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首先，突出體現在所有權的理論問題上，明確了國家統一所有，政府分級履行出資人職責的國有資產管理的新思想。十六大報告指出“在堅持國家所有的前提下，充分發揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規，建立中央政府與地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。”這完全符合中國當前的實際。

歸納起來，對于國有資產歸屬與管理目前主要有兩種提法：一是十五屆四中全會提出的“統一所有，分級管理，授權經營，分工監督”；二是社會上有人提出的分級所有，授權經營；三是十六大明確的國家統一所有，政府分級履行出資人職責。

“分級管理”的提法是針對當時國有資產管理狀況提出的，但經過幾年的探索和實踐，表明這種提法缺乏可操作性，管理的涵義和范圍也比較模糊，沒有也不可能從根本上解決出資人到位的問題，更無法明確權、責、利。

“分級所有”的提法是借鑒西方市場經濟國家的通行做法，試圖改變政府直接經營管理國有企業，承擔無限責任的現狀，徹底廓清各級政府管轄范圍內國有資產的邊界，以避免政府的隨意、短期行為。這種方式涉及修改憲法等一系列法規，理論認識也不盡一致，具體操作也相當復雜，既不利于中央集中體制的鞏固和政令、法規的統一，而且也解決不了實際問題，一旦面對各個利益部門，反而會引起一些爭論和認識上的混亂。

“分級產權”的提法，實際上就是黨的十六大提出的，在堅持國家所有的前提下，建立中央政府與地方政府分別代表國家履行出資人職責的國有資產管理體制，從法律規定和管理實際上都是與現實相符的。“分級產權”的表述不僅結束了“分級管理”還是“分級所有”的爭論，是對社會主義市場經濟條件下所有權理論的重大發展，而且有利于做到分權合理、集中有度、責權明確，有利于充分調動中央和地方的積極性。

體制創新

十六大報告指出“建立中央政府與地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。”這就為國有資產管理創新明確了總體目標和基本框架。

首先，在體制框架上，確立了要與建立和完善基本經濟制度相聯系，即要按照社會主義市場經濟的要求，在堅持國家統一所有的基礎上，政府分級行使出資人職責，委托專門機構管理經營，探索建立權責明確的國有資產管理新體制。

堅持國家統一所有。一是明確最終所有權歸國家。依據現有的法律法規，國有資產：屬于全體人員，歸國家統一所有。二是在于各級政府對國有資產的管理、營運和監督都必須嚴格執行國家統一的法律和法規，這在現實中具有重要的意義。國家要制定法律法規，政府代表國家統一行使國有資產所有權，必要時有權統一配置資源。

分級行使出資人職責。通過逐級授權，明確管理國有資產的范圍，中央和地方政府分級行使出資人職責，負責所轄國有資產的管理、收益和處置等。這與現行體制的區別在于，不再由國務院統一行使全部國有資產的所有權，地方政府將明確享有所投資企業的產權和產權收益。

委托專門機構管理經營。政府行政管理部門與行使出資人職責的機構分設。各級政府成立專司國有資產管理的國有資產監督管理委員會(簡稱國資委)，代表政府統一管理國有資產。由國資委授權具備條件的大型企業集團公司作為國有資產營運主體，具體行使所投資企業的出資人職責。

其次，在管理機構上，明確要求在“中央政府和省、市(地)兩級政府設立國有資產管理機構”，這是對多年來我國國有資產管理體制改革實踐的總結和提高，是尊重實踐、尊重群眾首創得出的科學結論。新建的國有資產管理機構是受政府委托統一管理國有資產的特殊法定機構，代表政府專門行使國有資產出資人職責，以資本為紐帶，理順出資關系，進行產權管理。它不是政府行政機關的組成部分，不納入政府序列，不是原來意義上的國資局。

管理創新

明確了由分散管理到統一管理。針對多個部門分割管理，分別行使出資人職能的現實問題，要求進行統一的管理，構建管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制，集中行使出資人職能。國資委的主要職責是：制訂國有資產營運戰略方針、結構調整方向和投資發展規劃，編制國有資產經營預算；選派和更換國有資產營運主體的董事、監事和財務總監；考核國有資產營運主體的營運業績，決定國有資產營運主體的設立、分立并、變更等重大事項。

明確了管理層次。國家國資委受國務院委托，對中央直接管理的大型國有企業行使出資人職責，其他國有資產由國務院授權地方政府管理，地方政府委托地方國資委行使出資人職責。地方政府只設省、市(地)兩級，這比較切合實際，若管理機構層次過多，會減低管理的有效性。

國資委對國有資產營運主體行使出資人職責，通過授權明確國有資產營運主體的權利和責任。國有資產營運主體主要是從有條件的大型企業集團公司中進行選擇，可以是國有控股公司、投資公司、集團總公司、資產經營公司及金融資產管理公司等，也可根據需要新建，但不能是行政性的翻牌公司。國有資產營運主體按照投資份額依法對全資、控股及參股企業行使出資人職責，對所投資企業承擔國有資產保值增值的責任，享有資本收益、重大決策和選聘經營管理者等權利，但是并不介入企業的日常經營。

明確了管理的范圍。十六大報告明確指出，改革國有資產管理體制，要圍繞繼續調整國有經濟的布局和結構這個主線，強調要對不同的領域和不同的部門進行分類管理。“關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。”這樣，一方面通過對國有經濟行業和領域的劃分，妥善解決中央政府與地方政府管理國有資產的權責問題，明確國有資產出資人。另一方面通過成立統一的國有資產管理機構，著重解決部門多頭管理中“人人負責、但又人人都不負責”的問題，從而落實管理資產的責任，實現資源的優化配置。

法律創新

主要表現在三個方面，一是要盡快制定新的有關法律法規。十六大報告明確要求“國家要制定法律和法規”，明確國資管理機構、營運主體和企業的法律地位、機構組織、運行規則和權利、職責，落實國有資產保值增值責任。當務之急是抓緊修訂出臺已經起草了10年的《國有資產管理法》，以及《物權法》，還要制定保護私人財產的法律法規。二是要及時修改和調整《公司法》等相關法律法規。三是要認真執行和細化有關的法律法規。報告進一步要求“各級政府要嚴格執行國有資產管理法律和法規。”這對依法管理國有資產，“實現國有資產的保值增值”，從法律創新上提出了新的要求，從而對規范國有資產處置的方式和辦法，加大對國有資產流失查處力度，改革和完善國有資產收益收繳辦法等提供了法律保障。