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近年來，我縣緊緊抓住西部大開發(fā)重大戰(zhàn)略和中央擴(kuò)大內(nèi)需的政策機(jī)遇，始終堅(jiān)持把項(xiàng)目工作作為推動我縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“牛鼻子”，大抓項(xiàng)目，抓大項(xiàng)目，依托項(xiàng)目搶占發(fā)展高地。僅2011年，我縣爭取國家補(bǔ)助項(xiàng)目226個(gè)，到位資金6.36億元。149個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目完成投資20.5億元。2012年計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目166個(gè)，預(yù)計(jì)完成投資24.5億元。目前一批已建成重大建設(shè)項(xiàng)目，正在發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還有一批重大建設(shè)項(xiàng)目正在建設(shè)或擬建中。無疑，項(xiàng)目工作的扎實(shí)推進(jìn)極大地促進(jìn)了我縣兩個(gè)文明建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)平昌“加快發(fā)展，爭當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展排頭兵”目標(biāo)發(fā)揮了巨大作用。但我們也清醒的看到，在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，一些地方違規(guī)超概，一些項(xiàng)目違規(guī)招投標(biāo)，一些工程建成就成了“豆腐渣”，給國家和人民帶來了較大損失。因此，如何更好地加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)督，規(guī)范投資行為，提高資金使用效益，防止腐敗問題發(fā)生，是我們當(dāng)前必須研究的一個(gè)重要課題。

一、我縣項(xiàng)目管理工作的實(shí)踐

近年來，特別是2011年以來，縣委、政府采取非常規(guī)措施，舉全縣之力，集全民之智，加大項(xiàng)目爭取力度，僅上千萬元資金的項(xiàng)目就達(dá)30多個(gè)。面對如此巨大的資金，如何充分發(fā)揮資金使用效益，縣委、政府及人大及早思謀，不斷的探索、總結(jié)，從制度層面對如何加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)管作出了一些創(chuàng)造性、探索性的工作，取得了一定的成效。主要體現(xiàn)在：

一是責(zé)任進(jìn)一步落實(shí)。制定出臺《平昌縣2012年項(xiàng)目工作考核辦法》、《關(guān)于縣級領(lǐng)導(dǎo)掛包項(xiàng)目的通知》，建立縣級領(lǐng)導(dǎo)掛包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點(diǎn)項(xiàng)目，縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”為項(xiàng)目工作第一責(zé)任人機(jī)制。制定項(xiàng)目實(shí)施工作圖表，做到掛包領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任單位、工程技術(shù)責(zé)任人、形象進(jìn)度、考核獎懲“一表清”，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任到人頭、具體到項(xiàng)目、計(jì)劃到階段、落實(shí)到進(jìn)度。

二是制度進(jìn)一步健全。縣政府制定出臺《平昌縣政府投資項(xiàng)目管理辦法》、《關(guān)于規(guī)范政府投資項(xiàng)目審批程序的通知》，其中規(guī)定20萬元以上的投資項(xiàng)目必須實(shí)行網(wǎng)上公開比選，200萬元以上的實(shí)行網(wǎng)上公開招投標(biāo)。2007年，我縣人大常委會修訂并通過《關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的暫行辦法》。明確了31項(xiàng)需提請人大常委會決議決定或向人大常委會報(bào)告的重大事項(xiàng)。同時(shí)規(guī)定政府一次性財(cái)政資金投資或者國有資產(chǎn)處置總額在300萬以上的事項(xiàng)需由人大常委會審查和決定。這些規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確了項(xiàng)目審批和監(jiān)管程序。

三是機(jī)制進(jìn)一步創(chuàng)新。為加快項(xiàng)目建設(shè)，確保工程質(zhì)量，著力建立健全四項(xiàng)工作機(jī)制，一是建立項(xiàng)目建設(shè)特事特辦保障機(jī)制，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目審批“綠色通道”，做到“該辦的事堅(jiān)決辦，不拖；能辦的事立即辦，不等；難辦的事想法辦，不退；與配合部門交叉的事情主動協(xié)調(diào)辦，不靠”。二是建立工期倒逼推進(jìn)機(jī)制。堅(jiān)持科學(xué)測算，倒逼時(shí)間，掛圖作戰(zhàn)。三是建立“五方合作”質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制。理清主管方、業(yè)主方、監(jiān)理方、施工方工作責(zé)任，履行質(zhì)量監(jiān)管合同條約；嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目建設(shè)法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、竣工驗(yàn)收制和工程質(zhì)量終身制等制度，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和效益。四是建立一周一通報(bào)制度。確定轉(zhuǎn)班專人跟蹤檢查，協(xié)調(diào)解決具體問題；同時(shí)建立相關(guān)部門聯(lián)系會議制度，定期匯總分析信息動態(tài)和監(jiān)督檢查情況，及時(shí)糾正工程建設(shè)中存在的問題。

四是監(jiān)督進(jìn)一步加強(qiáng)。成立四個(gè)項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)督組，依法加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、財(cái)政評審、招投標(biāo)和資金運(yùn)行的巡回監(jiān)督檢查。一是資金運(yùn)行監(jiān)督組，由審計(jì)局牽頭，發(fā)改委、財(cái)政局參與，建立轉(zhuǎn)賬專審資金監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格按工程進(jìn)度撥付資金。二是招投標(biāo)監(jiān)管組，由監(jiān)察局牽頭、發(fā)改委、招監(jiān)辦參與，加大了工程概預(yù)算、工程變更、工程結(jié)算和竣工財(cái)務(wù)決算的審查力度，并將審查結(jié)果作為項(xiàng)目資金撥付和結(jié)算的依據(jù)。三是項(xiàng)目進(jìn)度督察組，由發(fā)改委牽頭、目標(biāo)督查辦、效能辦參與，實(shí)行一周一通報(bào)，一月一匯報(bào)，季度一檢查，竣工有總結(jié)。針對一些重大事項(xiàng)建設(shè)周期長、監(jiān)督難度大的特點(diǎn)，我縣人大常委會制定《關(guān)于聽取和審議“一府兩院”工作報(bào)告的辦法》，實(shí)行“重大項(xiàng)目三審制”來加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)督。即常委會每半年對“一府兩院”落實(shí)審議意見的情況進(jìn)行一次滿意度投票表決，對滿意度票數(shù)未過半數(shù)的，責(zé)成重新辦理，第二次表決仍不滿意的，將啟動質(zhì)詢等剛性監(jiān)督手段，第三次表決仍未過半數(shù)的，按照《平昌縣人大常委會關(guān)于被任命干部履職考核暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，追究責(zé)任。

二、當(dāng)前項(xiàng)目管理中存在的主要問題

我縣項(xiàng)目管理工作，經(jīng)過多年來的探索與實(shí)踐，已經(jīng)逐步形成了一套比較完整、規(guī)范、具有地方特色的管理體系，但由于思想意識還有待提高，相關(guān)法規(guī)制度還不夠完善，致使項(xiàng)目管理工作存在一些問題。

從政府自身監(jiān)管來看：

一是招投標(biāo)程序不盡規(guī)范。一是串標(biāo)、圍標(biāo)的情況較突出，特別是在比選中，借用資質(zhì)現(xiàn)象十分普遍。公開招標(biāo)報(bào)名的多，而遞交投標(biāo)文件的少，很多都是“陪客”。二是存在轉(zhuǎn)包分包現(xiàn)象。投標(biāo)文件承諾的項(xiàng)目經(jīng)理，中標(biāo)后簽定合同時(shí)又變成其他人了，甚至其他人員全部變化，屬于典型的轉(zhuǎn)包。三是“先上車后買票”規(guī)避招標(biāo)，事后又采取其他方法進(jìn)行彌補(bǔ)，工程都建好了，已成即定事實(shí)，只有完善手續(xù)罷了。四是除施工招標(biāo)外，設(shè)計(jì)、監(jiān)理、設(shè)備采購等招標(biāo)也不盡規(guī)范，個(gè)別采取低于招標(biāo)規(guī)模的價(jià)款簽訂合同，這樣業(yè)主、設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位都“少費(fèi)事”、“少開支”，達(dá)到所謂的“雙贏”。

二是超概算現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在項(xiàng)目建設(shè)期有個(gè)別建設(shè)項(xiàng)目，由于設(shè)計(jì)不完善，審查不到位，導(dǎo)致建設(shè)過程中，不得不變更工程設(shè)計(jì)，從而增加工程量；個(gè)別工程在變更設(shè)計(jì)中缺乏對提高建筑材料檔次等方面的約束機(jī)制，任意提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；還有一些工程項(xiàng)目由于施工單位故意做大工程量、高套定額并通過串標(biāo)等方式獲取工程建設(shè)權(quán)，從而增加工程造價(jià)；另外，個(gè)別建設(shè)單位貪大求洋、鋪張浪費(fèi)，也是造成工程超概的重要原因。

三是建設(shè)資金落實(shí)困難。一是部分項(xiàng)目需要多渠道融資，而銀行惜貸，項(xiàng)目責(zé)任單位和業(yè)主單位缺乏與金融部門的有效溝通，沒有得到金融部門的大力支持，致使項(xiàng)目難以按照計(jì)劃進(jìn)行。如縣城過境公路建設(shè)、文體會展中心建設(shè)等項(xiàng)目融資困難的問題一直沒有得到解決。二是上級補(bǔ)助資金相對項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃到位滯后，檔案局改造和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公樓危房改造等項(xiàng)目存在等待資金到位后才著手實(shí)施的現(xiàn)象。三是地方配套資金不足且難以及時(shí)到位，影響項(xiàng)目順利實(shí)施。經(jīng)調(diào)查，僅全縣通鄉(xiāng)公路建設(shè)資金缺口達(dá)2500萬元。四是受上級政策調(diào)整影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育中心服務(wù)站、計(jì)劃生育促進(jìn)工程等項(xiàng)目無法按照原計(jì)劃予以實(shí)施。五是招商引資項(xiàng)目實(shí)施難度大。如20萬噸玉米淀粉深加工項(xiàng)目、江家口電站等項(xiàng)目至今仍未招到客商。

四是具體問題解決不力。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是不主動去落實(shí)土地征用、拆遷、安置、補(bǔ)償、報(bào)批手續(xù)、財(cái)政評審等工作,致使相關(guān)事項(xiàng)不能及時(shí)辦理，項(xiàng)目建設(shè)一拖再拖。如縣城過境道建設(shè)既無實(shí)施方案，也無考核措施，至今未開工。二是在房屋拆遷、青苗補(bǔ)償、安置補(bǔ)償?shù)裙ぷ髦校龅骄唧w問題時(shí)，畏難惱火，隨意停工，不去及時(shí)查找原因，不去主動解決問題，而是被動地依賴于政府解決一切具體問題。南國城市廣場建設(shè)開工多年，由于物資公司等單位的拆遷未完成，至今項(xiàng)目推進(jìn)不明顯。三是企業(yè)改制不徹底，具體問題長時(shí)間得不到有效解決，致使項(xiàng)目不能實(shí)施。如畜牧局負(fù)責(zé)實(shí)施的新建40萬頭生豬屠宰加工線項(xiàng)目，因肉聯(lián)廠改制未完成，至今項(xiàng)目建設(shè)無明顯進(jìn)展。

五是建設(shè)管理水平不高。一是項(xiàng)目責(zé)任單位對業(yè)主單位缺乏指導(dǎo)和督促，由業(yè)主單位自行實(shí)施，項(xiàng)目管理處于無序狀態(tài)。二是業(yè)主單位沒有嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)進(jìn)行施工，隨意縮短工期，質(zhì)量難以得到保證。三是后續(xù)管理不到位。如農(nóng)村安全飲水管理，至今未出臺規(guī)范的用水方案。再如鄉(xiāng)村公路管理，安保和管護(hù)措施落實(shí)不很到位，一些地方水溝不暢，一些險(xiǎn)要路段沒有設(shè)置警示標(biāo)志，超重車輛隨意碾壓、路面堆碼現(xiàn)象嚴(yán)重。

從人大介入項(xiàng)目監(jiān)督來看：

一是在項(xiàng)目的決策階段，人大審查不嚴(yán)，存在程序化傾向。目前，在項(xiàng)目決策中人大及其常委會很少提前介入政府投資項(xiàng)目方案的編制審查，即使介入了，也僅限于形式上的審查，沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。從過去審查工作實(shí)際來看，往往存在審查形式單一，審查內(nèi)容過粗，審后處置權(quán)難以落實(shí)等問題。如政府投資項(xiàng)目方案一般是政府討論通過并報(bào)同級黨委研究同意后，再報(bào)人大來履行一下法定手續(xù)，“可行性研究”成為“可批性研究”，決策程序各個(gè)環(huán)節(jié)的透明度、參與度、問責(zé)度不夠。代表和常委會組成人員思想上存在顧慮，認(rèn)為所謂審查只不過是走走形式，“過過簽”而已，審查中一般僅滿足重大事項(xiàng)的知曉，而對政府投資項(xiàng)目可行性、資金計(jì)劃安排、項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)等具體內(nèi)容涉及不深。這種形式上的審查，容易造成規(guī)劃缺乏綜合、長遠(yuǎn)和戰(zhàn)略的考慮，難以做到正確把握投資機(jī)會、全面進(jìn)行項(xiàng)目比選、科學(xué)論證可行方案，造成投資重點(diǎn)不突出，綜合效益難以顯現(xiàn)。

二是在項(xiàng)目的實(shí)施階段，對投資項(xiàng)目管理部門監(jiān)督不力，存在缺位的傾向。按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，項(xiàng)目投資建設(shè)一般要接受計(jì)劃（立項(xiàng)、審批、招投標(biāo)）、財(cái)政（資金撥付與財(cái)務(wù)管理）、審計(jì)（資金運(yùn)用）、建設(shè)（建設(shè)監(jiān)理）、國有資產(chǎn)管理（使用）、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的監(jiān)管。但在實(shí)際的管理中表現(xiàn)出多頭監(jiān)管，監(jiān)管不到位，監(jiān)管成本高，虛假招標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)現(xiàn)象突出，外部約束機(jī)制不健全，責(zé)任落實(shí)不到位的現(xiàn)象。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，對這些與項(xiàng)目投資建設(shè)有關(guān)的部門，沒有真正建立起一種全過程的監(jiān)督制衡管理機(jī)制。項(xiàng)目實(shí)施后，很少開展有效監(jiān)督，即使進(jìn)行監(jiān)督，也只不過是聽聽匯報(bào)、組織進(jìn)行一下視察而已，掌握的情況和信息極其有限，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題。

三是在項(xiàng)目完工之后，后續(xù)監(jiān)督不到位，投資項(xiàng)目評估缺失。目前我縣項(xiàng)目投資管理，基本處于“重建設(shè)、輕管理，少論證，無評估”的狀況。人大也沒有對政府投資項(xiàng)目完工情況進(jìn)行切實(shí)有效的監(jiān)督，沒有下氣力督促政府和有關(guān)部門建立和落實(shí)相應(yīng)的項(xiàng)目后評估制度、績效審計(jì)制度、項(xiàng)目工程質(zhì)量落實(shí)制度、責(zé)任追究制度等，這一狀況在相當(dāng)程度上影響了投資決策水平的提高、項(xiàng)目管理水平的提升以及項(xiàng)目的事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮。

三、對策與思考

項(xiàng)目工程對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大推動作用不言而喻，加強(qiáng)對項(xiàng)目工程建設(shè)的監(jiān)督意義重大。地方人大對重大建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督是憲法和法律賦予的職責(zé)。憲法第一百零四條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”，地方組織法第四十四條第（四）款規(guī)定縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會行使“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。鑒于此，地方人大應(yīng)當(dāng)依照憲法和法律的規(guī)定，充分履行好職責(zé)，重點(diǎn)把握“四關(guān)”，扎實(shí)推進(jìn)項(xiàng)目工程建設(shè)的順利進(jìn)行。

一是把好項(xiàng)目工程建設(shè)立項(xiàng)關(guān)。重大建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)是首要環(huán)節(jié)。人大應(yīng)要求政府將重大建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的報(bào)告提交人代會或常委會，審議通過之后才能立項(xiàng)。人大及其常委會在審議重大建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)前要廣泛聽取人大代表、專家學(xué)者和廣大群眾的意見，對重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)性的論證，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)決策，依法決定重大建設(shè)項(xiàng)目是否立項(xiàng)。人大及其常委會沒有作出決定的重大建設(shè)項(xiàng)目不能立項(xiàng)，對違反有關(guān)法律、法規(guī)的重大建設(shè)項(xiàng)目堅(jiān)決不能通過立項(xiàng)。對人大及其常委會沒有審議通過的重大建設(shè)項(xiàng)目，而擅自開工建設(shè)重大建設(shè)項(xiàng)目的，要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。今年3月，我縣人大常委會對政府提出的“2+2”產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，及時(shí)組織專家調(diào)查和審查，并在第二十一次常委會審查批準(zhǔn)了白酒、畜牧、林竹產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。因水產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃還存在著發(fā)展目標(biāo)不盡科學(xué)、發(fā)展規(guī)劃還有待商榷等問題，常委會暫緩批準(zhǔn)，待政府修訂完善后再提請審查批準(zhǔn)。

二是把好項(xiàng)目工程建設(shè)招投標(biāo)關(guān)。人大要對重大建設(shè)項(xiàng)目工程招投標(biāo)實(shí)施監(jiān)督，要求重大建設(shè)項(xiàng)目一律實(shí)行公開招投標(biāo)，依照法定程序和方式，招投標(biāo)公告，提供載有招投標(biāo)工程的主要技術(shù)要求、主要的合同條款、評標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)和方法以及形開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)的程序等內(nèi)容的招標(biāo)文件。公開競標(biāo)，在具備相應(yīng)資質(zhì)條件的投標(biāo)者中，擇優(yōu)選定中標(biāo)者。以杜絕重大建設(shè)項(xiàng)目的暗箱操作，把資質(zhì)差和不具備資質(zhì)的工程承包單位拒之門外，避免重大建設(shè)項(xiàng)目中招投標(biāo)流于形式。對插手重大建設(shè)項(xiàng)目工程人和事，要依法依紀(jì)追究責(zé)任。

三是把好項(xiàng)目工程建設(shè)資金關(guān)。首先在審批重大建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，要求有關(guān)部門拿出工程預(yù)算，由人大或常委會審批后，才能動用建設(shè)資金進(jìn)行工程建設(shè)。其次在建設(shè)中，對資金的運(yùn)用要進(jìn)行必要的監(jiān)督，要督促建設(shè)資金及時(shí)到位，防止挪用重大建設(shè)項(xiàng)目資金，造成“停工待料”的局面，要避免購進(jìn)質(zhì)次價(jià)高的建筑材料，防止建造出豆腐渣工程。再次是要對重大建設(shè)項(xiàng)目建成后進(jìn)行必要的工程結(jié)算審計(jì)。監(jiān)督重大建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)資金是否按照人大審批的預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)防重大建設(shè)項(xiàng)目工程超預(yù)算。

四是把好項(xiàng)目工程建設(shè)質(zhì)量關(guān)。質(zhì)量乃百年大計(jì)，事關(guān)民心、事關(guān)穩(wěn)定。要采取視察、專項(xiàng)調(diào)查、聽取匯報(bào)等多種監(jiān)督形式，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)。要督促重大建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格實(shí)行工程監(jiān)理制度；對出了質(zhì)量問題的工程，要督促相關(guān)部門嚴(yán)肅追究當(dāng)事人和領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。