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同志們：

今天召開的全市人大財經工作座談會，是本屆市人大換屆后召開的第一次全市性人大財經工作會議。召開這次會議是為了進一步加強市、縣（區）人大財經工委之間的聯系與溝通，交流人大財經工作經驗。參加這次會議，是一次很好的學習機會。剛才聽了各縣（區）的發言，覺得各縣（區）人大財經工委在實際工作中積累了許多寶貴經驗。這些經驗和體會，對于我市各級人大財經工作承前啟后、繼往開來具有重要意義。這次會議，加強了市與縣（區）人大財經工委之間及各縣（區）人大財經工委之間的聯系與溝通，共同探討了做好新形勢下人大財經工作的方法和途徑，對我們今后進一步加強和改進人大財經工作，將會發揮積極的作用。

下面，我就如何更好地履行法定職責、加強預算審查監督談四點意見。

一、提高認識，增強責任感和使命感

我國實行人民代表大會制度，人民通過各級人民代表大會行使國家權力。憲法和法律賦予了人大及其常委會很多也很重要的職責。按《組織法》的規定，縣級以上人民代表大會有15項職權，縣級以上人大常委會有14項職權。具體到我們財經工委來說，主要是對計劃預算的審查監督和經濟工作監督等。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和政治文明建設的推進，這些任務將更加繁重，人大財經工作大有可為。但是，由于認識上的原因或體制上存在的問題，要更好地完成憲法和法律賦予我們的職責，我們的工作水平、工作質量還要不斷提高。因此，在認識上、思想上，我們要克服“多一事不如少一事”，怕傷感情，怕影響關系，怕越權等不正確思想，積極主動做好工作。我們要依法履行好憲法和法律賦予的職責，進一步體現人大財經監督的性質、地位和作用，就要進一步增強責任感和使命感，不回避矛盾，不含糊敷衍，敢于監督，理直氣壯地依法行使監督權。

財經工作是人大工作很重要的組成部分，其工作內容涵蓋了經濟工作的主要方面。財經工委作為人大常委會的工作機構，在常委會的領導下協助處理具體事宜，既是法律賦予的職責，也是人民的重托。財經工委在履行職責過程中，要努力體現“三個代表”重要思想，切實保障和促進先進生產力的發展，切實維護好、實現好廣大人民群眾的根本利益。人大財經工作，只有自覺服從和服務于加快本地區經濟發展大局，才能切實履行好職責。當前做好人大財經工作，有利因素很多，最重要的是有法律的保障和黨委的支持。因此，我們對做好人大財經工作應該充滿信心。只要我們努力工作，依法行事，有理有據，黨委、政府和人民群眾是會支持我們的。因而，我們不但要有信心，而且要有所作為，不辜負人民對我們的期望。

二、積極開展具有實質意義的人大預算監督

近年來，各級人大及其常委會把預算監督作為經濟監督工作的重點，積極探索運用多種監督形式，支持和促進政府及其財政、審計部門等多元監督主體的預算監督。隨著預算監督的不斷深入，預算管理中的一些深層次問題也日益暴露出來，如預算資金的籌集、分配、管理、使用過程中，存在可用財力增長不快、分配的透明度不高、管理的約束力不強、資金使用違規違紀現象不同程度地發生等。之所以出現上述問題，既有法治意識淡薄、法律法規不完善、預算管理制度不適應市場經濟要求等條件性因素，更有人大及其常委會的預算監督與憲法、法律要求有較大差距，作用發揮得不夠、其他預算監督主體協調配合不夠的因素。具體來說，一是人大及其常委會的預算監督不夠到位。對預算監督還偏重于履行法定程序。對預算收支總體執行情況監督多，對具體支出項目監督少；對預算內資金監督多，對預算外資金監督少；對本級財政撥款監督多，對上級財政的專項撥款監督少；對經常性支出情況監督多，對重大建設項目預算的執行情況和決算監督少。審查審議時間短，代表準備不足，就要倉促發言表決，往往是預算草案或者是決算報什么，就審什么、批什么，表態性語言較多，實質性探討較少，缺乏針對性和主動性，難于進行全面而有深度的審查。二是政府及其財政部門的預算監督不夠嚴格，預算管理監督職能片面化、非規范化。政府及其財政部門擁有預算編制權，但編制預算的方法不科學，缺乏民主程序；預算編制遲、編制時間短；政府及其財政部門提交人大審查批準的預、決算報告在時間上不符合法律要求，不便于人大審查和批準預算。政府及其財政部門享有預算執行權，但在預算執行中，預算不統一，層層切塊，層層留機動；預算不透明，缺乏規范的分配規則，很大一部分精力往往用于預算的調整和追加，對預算資金撥出后的管理相對弱化；同級預算部門和下級政府熱衷于爭取較多的預算資金，資金使用上存在擅自安排、擠占挪用、擺脫監督等問題。由于預算執行中隨意性大，造成預算執行狀態和人大批準的預算決議相偏離，不僅損害了人大預算監督的嚴肅性和法律效力，也難以保證人大預算監督必須的強有力的基礎監督支持。三是政府及其審計部門的預算監督不夠超脫。審計監督主體依法行使監督權，其范圍的廣泛性和監督的超脫性可以彌補財政部門監督存在的不足，也為人大監督提供必要的依據。但實際上，審計部門作為監督主體，在審計范圍、深度及處理意見等方面有較大的局限性。同級財政本身作為一種政府行為，由政府審計部門來審計政府本身，提供的審計報告很難做到客觀公正。

加強和改善預算監督已成為各級人大及其常委會、政府、乃至社會各方面關心的重大問題。解決這一難題，關鍵是要完善以人大及其常委會為主導，人大法律監督與工作監督、政府及其財政部門的日常監督及審計部門的業務監督、社會監督等多種監督相結合的預算監督體系。也就是要依托人大預算監督的主導地位，調動各個預算監督主體的積極性，協調配合，創造預算監督的良好條件和環境，推進人大預算監督從程序性向實質性轉變。

首先，要充分認識人大預算監督的主導地位。人大及其常委會作為重要的預算監督主體，在預算監督方面居于主導地位。人大及其常委會對預算的監督，從廣義上講，屬于經濟監督。經濟監督的第一層次是國家權力機關對政府經濟管理行為的監督，包括預決算方案、財政政策、稅收政策等方面的監督；第二層次是政府經濟管理職能部門及經濟監察部門對其下級機構和相關企業的監督。依次下推，還有第三、第四層次。據此，人大及其常委會的監督，處于經濟監督的最高層次。人大及其常委會把財政預算作為監督的重要對象，從監督的意義上來講也是最高層次的。人大對預算的監督，就是審查政府的施政方針是否正確、妥當、可行；人大對預算的批準，就是從法律效力上對政府施政方針的贊同和承認。人大及其常委會加強對預算的監督，實質上是抓住了對政府監督的關鍵。因為預算里面反映著政府的政策，體現著政府活動的范圍和方向；預算形式上記載的是政府的收支，實際上反映著政府的施政方針。預算監督的過程可分為事前的決策性監督、事中的參與性監督、事后的跟蹤性監督。人大及其常委會通過行使監督權、決定權，把預算編制、審批、執行、調整、決算的每個環節，以及政府財政、審計等行政部門均置于法律監督和工作監督之中。人大及其常委會這種全程性的預算監督職能是其他監督主體都不具備的。人大及其常委會對預算的審查和批準是憲法和法律賦予的重要職權，是人民行使國家權力的重要手段。預算作為具有法律效力的文件，其制定過程是一種立法過程，必須遵照特定的程序；預算一經批準就具有法律效力，非經法律程序不得變更；預算的執行過程也就成為一種執法過程。人大實施預算監督，行使決定權、監督權，具有唯一性、合法性、至上性，對實現黨的意圖、促進行政部門依法理財、提高全社會監督意識等都是帶有強制性和約束力的單向監督。其他預算監督主體則不具備這一特點。其次，要堅持敢于監督和善于監督相結合。要從加強預算監督的大局出發，結合人大預算監督工作方向，發揮人大監督的優勢，圍繞政府及其財政部門、審計部門、社會團體等監督主體共同關心的問題，善于監督，不斷提高監督實效，逐步加大監督力度。在加強監督、選準切入點方面，積極摸索經驗，諸如通過專項審計，突出監督重點；選擇監督試點，以點帶面；規范基礎管理，穩步推進監督深化等。第三，要加強預算監督的法制建設。要建立健全預算執法責任制，將執法者的預算責任和義務轉為監督和被監督的關系，加大執法監督制約力度。完善相適應的預算監督機構并配備相應的人員，充實專業工作力量，以適應預算制度改革的需要，為人大及其常委會行使預算監督提供有效的、高質量的服務。第四，要進一步促進預算編制的改進和規范。要加快預算制度改革，將政府的所有收支納入預算。先有預算，后有支出，嚴格按照批準的預算支出。提前編制預算、細化預算內容、編制部門預算，這是實現“人大按預算監督、政府按預算執行、審計部門按預算審計”的需要，是加強和改善預算監督工作的重要基礎和前提，也是人大和政府搞好預算監督的共同責任。要按照自上而下、自下而上、上下結合、綜合平衡的民主程序，編制部門預算。要抓緊完善預算編制的基礎，結合實際情況，核定預算支出標準，摸清預算單位基本情況，更公平、公開分配資金等。要按照人大批準的預算，及時批復預算，集中力量開展預算執行的日常監督，加強對預算資金使用情況的檢查監督。第五，要進一步發揮審計監督作用。要大力支持和促進審計部門依法加強對預算執行情況和決算的審計監督。要確立按預算進行審計的觀念，集中力量審計財政部門是否及時批復預算并按預算進行管理、用錢部門和單位是否按預算支出、是否存在不同預算科目的資金調劑問題等，以減少預算的隨意性，嚴格預算約束。同時，也要突出專項審計監督工作，注意把專項審計和“同級審”有機結合起來，加強對重點部門、重點資金、重點領域的審計監督，審計中發現和揭露違紀違規問題，嚴格依法提出整改意見，加強跟蹤督辦，鞏固審計監督的效果。為了擴大審計監督的影響，人大及其常委會可以督促同級政府及其審計部門依法向社會公布有關審計事項的審計結果。第六，要引導和擴大社會監督的作用。社會監督是不可忽視的預算監督力量，是人大監督、審計監督的重要補充。政協的民主監督對財政預算監督具有較大影響，社會中介機構的會計監督也擔負著重要的預算監督職能，輿論監督和群眾監督是促進預算領域廉政建設和政府自我監督的必要形式，司法監督是保護國有資本的重要措施。人大發揮預算監督的主導作用，就要在監督方法、方式等方面不斷進行探索，動員各種社會監督力量協調一致，參與和支持預算監督工作，共同沿著依法理財、依法治財、振興財政的道路，促進國民經濟健康發展和社會事業的全面進步。

三、抓住重點、注重實效是有效監督的關鍵所在

預算審批監督要做的工作很多，如果不抓住重點，就難于抓出成效。選擇監督的重點，要以對社會經濟發展的影響力來考慮。要將預算審查監督與重大事項的討論決定結合起來，與議案辦理、述職評議和干部任免結合起來。對重點的監督一定要深入，充分發揮各種監督方式、方法的作用，充分發揮人大工作機構的力量和作用，互相支持和配合，切實提高監督實效。今后一段時期，我們應重點關注以下四件事：第一是財政風險的防范。人大和政府要繼續加強對地方金融情況和地方政府債務的監控，抑制盲目舉債沖動，加強地方財政風險控制，防微杜漸，努力減少由地方金融風險衍生成地方財政風險，避免產生新的財政包袱。這個問題，我想多說兩句。具體說，有兩個方面我們必須注意。一方面是要抑制盲目舉債的沖動。所謂“盲目”，是不顧財政或國有資本（金）的承受能力，過度舉債?；蛘呤桥e債投入的項目不切合實際，效益差或根本沒有經濟效益，大多指的是“形象工程”。另一方面是要嚴密注視或有負債。所謂或有負債，是相對于直接負債而言的另一種債務。其特點，或有債務是可能發生，也可能不發生，可能多發生，也可能少發生的債務，往往因某一或某些條件、因素觸發而形成的支付要求。如前幾年的城信社問題。一般地說，或有債務變成由政府及財政來“兜底”的債務，大都是基于政府道義責任、公眾期望和政治壓力而產生?；蛴袀鶆沾笾掠梢韵聨讉€方面產生：一是國有銀行和非銀行金融機構不良資產最后需財政核銷沖帳的部分；二是國有企業潛虧部分；三是地方政府、企業“統借自還”“自借自還”外債及地方政府擔保債、變相擔保債的財政兜底部分；四是農信社、供銷社系統及農村互助合作基金（農金會）壞帳需財政兜底部分；五是BOT項目所形成的政府或有債務等。我們必須考察公共部門全部債務的累積情況及其結構狀況，特別要防止和控制隱性債務和或有債務對財政的倒逼。第二是預算外資金的管理監督。加強預算外資金管理監督是開展預算監督的一項重要內容。在審查監督預算內資金的同時要力求加大對預算外資金的監督力度，以促進政府及其有關職能部門加強對預算外資金的管理，規范預算外資金的收支行為。據審計部門反映，我們有的縣區還存在財政性資金“體外循環”的現象。這是一個必須引起我們高度重視的問題。要采取預算內、外資金統一的原則，強化“收支兩條線”管理，預算內、外各項財政性資金和其他收入，實行統一管理，統籌安排，調劑使用。第三是政府資源的管理運作。要提高認識，樹立經營城市的理念，推動政府資源、城市資源市場化。要把政府資源、城市資源市場化收入作為財政收入的增長點來抓，積極促進城市公共資源和基礎設施產權、專營權的市場化運作，實行有償使用。對政府資源、城市資源市場化運作問題要進行專項調研，提出有建設性的意見。第四是財政資金的使用效果。要通過加強對財政支出管理的監督來提高財政資金的使用效果，特別是要加強對專項資金使用過程的監督，評價使用效果，監督用好每一筆資金，充分發揮財政資金的效益。可結合部門預算的推廣，重點選擇使用資金量大的單位開展績效監督。

四、加強自身建設，提高履行職責能力

要履行好憲法和法律賦予我們的職責，就要求我們必須具有較高的思想理論水平、良好的法律素質和政治、經濟、科技、文化等方面的知識，熟悉人大及其常委會的議事規則和工作程序。今年換屆后，新一屆組成人員中，有部分是新進來的。這些新進來的同志，雖然在過去的工作崗位上積累了豐富的實踐經驗和專業知識，但進入人大工作后，有一個適應和重新學習的問題。已在人大工作的同志，也始終面臨如何適應新形勢，進一步提高工作質量，履行好職責的問題。而解決好這些問題，關鍵在于加強學習和實踐。要通過學習，提高對人大及其常委會的性質、地位和作用的認識，掌握人大財經工作的基本知識和基本方法，克服“退居二線”的思想，轉變工作方式，盡快做到“思想到位、工作到、作風到位”。首先，要學好法律。我們的監督工作，都是在依法的前提下進行的，從貫徹依法治國基本方略、嚴格依法辦事的角度，從堅持和完善人民代表大會制度的角度來講，提高人大財經工作隊伍的法律素質都至關重要。因此，必須加強法律的學習，加強法律的實踐。只有這樣，我們才有執法和監督的能力。其次，要加強調查研究。調查研究是人大財經工作的基本方法。財經工作涉及經濟社會的方方面面，而且每個問題的發展都是動態的。我們需要考慮的問題既面廣又深入。因此，我們必須加強對問題的調查和研究。只有通過調查和研究，摸清情況，看準問題，做到心中有數，才能向常委會或者政府提出有針對性、有建設性的意見和建議。再次，要密切聯系群眾。要牢固樹立群眾觀念，關注民生，堅持走群眾路線，多為群眾辦實事、好事。在監督工作中，要充分反映群眾的意愿和呼聲，代表人民的根本利益。第四，要加強聯系。人大相對于黨委和政府有它的特殊性，上、下級人大之間不存在領導關系，但市人大不能因此而忽視它的指導作用。今后，市人大財經工委要采取各種形式，比如邀請有關縣（區）財經工委參加有關會議、共同開展調查研究、上下聯動開展執法檢查、加強信息資料交流等等，加強與各縣（區）人大財經工委的聯系。各縣（區）人大財經工委之間，也要加強聯系與交流，互相學習，共同探索人大財經工作的新路子，力爭在本屆任期內把我市人大財經工作向前推進一步。

同志們，黨的*大把發展作為執政興國的第一要務，把發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，作為全面建設小康社會的重要目標。這既是黨和國家工作的大局，也是人大工作的大局，既是各級人大及其常委會的歷史性任務，也是財經工委的莊嚴使命。做好新形勢下人大財經工作，需要我們在繼承和發揚歷屆好的經驗的基礎上，承前啟后，不斷探索，與時俱進，勇于創新，在依法履行職責中作出新的貢獻。