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社區建設是現代城市高度發展的基本特征和必然要求。隨著**城市市場化、國際化程度的提高，社區建設已經關系到政府職能的進一步轉變，關系到政府管理社會領域模式的全新重塑，成為整個社會領域改革與發展的一個重大問題。

一、**非政府組織的產生、作用與發展趨勢的簡介

**是一個實行分權制的聯邦國家，生產力極其發達，在世界經濟舞臺上起著主導的作用。但是，盡管**的經濟極其發達，政府并沒有包攬一切社會事務管理，恰恰相反，是通過積極培育和推動非政府組織的發展，來承擔許多具體的社會服務和社會管理的工作。在**的舞臺上，主要由三大部門在唱主角，即政府、營利部門（企業公司）和非營利部門，其中非營利部門又稱為非政府組織，非政府組織主要致力于社會服務和管理，政府是在這兩者之間，站在更高層次上，通過政策調節、法律制定和財政支持，來實施宏觀調控和宏觀管理。**的這種政府管理模式，用我們當今中國改革的話來講，就是既體現政企分離、又體現了政事、政社分離的雙重要求。這對我們的經濟與社會管理的改革，是很有啟發和借鑒意義的。

（一）產生動因

**的非政府組織的誕生淵于社區的發展，其基本宗旨就是滿足社區居民的需求。它從十八世紀開始出現，十九世紀后逐步走向繁榮。目前，**非政府組織共有100萬個左右，遍布**大小城市的社區內。促使非政府組織發展的原因是非常的多，但概括起來主要有三大因素：

首先，**的市場經濟發展起步很早，人們共同生活所形成的一定區域內的社區理念也就較早地產生；同時由于家庭功能的局限而產生一系列人們的生活等問題，就轉變為社區管理的問題，人們迫切希望在社區的范圍內，有專門從事社區服務與管理的運作機構，來滿足人們的生活需求。這是非政府組織產生的最主要動因。

其次，由于社區服務的內容，是隨著經濟發展、生活方式的變化而豐富多樣，因此，光靠政府管理機構來專職行使社區的服務，必然會帶來成本增大、效率不高和服務機制難以適應的弊端。因此，政府也力求尋找能夠勝任這一角色的機構。這是非政府組織產生的另一個重要因素。

再次，由于**是一個移民國家，有著不同的宗教信仰，因此社區之間需要的服務內容，也有很大的差別性，而政府提供的社區服務具有統一性和單一性的局限，很難為不同社區生活的人們所接受。因此，不少社區為了某些共同的社會問題或者同一的利益，自發組織一些非政府機構，替代政府的服務機構，并愈來愈被人們所普遍接受。這是非政府組織產生的一個重要的社會基礎。

非政府組織的普遍產生和蓬勃發展，使**政府的管理模式逐步走向了“小政府、大社會”的境界，政府的職能是宏觀管理，非政府組織是具體的組織者和運作者，兩者之間是合作伙伴關系。

（二）作用體現

**的非政府組織從其產生到發展，已經歷了二百多年的歷史。它伴隨著社區的產生而產生，伴隨著社區的發展而發展；反過來，非政府組織通過其功能的發揮，又對社區建設的推進，對社區服務體系的完善和健全，對溝通政府與居民之間的關系等，起了至關重要的作用。

第一、非政府組織對社區服務功能的開拓、服務體系的建立，起到了組織、管理和推動的積極作用。現代意義的社區是居民生活在一定空間內的共同體，隨著人們生活水平和生活質量的不斷提高，居民對社區的依賴愈來愈強烈，對社區服務功能的要求和內容，都在不斷提高和增加。非政府組織按照其基本宗旨的要求，始終將滿足社區居民的要求放在首位，不斷開拓社區服務功能。在**社區內，非政府組織似乎正朝致力于一種無所不包的服務體系方向在努力，涉及的服務范圍十分寬廣，力求使社區服務達到“老有所養、幼有所托、孤有所扶、殘有所助、貧有所濟、難有所幫、學有所教、需有所供”的全方位的新境界。正是非政府組織在社區內的積極組織、管理和促進，使**的社區服務給居民生活帶來了極大的方便和保障。

第二、非政府組織對政府擺脫社會事務的具體服務，實現“小政府、大社會”的管理格局，起到了不可替代的促進作用。在**社會里，特別是在居民生活的社區內，政府管理是處于一個相對比較超脫的狀態，它主要實行宏觀管理，制定有利于社區建設發展的政策，制定基本規范的運作法規，采取財政支持和投入，并對非政府組織進行管理和考核，而大量的、具體的社區服務的內容、項目的開展，都由非政府組織去承擔和組織實施。實行這種“小政府、大社會”的管理模式，既能克服政府直接去操辦社區服務具體事務中的官僚弊端、低效率弊端和服務不到位的弊端，又能通過政策的調控和獎勵，來增強非政府組織的責任感和使命感，形成十分強烈的信譽感和競爭感。由于非政府組織既是居民生活區的者，又是政府管理社區的合作者，因此它可以起到政府與居民之間溝通和橋梁的作用。同時，又正因為非政府組織處于中介狀態，因此它又受到居民與政府兩邊的制約和考核要求，所以，非政府組織的工作，一般總是兢兢業業的，總是致力于社區服務的不斷發展。

第三、非政府組織的蓬勃發展以及由此帶動的社區各類服務業的全面發展，為提供充分就業，保持社會穩定，起到了不可低估的能動作用。由于**非政府組織非常龐大，在開拓社區服務過程中，帶來了許多服務業的就業崗位，據統計，目前**大約有800萬人在社區從事各類服務工作，占全國就業人數的10%。此外每年還有9000萬人次的志愿者，從事社區服務工作。**社區服務每年約有5000億美元的收入，其中70%左右是政府財政投入的，30%左右是通過服務和社會捐贈取得的。社區服務業的全面發展，為社會的持續穩定，起到了十分積極的作用：一是開拓了充分就業的機會，減輕了政府和社會的壓力；二是全方位的社區服務，包括溫馨家庭、心理咨詢、犯罪預防、提高教育程度和質量等，都對緩解一系列社會矛盾，起了重要的平衡作用。

（三）運作模式

**非政府組織經歷了二百多年的發展史，已經形成了一套獨特的運作模式和政府管理扶持的模式：

首先，非政府組織成立要向政府提出書面申請，包括寫明機構性質、運作計劃、服務宗旨，以及用什么方式實施項目開發，并要明確非政府組織基金會成員的構成。政府通過嚴格審核認定后，發給非政府組織資格表，再予以批準成立。

其次，非政府組織運作機構一般分三個層次，第一層次是董事會，它由出資人、社區居民代表、政治家和社會工作者組成。董事會的職責主要是制定方案、確立目標、招聘成員等。第二層次是執行總裁，它由董事會任免，其工作職責是執行董事會所制定的方案，管理組織資源，開發服務項目，拓展外界聯絡，爭取社會募捐，考核和評估雇傭人員。第三層次是帶薪工作的職員，主要是協助總裁工作，研究日常工作，開展人員培訓與提高，對各方面服務雇員進行評估和監督。

第三，非政府組織在組織社區服務時，始終不滿足現狀，他們以尋找和發現新的社會需求為內在動力機制，不斷創新開拓。如發現一項新的社會需求時，首先自己籌資來開拓這一服務項目，并力求成功，以增強政府對它們的信任；而政府發現這些項目的開拓，確實對社區居民帶來了受益，又會加大投入力度，給予支持。所以，**的非政府組織的運作機制，確實在**社會的發展歷史上，起到了先導效應。

第四，政府對非政府組織在進行嚴格審核批準成立后，從財稅政策上給予極大的支持。一是對非政府組織在從事社區服務過程中，每年提供10%-80%不等的財政資金，但大部分非政府組織都可獲得60%-70%的財政投入；二是給予非政府組織特定的免稅政策，既服務所獲得的各項收入不需上稅，同時非政府組織從事社區服務時所購買的商品，也不需交稅，因為**零售各類商品是實行價外稅的，所以從事公益性服務的組織，就可以享受到這一政策；三是規定非政府組織從事社區服務所形成的盈利或利潤，不得用于個人利益，必須用于社區發展的再投入，為大眾服務。

（四）發展趨勢

從**社會目前的現狀看，非政府組織已經承擔了很多的社會事務和社區服務工作，對社會穩定起了很大的作用。但是，從政府管理角度看，還想把更多的事情交給非政府組織去做，甚至設想讓非政府組織去辦監獄，去管理監獄，因為非政府組織辦監獄和管理監獄，更富有人情感化效應。所以，從發展趨勢分析，政府與非政府組織的關系將越來越密切，它們之間的合作伙伴關系將隨著發展而更富有建設性。

但是，鑒于經濟因素的影響和社區建設投入的逐步增加，政府在對非政府組織的資助有所下降的同時，調整和采取一些新的政策措施，以充分滿足社區發展的要求。首先，是鼓勵建立工商業組織和非政府組織之間的合作關系，使非政府組織能夠充分利用前者的財力、物力和人力的資源，開展社區服務業；其次，要求非政府組織不要完全依賴于政府撥款和社會捐款，而要尋求和形成一定的自立機制，政府允許非政府組織可以提供有償服務，但要求收費標準要與服務質量、服務對象支付能力相聯系；第三，政府允許非政府組織在直接從事有償服務的基礎上，開辦營利性公司，逐步形成非營利性服務和營利性服務的相互滲透，并以營利性的收入來彌補非營利性服務的需求，同時要求非政府組織把行政經費壓縮到最低程度，保證服務效率，把錢用到真正需要的方面。總之，隨著時代的發展，非政府組織在從事社區服務的過程中，還將面臨著一系列新的發展變化。

二、培養社會中介組織是**社區建設的一個至關重要的問題

社區建設的概念，在我國只有十幾年的歷史，因此社區的建設和發展，確實是任重而道遠。**是我國市場化、國際化程度最高的經濟中心，社區建設理應走在全國的前列，以起到示范與輻射效應；同時，也是**自身處于經濟結構大調整、社會生活結構和方式快速變化的現實要求。但是，由于我們社區發展的歷史短暫，缺乏一套完整的發展模式，為此通過借鑒國外發達國家的成功做法和有益經驗，這對加快**社區建設步伐，無疑是有著積極的現實意義。

（一）缺乏社會中介組織，必將成為**社區建設的一個深層次的障礙

**社區建設最早淵源于八十年代初期，主要是民政部門承擔一些社會事務的服務；進入九十年代后，**社區建設是處于一個大發展時期，市政府將社區服務工作連續六年列為實事項目工程，社區建設和社區服務正面臨著前所未有的發展機遇和改革重任。

從改革角度看，**社區建設下一步面臨著三大改革任務，一是如何理順和確立社區管理體制，即在社區建設這個大舞臺上，政府主管部門究竟是哪一家，這關系到今后政府對社區發展的一系列宏觀管理、登記審批、監督考核等；二是如何建立起適應社區發展的可持續運行的財力機制；三是如何培育和促進一大批社會中介組織的產生和發展，這是當前社區建設中考慮得最少、最滯后的一個問題，但又是今后發展中不能回避的問題，必須要予以超前的研究和尋找推進方案。

首先，沒有一大批社會中介組織的產生和具體運作，就不可能做到政事分離、政社分離，就難形成“小政府，大社會”的管理格局。

我國經濟改革經歷了二十年的歷史，已經從過去“大政府，小市場”的管理模式，轉變成依托市場、企業運作、政府宏觀調控的“小政府，大市場”的管理模式。這一轉變，使政府變“小”了，但它更精簡高效，處于更高層次的調控管理，對釋放企業的積極性，對市場經濟的全面推進，起著不可估量的作用。同樣，在社會管理領域內，政府職能也面臨著轉軌變型，也面臨著如何從擺脫具體事務操辦，轉變到注重宏觀管理，法規制定和政策引導的境界。社區服務是一項嶄新的開拓領域，又是一項內容十分豐富，需求變化層出不窮的新體系，如果沒有一大批專職、專業相適應的社會中介組織來具體承擔和實施政事分離、政社分離，政府職能轉變就相當困難，其結果往往是政府具體操辦社區服務業，既難以適應居民生活不同類型、不同層次的需求，也使政府行政管理機構越搞越大，使大社區的發展，變成大政府的管理，這不是我們發展的方向。

其次，沒有一大批社會中介組織的產生和具體運作，極容易使社區建設和社區服務由政府推動走向政府包辦的運作格局。

社區建設在起步發展時，由政府大力引導和推動，是非常必要，也是社區發展的必經階段。但是，社區服務是一個需求內容、需求層次十分廣闊的領域，具有非市場或準市場意義的供需關系。而組織、協調和滿足社區服務供需關系的重任，只能是依賴社會中介組織的培育，即由一大批非營利性社會組織去運作和操辦。我們現在依托政府體系中的“三級管理、四級網絡”的管理功能，去引導和推動社區服務的發展，其意義和作用是功不可沒。但社區服務的進一步大發展，社區服務業的供需關系愈益突出，如何構造適應現代城市居民生活水平、生活質量和生活方式變化的各種需求服務體系，客觀上已經越出街道和居委會的管理功能，需要注入新的運行機制，否則把社區服務的建設，就等同于街道、居委會的管理職能，只能使社區發展走入誤區。政事分離、政社分離如同政企分離的意義一樣，在市場需求領域內，由政府直接辦企業、直接管企業，只能帶來低效益、資源配置不合理和不能滿足需求的弊端，在社區服務需求領域內，面臨著相似的一面。

再次，沒有一大批社會中介組織的產生和具體運作，就不易形成社會工作的專業化與社會化相結合的運行格局。

社區服務業在國外被統稱為社會工作者專業，其影響力是非常廣闊的，在高等院校內，社會工作專業也占有相當重要的地位和分量。所以，不少發達國家的社區工作和社區服務，專業化程度和社會化程度都是十分高的，其中社會中介組織的蓬勃發展和具體運作，起了至關重要的推動作用。**社區建設和社區服務工作，在國內比較是領先的，在國際比較是落后的，關鍵之一是缺乏社會中介組織的運行。這導致兩方面的問題存在：一是社區工作長期處于街道、居委會的半行政半封閉的運作狀態，顯得規模較小，社會影響較小的局面，專業化程度更無從談起。二是阻礙了高等院校社會工作專業的設置和培養對象的出路，因為大學畢業分配到街道機關工作，總體上是屬于國家行政管理專業的對象，分配到具體福利院等單位，又主要強調護理專業，而面對今后需要大發展的社區建設與服務管理，又是恰恰缺乏實體運作部門。所以，培育和造就社會中介組織，已成為社區建設朝著專業化和社會化方向發展的“重中之重”的任務。

（二）培育社會中介組織，需要認真思考的幾個問題

第一，要全面更新觀念，充分認識社會中介組織在社區建設這個大舞臺上的地位和作用。

黨的十五的文獻中，再一次強調提出，要大力培育中介組織機構。現在問題是，我們要準確而完整地理解中介組織機構的涵義。中介組織機構主要包括經濟領域中介組織和社會領域中介組織兩大類，前者我們按照市場經濟發展要求，已經在大力發展，如財務投資咨詢公司、會計、審計事務所、資產評估事務所等，但現在恰恰缺乏的是社會中介組織，幾乎處于空白狀態。究其原因，主要還是受傳統的管理模式的影響和束縛。在對待社會領域內，我們一直是強調意識形態的重要性，而對培育社會中介組織，從事社會服務工作，分擔政府管理的具體事務，以及把社會服務工作向專業化、社會化方向去引導等，缺乏足夠的認識。事實上，社會中介組織是承擔政府管理社會特別是社區服務的具體組織者和運作者，這是今后實現“小政府，大社會”管理的基本前提。一大批社會中介組織的產生和運作，可以使政府處于更高層次上實行宏觀管理，使政府管理更加精簡高效，同時我們還可以通過社會中介組織中的黨建工作的開展，加強黨對社會工作的領導和社區建設的領導。所以，現在的關鍵是，我們要解放思想，轉變觀念，對社會中介組織有一個正確的認識。

第二，要切實調整政策，為培育社會中介組織創造條件。

目前嚴格意義上社會中介組織，尤其是進入社區服務運作的幾乎是空白，但作為可以轉變成社會中介組織的社會團體，不但存在，而且數量是十分龐大的。在社會團體中大致有兩大類，一類是學術性團體，一類是專業性團體，而在專業性團體中，有相當一部分與社區建設和社區服務是密切相聯的，如社會工作者協會，街道工作者協會等，只要我們按照政事分離、政社分離的原則，重新界定政府管理職能，是可以讓出很多事務性的管理工作，下移到各種協會去發揮。但目前問題是，社會團體雖然是具有獨立法人資格的地位，但社團在實際工作中，卻不能享受一系列政府政策，如不能享受政府定編政策，不能享受用工政策，不能單獨納入養老、醫療保險政策范圍等，由于政策限制，目前的社團實際上只是各級政府部門的附屬物，它的職能也不能得到應用的發揮。所以，從實際情況看，目前的社團況且受到如此大的政策限制，要培育一系列社會中介組織的產生，困難也就更大。因此，要培育和發展社會中介組織，首先在社會團體政策上率先進行改革和調整，使社團在原有獨立法人資格的基礎上，有定編政策，有用工政策，有納入社會保險網絡的權利，并有重點的選擇幾個社團組織進入社區實行改革試點，這樣從政策上，從運作試點上，為社會中介組織的培育，創造一定的條件和鋪平道路。

第三、要深入調查研究，力求形成社會中介組織運作與“三級管理，四級網絡”相協調的聯動機制。

應該講，**的社區服務和社區建設，街道與居委會起了重要作用，功不可沒。但是，社區服務要發展，社區建設要推進，我們就不能停留在初級起步階段，而是應該吸取國外有益經驗的做法和通行慣例，按照符合有中國特色、**特點的時代要求，來加以新的塑造和發展。街道、居委會作為我們政權建設的基礎和基層，必須要加強，而且應該在社區建設中發揮新的作用，但問題是從社區作為人們生活共同體的橫切面看，它又更需要有適應現代社區生活要求的、具有專業化、社會化的中介組織，來具體實施組織和推動各項服務功能的開拓。因此，如何在政事分離、政社分離的基礎上，妥善地尋找到社會中介組織的運作與街道、居委會組織管理之間的最佳平衡點，形成一種嶄新的聯動機制，看來這是社區建設中的一個重要問題，需要從理論上做深入的研究，又需要從實踐上不斷摸索和總結。