn)的交通；當(dāng)警官，在沒有任何執(zhí)法權(quán)的情況下管治安；而且在不少工作中還要書記掛帥、一把手負(fù)總責(zé)，違法的事干起來(lái)還頭頭是道。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了解決經(jīng)費(fèi)不足的問題，就想盡一切辦法搞錢。因而出現(xiàn)了越來(lái)越嚴(yán)重的向農(nóng)民（包括被執(zhí)法對(duì)象）亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派的問題，加重了群眾特別是農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

4、農(nóng)村干群矛盾越來(lái)越尖銳。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政十分困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該為農(nóng)民辦的事卻無(wú)能為力，直接影響了群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任，他們看見鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只知道“要糧、要錢、要命（計(jì)劃生育）”，不能為農(nóng)民群眾辦實(shí)事、辦好事，因而逐步產(chǎn)生了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的怨恨情緒。當(dāng)前，農(nóng)民的收入一般主要來(lái)自兩塊：一是農(nóng)業(yè)；二是務(wù)工經(jīng)商。由于農(nóng)業(yè)是夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，8億多農(nóng)民為4億市民提供農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格自然不會(huì)高，農(nóng)業(yè)基本上成了無(wú)利潤(rùn)產(chǎn)業(yè)，沒有人出去務(wù)工的農(nóng)戶家庭，必定是個(gè)貧困戶，有的溫飽都難以解決。但是，務(wù)工經(jīng)商現(xiàn)在也越來(lái)越難，機(jī)會(huì)越來(lái)越少，報(bào)酬越來(lái)越低，工作條件越來(lái)越惡劣，在勞動(dòng)力幾乎無(wú)限供給的情況下，資本在與勞動(dòng)力的博弈中占有了絕對(duì)的優(yōu)先地位。因而總體上農(nóng)民的生活質(zhì)量近些年來(lái)不是在走上坡路，而是在一步一步地向下滑。但是另一方面，上級(jí)政府每年下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)稅任務(wù)（本應(yīng)該由財(cái)政、稅務(wù)部門完成的任務(wù)強(qiáng)壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）在違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和合理的增長(zhǎng)率的情況下，每年以兩位數(shù)的幅度增加。這樣巨額的任務(wù)大大地超過(guò)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際稅（財(cái)）源和承受能力。為完成任務(wù)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只得照搬上級(jí)的一套，把任務(wù)分解到村一級(jí)。村里為了完成任務(wù)，就把任務(wù)分解到村小組，村小組就分解到農(nóng)戶。農(nóng)民有意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部就想方設(shè)法哄騙和強(qiáng)迫農(nóng)民完成。農(nóng)民不配合，就出現(xiàn)了牽豬、扒糧、強(qiáng)行扣除農(nóng)民的農(nóng)副產(chǎn)品銷售款等問題，引發(fā)了不少惡性事件。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己底氣不硬，違法的事干多了，與群眾發(fā)生矛盾的概率大大增加，群眾因此把矛頭對(duì)準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，直接造成了群眾與政府的對(duì)立。時(shí)間一長(zhǎng)，群眾厭氣轉(zhuǎn)向了基層政府，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身事實(shí)存在的問題，為了表達(dá)自己的厭氣甚至憤怒，他們就通過(guò)各種合法甚至非法的形式向政府發(fā)難。如長(zhǎng)期、大量組織群眾集體越級(jí)上訪；組織大面積抗糧、抗稅、不履行計(jì)劃生育等正當(dāng)義務(wù)；組織農(nóng)村宗族勢(shì)力甚至黑、惡勢(shì)力對(duì)抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織；任意踐踏村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等國(guó)家和政府在農(nóng)村基層實(shí)行的法律法規(guī)；公然組織群眾打砸政府機(jī)關(guān)或執(zhí)法部門，毆打政府工作人員，故意堵塞交通，擴(kuò)大事態(tài)影響等。此情況若得不到遏制，將對(duì)基層政權(quán)的治理、對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定、對(duì)黨和政府的合法性帶來(lái)巨大的沖擊。可以說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)和體制問題已經(jīng)到了不得不解決的地步。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制問題原因分析

1、壓力型體制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制上的必然反映。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的困境與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的趕超型現(xiàn)代化戰(zhàn)略和壓力型的行政體制有著密切的聯(lián)系。在趕超型現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略下，中央政府將推動(dòng)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展作為重要內(nèi)容，各級(jí)政府面臨著沉重的壓力。上級(jí)政府為了完成自身的發(fā)展目標(biāo)，往往會(huì)給下級(jí)政府施加壓力，形成了“壓力型體制”。壓力型體制實(shí)質(zhì)上是集權(quán)式政治體制在行政體制上的反映，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)加上承包制在政治生活中的混合物。通過(guò)層層政府傳遞壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了最終的承受者。首先，壓力型體制導(dǎo)致各級(jí)政府將事權(quán)下移，最終都落到行政鏈條最低端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；其次，壓力型體制要求機(jī)構(gòu)“上下對(duì)應(yīng)設(shè)置”，以利層層傳遞壓力，使每個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)和部門都要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)找到自己的“腳”，結(jié)果導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)林立，編制膨脹。第三，壓力型體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在原有職能的基礎(chǔ)上還進(jìn)一步增加了公共產(chǎn)品供給的壓力。為了在短時(shí)期內(nèi)使經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)等各項(xiàng)事業(yè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在全縣乃至更大的范圍內(nèi)取得好名次，爭(zhēng)得好聲譽(yù)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不顧財(cái)力在搞“政績(jī)工程”、“形象工程”，強(qiáng)調(diào)高速度、超水平，用有限的財(cái)力辦最大最多的事，最短時(shí)期內(nèi)在各種評(píng)比中取得好名次。這樣，進(jìn)一步加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的壓力。

2、分稅制和財(cái)政包干制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了許多不該承擔(dān)的職能，直接導(dǎo)致了財(cái)政困境。1994年我國(guó)開始實(shí)施分稅制改革，較好地促進(jìn)和完善了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政體制，獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和“承包式”財(cái)稅體制，在一定程度上的確調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。但是這一體制在不同地區(qū)所發(fā)揮的功效卻大不一樣，在以工商業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于蓬勃增長(zhǎng)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這一體制有助于積聚財(cái)力。但農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入，并且有限財(cái)力的分配更容易受權(quán)力所支配，這就必然使得這些地區(qū)的財(cái)政為短缺型財(cái)政，甚至由“吃飯型”財(cái)政變?yōu)椤坝戯埿汀必?cái)政。另一方面，由于分稅制，上級(jí)政府往往從自身角度出發(fā)，將自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能部分或全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育等純公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由國(guó)家或省級(jí)政府提供，卻通過(guò)層層轉(zhuǎn)移，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)力承擔(dān)，就只好轉(zhuǎn)移到農(nóng)民頭上。而未履行自身應(yīng)有職責(zé)的上級(jí)組織卻又堂而皇之地下來(lái)督查鄉(xiāng)鎮(zhèn)不許增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政收入約占全國(guó)財(cái)政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員卻約占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)本身就十分薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負(fù)著如此重?fù)?dān)，如何能不是“吃飯財(cái)政”甚至“討飯財(cái)政”。

三、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的設(shè)想

從以上情況可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革刻不容緩。究竟怎么改，仁者見仁，智者見智。目前人們提出的各種改革思路主要有三種：一是主張加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，縣區(qū)政府部門下放權(quán)力，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)為一級(jí)完備的農(nóng)村基層政府組織；二是主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行（類似于村民自治那樣的）社區(qū)性“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”；三是主張進(jìn)一步撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，同時(shí)，對(duì)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，精簡(jiǎn)、整合縣區(qū)政府部門，實(shí)行“精縣、擴(kuò)鄉(xiāng)”；四是主張?zhí)摶l(xiāng)鎮(zhèn)政府，將之改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派”。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、農(nóng)民負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政等問題日益嚴(yán)重的今天，主張加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，將它建設(shè)為一級(jí)完備的農(nóng)村基層政府組織的主張只有極少人。的確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有建設(shè)成為一級(jí)完備政府組織的必要，否則，龐大的機(jī)構(gòu)必須要存在和消費(fèi)，農(nóng)民的有限剩余與地方財(cái)政支出日益擴(kuò)大的矛盾就無(wú)法解決。

第二種主張實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的國(guó)家政權(quán)性質(zhì)，將他變成完全的社會(huì)自治組織，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選，擴(kuò)大鄉(xiāng)村人民民主，暢通參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的管道，使之有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務(wù)當(dāng)中。但是我認(rèn)為，全面實(shí)施“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”操作難度太大，極容易引起農(nóng)村社會(huì)動(dòng)蕩。但在一些具有一定工商業(yè)基礎(chǔ)，以第二、三產(chǎn)業(yè)為主，且財(cái)政收入來(lái)源主要依靠第二、三產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如蘇南、浙江等經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就可以逐步采取這種辦法。因?yàn)檫@些鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較近似于城市，無(wú)論農(nóng)民的就業(yè)狀況和結(jié)構(gòu)，還是縣鄉(xiāng)村的財(cái)政收入狀況和結(jié)構(gòu)，都為建立新的基層行政體制提供了可能。但占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)80%的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)則不宜采取這種做法。

第三種主張實(shí)行“擴(kuò)鄉(xiāng)、精縣”。這種主張作為漸進(jìn)式改革是比較可行的。首先要“擴(kuò)鄉(xiāng)”。擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，在對(duì)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)架構(gòu)基本不變的情況下，進(jìn)行有效歸并、重組，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積達(dá)到1**平方公里左右，人口在10萬(wàn)人左右，精簡(jiǎn)財(cái)政供養(yǎng)人員，理順職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)更加精干高效，減少財(cái)政支出。其次要“精縣”。作為配套，“擴(kuò)鄉(xiāng)”的同時(shí)，必須“精縣”，以減少縣政對(duì)鄉(xiāng)政的影響。對(duì)縣級(jí)機(jī)構(gòu)按照系統(tǒng)進(jìn)行重組，可以參照韓國(guó)的做法，實(shí)行大部制，將縣級(jí)部門歸并重組為農(nóng)業(yè)工作委員會(huì)、工業(yè)工作委員會(huì)、司法治安工作委員會(huì)、社會(huì)事業(yè)工作委員會(huì)、財(cái)貿(mào)工作委員會(huì)等五大委員會(huì)，每個(gè)委員會(huì)下轄多個(gè)業(yè)務(wù)局，委員會(huì)主任由一名分管副縣長(zhǎng)兼任，如將涉農(nóng)的農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水產(chǎn)局、農(nóng)機(jī)局、農(nóng)工部、農(nóng)辦、海洋漁業(yè)局、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)局、多管局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局等合并為農(nóng)業(yè)工作委員會(huì)，委員會(huì)內(nèi)部人員統(tǒng)一調(diào)配，工作上分工協(xié)作，在執(zhí)法體制上實(shí)行綜合執(zhí)法，如此既可以減少縣級(jí)機(jī)關(guān)人員，提高效能，減少扯皮，又可以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作壓力。

這種改革的優(yōu)點(diǎn)是現(xiàn)行體制變化較小，改革的震動(dòng)不大，有利于社會(huì)穩(wěn)定，但從改革的進(jìn)程來(lái)說(shuō)，這只是過(guò)渡做法，沒有從根本上改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中的一些弊端仍然存在。

我認(rèn)為當(dāng)前在全國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)可行的改革措施是實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派”，從體制上撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，作為縣以下的行政組織，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政真正用于必須由行政解決并只有行政才能解決好的事務(wù)方面。

原因：（1）有利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)有8億多農(nóng)民，占全國(guó)人口近70%。按照中央的發(fā)展規(guī)劃，2030年我國(guó)城市人口將占50%。2030年按照人口的增長(zhǎng)率我國(guó)將有16億，那么到2030年我國(guó)仍有8億農(nóng)民在農(nóng)村，也就是說(shuō)，在近30年內(nèi)農(nóng)村的絕對(duì)人口基本不會(huì)減少，農(nóng)村社會(huì)人多地少的矛盾不會(huì)得到根本解決。如何讓農(nóng)民在村莊里安身立命，獲得生活的價(jià)值，村莊秩序能否建立和維持，將直接影響著中國(guó)改革的進(jìn)程。過(guò)去有許多人認(rèn)為可以通過(guò)發(fā)展小城鎮(zhèn)來(lái)推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化，但除了蘇南、溫州等極少數(shù)地區(qū)取得了較大的成果外，大部分地區(qū)在付出昂貴的學(xué)費(fèi)后，農(nóng)村工業(yè)化并沒有如期到來(lái)。因?yàn)楣ど虡I(yè)不發(fā)達(dá)，建成的小城鎮(zhèn)不僅變成一個(gè)純粹消費(fèi)性場(chǎng)所，而且消耗了本來(lái)應(yīng)該用于村莊建設(shè)的資源。所以在絕大多數(shù)并不具有發(fā)展工商業(yè)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷了，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能，就會(huì)從根本上弱化農(nóng)民群眾與政府的對(duì)立。同時(shí)，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之后，行政權(quán)力對(duì)農(nóng)民管的少了，有利于農(nóng)村發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍等社會(huì)中介，有利于集中財(cái)力加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治安，從而維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

（2）有利于解決城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重不平等、不合理的問題。建國(guó)初期，我國(guó)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)（），主要目的是剝奪地主階級(jí)的利益，從而抽取現(xiàn)代化建設(shè)所必須的資源。這種政權(quán)體系的建立，成本非常高。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度很慢的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)處于輸血狀態(tài)，縣鄉(xiāng)村體制的財(cái)政基礎(chǔ)脆弱，農(nóng)業(yè)的少得可憐的剩余根本供養(yǎng)不起龐大的基層管理體系。古代社會(huì)，封建王朝面對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的大海，由于支付不了基層管理的成本而不得不“王權(quán)止于縣政”。民國(guó)時(shí)期，國(guó)民黨政府為了推進(jìn)現(xiàn)代化，控制和汲取農(nóng)村社會(huì)，將最低一級(jí)政權(quán)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，但是由于農(nóng)民利益遭到了過(guò)多的剝奪（一方面是國(guó)家的剝奪，一方是資本，尤其是國(guó)外資本的剝奪），國(guó)民黨政府失去了農(nóng)民，最終失去了大陸。改革開放后，我國(guó)為了進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)代化，撤銷后，仍保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，進(jìn)一步汲取農(nóng)村資源，使農(nóng)村社會(huì)付出了沉重的代價(jià)，如戶籍制度、住宅制度、醫(yī)療制度等，通過(guò)再分配和社會(huì)福利等形式對(duì)城市勞動(dòng)者進(jìn)行養(yǎng)老、醫(yī)療、保險(xiǎn)、最低生活保障等基本保障和服務(wù)，同樣為國(guó)家創(chuàng)造出大量財(cái)富的農(nóng)民階層，不但未享受到憲法所賦予的幫助、救濟(jì)等基本生存權(quán)利，相反，鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公共服務(wù)的資金均來(lái)源于村民的“三留五統(tǒng)”，城市發(fā)展要求農(nóng)村給予強(qiáng)有力的支持，農(nóng)村能力不足時(shí)就采取強(qiáng)制措施，控制農(nóng)村資源分配；當(dāng)城市遇到困難時(shí)，又極力想方設(shè)法將困難向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)等。再如教育，我國(guó)雖說(shuō)實(shí)行的是九年制義務(wù)教育，但又提出了“人民教育人民辦，辦好教育為人民”，把教育的舉辦責(zé)任層層下放，最后一直下到農(nóng)民頭上，農(nóng)民群眾含辛茹苦發(fā)展教育，培養(yǎng)的人才卻又被城市所用，農(nóng)村成了城市人才的培養(yǎng)基地，這等于是城市的教育責(zé)任下放到農(nóng)村（現(xiàn)在有些人認(rèn)為發(fā)展農(nóng)村首先要發(fā)展農(nóng)村教育，我認(rèn)為不對(duì)，一些教育搞得好的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民生活并沒有明顯改善，反而有些家庭因子女的教育而處于十分貧困的狀態(tài)，因此我認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵是要讓農(nóng)民在村莊里安身立命，獲得生活的價(jià)值，建立和維持良好的村莊秩序）。以上問題是城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)形成的根本原因，這也是對(duì)農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民最大的不平等、不公正。現(xiàn)在，我國(guó)現(xiàn)代化的原始積累已經(jīng)完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為汲取農(nóng)村資源的“堡壘”理應(yīng)被撤銷，況且在農(nóng)業(yè)型地區(qū)根本也不需要維持高成本的現(xiàn)代政府管理體制。

（3）有利于給農(nóng)民以更大的自主權(quán)，推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公署作為縣的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府委派、專事縣政府委托的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出由縣政府編制預(yù)算，由縣財(cái)政開支，主要職能一是完成政府任務(wù)；二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下行使事權(quán)，其工作方式是一種消極行政。原來(lái)為農(nóng)民提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)可轉(zhuǎn)變?yōu)橹薪闄C(jī)構(gòu)，主要通過(guò)為農(nóng)民服務(wù)作為其存在的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷了，對(duì)村民委員會(huì)的控制也會(huì)減弱，從而有利于村民委員會(huì)真正成為群眾性自治組織，村民的公共事務(wù)及支出由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定，從而使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)、責(zé)、能相對(duì)均衡，從根本上消除制造和加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的因素，并適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制架構(gòu)基本思路：（1）保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，負(fù)責(zé)本區(qū)域黨的路線方針政策的宣傳貫徹、黨員發(fā)展、教育、管理等黨務(wù)工作，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察工作和農(nóng)村的精神文明建設(shè)；黨委設(shè)專職書記1名，副書記1-3名，由鄉(xiāng)長(zhǎng)、紀(jì)委書記、政法書記（派出所長(zhǎng)）兼任。

（2）撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公署，為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)縣級(jí)政府各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，不參與具體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，其原有的政府職能大部分由縣級(jí)政府通過(guò)各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下屬單位履行，受縣級(jí)政府委托，管理本區(qū)（社區(qū)）文化、教育、統(tǒng)計(jì)、上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)業(yè)附加稅的使用安排、民政（救災(zāi)、五保供養(yǎng)、婚姻登記、社會(huì)保險(xiǎn)、軍烈屬優(yōu)撫）、信訪接待工作等社會(huì)事務(wù)，負(fù)責(zé)村一級(jí)的工作指導(dǎo)和各村之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公署設(shè)鄉(xiāng)長(zhǎng)1名（也可由書記兼任），由本區(qū)域選民民主推薦，縣級(jí)政府任命。

（3）撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)主席團(tuán)，不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。縣級(jí)人大應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表的名額。

（4）設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察辦，屬撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后的重點(diǎn)強(qiáng)化部門。設(shè)紀(jì)檢書記1名，干事4-5名，受上級(jí)紀(jì)委監(jiān)察部門直接領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的所有公職人員和村級(jí)干部以及全體黨員的監(jiān)督和對(duì)有關(guān)違紀(jì)人員的查處工作。（5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公署可以內(nèi)設(shè)以下機(jī)構(gòu)：綜合辦公室、綜合執(zhí)法辦、計(jì)生所、財(cái)務(wù)辦公室、農(nóng)業(yè)站（含農(nóng)機(jī)站、水產(chǎn)站、獸醫(yī)站）、司法所、文教所。此外，法院、工商等司法、執(zhí)法部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)按規(guī)定設(shè)立；金融、郵電、煙草、電力、糧食、供銷、商業(yè)等帶有企業(yè)性質(zhì)的部門按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求設(shè)立。

撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后的富余人員，可以通過(guò)在縣級(jí)政府部門安置一批、提前退休一批、轉(zhuǎn)入中介組織一批、財(cái)政贖買一批等方式予以妥善解決，縣級(jí)財(cái)政不足部分，中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等方式予以調(diào)劑解決。