導語：適應農村免稅形勢　探索鄉鎮施政新路一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

適應農村免稅形勢探索鄉鎮施政新路

——關于農業稅取消后鄉鎮政府職能定位的調查與思考

gaoyang3999

目前，農業稅的取消使我省農村已經進入無稅時代。作為身處農村，直接面對一線工作的鄉鎮政府，已從原來繁重的"催糧要款"事務中解脫出來，面對農村新的發展形勢，如何及時調整和轉變政府職能，成為我們亟待研究和努力實踐的一個重大課題。最近我們深入到鄉鎮進行了調研，現就調研結果結合我縣鄉鎮普遍情況，談一些自己在稅費改革后對我縣鄉鎮職能定位方面的認識。

一、目前的現狀

（一）鄉鎮機構設置及人員情況。到2004年底止，我縣18個鄉（鎮）機關實有行政編制在編人員410名，后勤事業編制在編人員36名，另外鄉鎮財政所有事業編制在編人員155名、招聘農稅員18名，合計在編人員601名。目前18個鄉鎮下設有農業綜合服務中心、農村經濟經營管理站、文化站、鄉村建設發展中心、畜牧獸醫站、計劃生育工作站、計劃生育服務所、勞務工作站、司法所等9個事業站所，合計有在編事業人員622人。事業站所經費形式中除畜牧獸醫站外都為財政全額單位。

（二）鄉鎮目前的主要職能。長期以來在計劃經濟模式下運作的鄉鎮政府一時難以從計劃經濟模式下轉變過來，仍處在計劃經濟和市場經濟的雙重模式下運行，職能履行仍以行政命令為主，協調性職能、服務性職能沒有很好地體現出來。

一、發展經濟。農業稅逐步取消后，抓發展、保增收已成為這兩個鄉鎮政府的第一要務。特別是近兩年中央連續出臺了支持"三農"的1號文件，全省上下都把落實中央1號文件、發展農村經濟、促進農民增收作為工作的重點來抓，鄉鎮作為落實這些政策的最基層的政權機關，自然這就成了它的重要任務。另外，農業稅的取消，使得我們這個以農業為主這農業大縣財政形勢急轉直下，為了培養新的經濟增長點，經濟作物種植、招商引資、創辦企業成了我縣要抓的頭等大事，列入了鄉鎮年度考核之中，也成了鄉鎮重要任務。

二、計劃生育。計劃生育是我國的基本國策，是省上每年考核市縣工作的一個重要方面，是市、縣主抓的一件大事，也是鄉鎮的一件硬工作。特別是在現在人口流動加劇、群眾生育觀念多元化的情況下，對計劃生育的要求相對較高。從調查的情況來看，我縣各個鄉鎮都是把執行計生政策擺在鄉鎮政府工作的"三大事"之中，18個鄉鎮都成立有計劃生育工作站、計劃生育服務所，共有計劃生育工作人員244人，平均每個鄉鎮配有13個人還多，其編制約占鄉鎮總編制的1/4，這樣仍不能滿足當前計劃生育工作需要，鄉鎮仍然要在每季度抽調所有機關工作人員配合其工作，工作時間每季度都在10天左右，占鄉鎮工作中比重約是30%。

三、綜治維穩。當前正處在社會加速轉型、利益加速調整的特殊時期，各種治安問題和社會矛盾進一步凸顯，特別是民間糾紛、涉農事件、歷史遺留問題上訪事件呈上升趨勢。從信訪渠道統計看，信訪量的85%來此農村問題，鄉鎮政府作為基層政權組織，正在承擔著越來越重的維穩保穩任務，各鄉鎮為此專門配備了一名副書記抓維穩工作。

四、發展公益事業。主要是鄉機關駐地及農村基礎建設、九年制義務教育、農村衛生事業、人畜飲用水工程、扶貧幫困等方面的任務。

五、消赤減債。由于種種原因，我縣鄉村兩級沉淀了大量的債務。據調查統計目前我縣鄉鎮財政負債萬元，鄉鎮政府為保運轉、保穩定，不得不在消赤減債方面做艱苦細致的工作，但這項工作非短時間可以完成，今后相當長時期內消赤減債將成為該鄉鎮政府的一項重要任務。

二、目前鄉鎮在職能履行中存在的問題

幾次機構改革，為促進鄉鎮的職能轉變奠定了基礎。但是，由于改革還沒完全到位，政府與企業，政府與市場，政府與社會自主治理的關系等一些深層次矛盾還沒有得到解決，使得鄉政府在履行職能中還存在不少與發展不適應的現象。主要問題有這么幾個方面：

1、鄉鎮管理體制與農村發展需要不適應。一是鄉政府機構和崗位設置滯后于經濟社會發展。原有的鄉鎮機構和崗位設置形成于計劃經濟時期，雖然經過不斷地調整，但基本上是按照與上級對口確定的。全市鄉鎮機構雖經幾次改革，但"七站八所"等事業單位仍以準行政組織的身份出現，習慣于"一元化"的集中管理方式，在新形勢下仍擺脫不掉過去大包大攬行政事務的慣性。二是鄉鎮管理體制不健全、責權不統一。主要是管人與管事脫節、事權與財權脫節，"牌子響、責任大、權力小、協調難"。鄉鎮在具體社會事物管理中往往處于矛盾狀態，一旦管理就涉嫌越位，撒手不管就意味著不作為，在農村中介組織不完善、農民自我服務能力較弱的情況下，又不知道該對誰簡政放權。三是鄉鎮機關的混崗現象嚴重。鄉鎮工作任務重、頭緒多，在具體工作中，行政管理與事業單位的編制、崗位劃分并不十分清楚，就說xxx、xxx、xxx三個鄉鎮現有在編職工219人，其中黨政78人，事業118人，政法23人，但在實際工作中，都是把全部職工按村的多少平均分配到村，搞包村抓點，工作能力好的包重點村，承擔縣鄉確定的重點工作，往往是"鞭打快牛"，許多干部職責不清，并不能聚精會神地做好本職工作，許多鄉鎮不是因事設崗、因崗定人，而是因人設崗、因事找人。

2、鄉鎮自身包袱沉重與帶領農民致富的要求不適應。近幾年，我縣鄉鎮人員編制控制得相對較好，但行政與事業編制不平衡，合并鄉與非合并鄉人員不平衡。事業單位仍是"僧多粥少"、效能低下，合并鄉鎮的人員精簡并沒有達到預期效果。目前，隨著征收稅款這項工作的消失，新的工作任務和目標還不夠明確，鄉鎮干部無所事事，必然導致人浮于事。長期以來，農業稅及附加是鄉鎮財政收入的主要來源，是維持鄉鎮運轉的基本保障。農業稅免征后，對鄉鎮財政雖然通過轉移支付給予一定補助，但缺口仍然很大，目前，我縣鄉鎮基本上都處于保吃飯就沒有發展資金、保發展就保不了吃飯的兩難境地，有的甚至開工資都困難。部分鄉鎮黨委書記反映，為了保工資，整天東跑西顛、東挪西借，根本沒時間沒精力研究發展、考慮服務。由于歷史原因，鄉村辦企業虧損、擔保貸款、墊付各種稅費、完成各種達標任務等，形成了鄉村的巨額債務。據初步統計，全縣鄉級累計負債7185.02萬元，平均每個鄉鎮399.17萬元，負債100萬元以上的11個，負債最多的達1302萬元；村級累計負債4638.51萬元，平均每個村14.6萬元。隨著免征農業稅后鄉村收入渠道的變窄，可用財力不但難以保證基本的運轉支出，而且無力償還各種債務，更無法保證農村公益性事業投入，為群眾辦好事、辦實事有愿望沒能力，發展農村經濟也是有想法沒辦法。鄉鎮真正自主干事很難，在發展農村經濟中的作用大打折扣。

3、鄉鎮職能與市場經濟要求不適應。一是表現為政企不分、政事不分、政社不分，在經濟活動中扮演管理、經營等多重角色。有的隨意為企業擔保，造成了沉重債務負擔；有的代替中介組織和農民簽訂合同，形成了大量糾紛。如我縣原xx鄉政府代表群眾與xx石油勞動服務公司簽定的承包地合同，使鄉政府背上近50萬元的債務。這些表面上看是在為企業和農民服務，實質上卻在花錢辦錯事，種了別人的地，荒了自己的田。二是鄉鎮職能泛化，鄉鎮就像一個全能政府，管了大量不該管、管不了、管不好的事，該放的權不放，強制農民干這干那、干涉農民生產經營，隨意替農民決策。很多需要市場本身解決的問題，政府卻要下指標、定考核。三是鄉鎮究竟管什么、怎么管一直沒有解決好，工作模式還是老一套，包村、抓點、搞突擊。鄉鎮雖然領導叫累、干部叫苦，但農民卻不滿意。

4、鄉鎮干部隊伍狀況與農村工作現實需要不適應。一是思想還不夠解放。部分干部跳不出"吃財政飯"，拿固定工資的束縛，缺乏創業精神和進取意識。據調查，這次鄉鎮機構改革，干部真正自謀職業的寥寥無幾，很多干部愿意下海，但必須保工資。部分干部對改革麻木，對農村改革的背景、形勢和任務認識不清，缺乏責任感和緊迫感。二是干部隊伍結構不合理。缺少懂政策、懂經濟、懂服務的干部。農業型的干部多，經濟型的干部少；行政管理型的干部多，技術服務型的干部少。部分干部的業務水平、工作能力不適應農村發展的需要，滯后于農業產業化進程。正像有的干部自己說的那樣，固守十幾年甚至幾十年不變的工作模式，固定的區域、套路和抓法，使人思想僵化、知識退化、能力弱化，"除了當干部，什么也不會了"。加之鄉鎮干部外出培訓學習機會較少，視野不開闊，知識更新慢，缺乏為農民服務的能力和本領。三是干部的管理方式單一。多數鄉鎮仍采用干部包村"滿堂滾"式的管理，周一報到，周五匯報；沒事下鄉，下鄉沒事；名為包村，實不到村。各鄉鎮雖然制訂了干部考核管理制度，但考核落實難、考核量化難、考核兌現難，以至于個別鄉鎮年終考評只好吃大鍋飯，平均分配，使一些干部喪失了工作積極性。

三、今后鄉鎮職能定位的基本方向和重點

當前隨著稅費改革的進行，鄉鎮職能究竟該如何定位，國家沒有明確政策規定，結合這次調查就我縣鄉鎮現狀和在實際工作中存在的種種問題，我們認為：鄉鎮在根據法律法規在貫徹執行好黨的路線、方針、政策，決定本鄉鎮經濟建設和社會發展的重大問題，推進民主法制、精神文明建設、社會治安綜合治理和計劃生育等工作的同時，在當前和今后應把主要精力定位在促進經濟發展、實施社會公共管理和提供社會公共服務三大塊上。促進經濟發展，就是要引導農民立足自身資源和區位條件，發揮比較優勢，大力發展區域特色經濟。實施社會管理，包括開展人口和計劃生育工作；改善生態環境，嚴格保護耕地，提高資源利用效率；制定和實施農村建設規劃；營造公平、有序的競爭環境，維護公平、正義，救助社會弱勢群體，支持和引導村民自治，確保社會穩定。提供社會公共服務，就是要加強九年義務教育，普及、推廣科學技術，開展全民健身運動，改善就醫條件，提高人口素質，促進人的全面發展；量力而行地組織公共基礎設施建設，提供信息服務、科技服務、法律咨詢服務和政策服務等。為此鄉鎮在目前的職能及未來的職能定位應該重點考慮這么幾個方面：

（一）積極推行鄉鎮機構改革，促進政府職能向精簡、效能型轉變。推進鄉鎮機構改革，是鞏固稅費改革，實現減員增效，減輕財政負擔的關鍵，也是鄉鎮職能定位的一個部分。目前我縣財政供養鄉鎮人員名，其中行政、事業在職人員職人。稅改后，鎮村兩級干部結束了過去繁雜的"三提"、"五統"的歷史。鄉鎮級財力銳減，部分職能弱化及到消失為此，鄉鎮應采取措施推行機構改革。一是精簡人員。按照市縣鄉鎮機構改革實施意見，辭退臨時人員，運用退休、離崗培訓、下派任職，領辦企業、自謀出路等途徑精減鎮機關干部，并壓縮村組干部。二是對內設機構進行合理配置。整合事業站所，成立"三辦一部"（黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室、武裝部）、三個服務中心（農業服務中心、計劃生育服務中心、鄉村建設發展中心）、九個站所（經管站、計生站、計生服務所、司法所、勞務工作站、文化站、畜牧獸醫站）。

（二）工作重心下移，政府職能由下達行政指令向服務轉變。稅改后，鄉鎮政府工作重心發生轉移，要由過去的"收稅"和應付檢查、達標、評比等向帶領群眾致富轉變，發展農村經濟，全心全意服務廣大農民。要成為富民政策的"宣傳員"，傳播科技知識的"信息員"，貼心為民的"服務員"，傳遞上級政策和農民意見的"郵遞員"，解決農村矛盾糾紛的"調解員"，農村法制教育的"司法員"。具體要做好：一、通過多種形式教育干部，牢固樹立"一切為了群眾"、"一切從群眾利益出發"、和"群眾利益無小事"的思想，為農業增收、農村增效、農民增收服好務，盡好責。二、不折不扣地執行黨在農村的各項惠農政策，如取消農業稅，穩定農民與土地的關系，糧食、良種、農機，世界銀行xx肉牛發展項目、退耕還林補貼等政策。三、通過鄉鎮級農業服務部門積極推廣先進實用的農業科學技術，引導農民科學致富。要通過普法教育，幫助農民增強法制意識，學會用法律維護自己的合法權益，四、通過優惠政策和資金支持等手段，對部分有開拓意識的種養加能手，在政策、資金、技術、信息等方面予以幫助，如向分布在全縣18個鄉鎮的個早勝牛規模養殖戶，54個養殖場提供提供信息和資金服務，總之，要通過各種措施為農民群眾在生產、生活上提供服務，幫助他們掌控各種信息的，引導和幫助他們發展農業生產，這樣既能保證政令暢通、促進基層工作的落實、加快地方經濟發展、保持農村社會穩定，也能促進干部作風轉變，鍛煉干部成長。

（三）引導農民謀發展，職能由干預型向市場化轉變。

稅改后，在相當一部份人眼里鄉鎮、村干部看似無所事事，實則有力可為。今后，鄉鎮在經濟發展方面要從過去的事事干預，轉向將農民與市場對接，引導農民在市場中求生存、立足現狀謀發展。

一是加大招商引進力度，引導農民充分利用當地資源謀發展。一方面，以規劃建設中的"甘肅和盛鎮工業園區"為基礎，搞好"隴塬脫水蔬菜廠"、中韓合資"潤玉食品廠"等項目，打造工業經濟發展平臺，形成扎堆效應，建成促進我縣經濟的農業產業化龍頭企業。另一方面要以這些成功落戶的企業為依托，大力發展配套產業，可以有我縣有種植蔬菜傳統的長慶橋鎮、新寧鎮、焦村等地發展蔬菜生產，盤克鎮、金村、九峴等地發展荏生產，既可以解決他們的原料問題，也可以帶動當地蔬菜、荏等產業發展，農民的收入也增加了。二是加大企業改制力度，引導民營經濟發展。一方面通過強化管理幫助解決分布在全縣十八個鄉鎮的資產在50萬元15個磚瓦廠2個水泥制品廠等22戶企業，經營機制不活、管理缺失、勞動用工、周邊環境等問題，加大引導支持力度，提高企業經營規模、經營水平，實現企業規模和效益的雙增長；另一方面通過"回歸工程"等活動鼓勵民營老板返鄉創業，出臺優惠政策鼓勵鎮村干部帶頭創業發展民營，采取集資、經營權出讓等多種形式吸引民資，引導農民創業。三是加大農業結構調整力度，引導農民發展特色種養殖業。充分利用早勝牛養殖、九龍金棗、xx黃柑桃、蘋果、西瓜種植等幾大農業特色，整合xx、xx的果品加工資源，提升"早勝肉牛""九龍金棗"品牌形象；探索以xx鄉"神蟲菜"為先導的蔬菜深加工發展的新路子，拓展發展空間，鼓勵這些企業擴大生產，走基地+農戶的路子，形成集團產業；利用"九龍金棗"地域種植優勢，大力推廣嫁接工藝，擴大種植面積；依托興旺牧業、恒達牧業等養殖場基地，突出發展和壯大早勝牛產業，以點帶面，從小到大，帶動周邊農戶參與養殖，規模性地發展養殖業。

（四）做大做強勞務產業。費改稅的進一步落實和農村機械化程度的逐步提高，把更多的勞動力從土地上釋放出來，使得外出務工逐漸成為一種新的經濟勢力，通過調查，2004年，我縣外出務工人員達到10萬人，務工收入達到2.8萬萬元，占到農民收入的30%，進一步做大做強勞務產業是帶動當地經濟發展增加農民收入可持續發展之路。鄉鎮政府在這方面應該發揮作用。一是加強宣傳、引導。利用外出勞務人員的成功典型進行實例啟發教育，啟發農村富裕勞動力對外出打工創造收入的認識，提高農村青年外出打工的積極性和主動性，二、做好勞務信息工作。一是要對所轄區勞動力狀況，進行預測分析，建立起勞動力資源庫。掌握農村勞動力資源的數量、技能及其流動情況，做好跟蹤管理服務工作。二是要以當地在外務工的人員、縣勞務工作局建立聯系，同時利用互聯網等現代信息工具收信用工信息，建立起有效、快捷的勞動力信息網絡，更好地為農村就業服務。三、加強就業培訓，努力提高外出務工的就業能力。一方面按照市場化要求，建立和完善農村勞動力統籌規劃、協調運作的培訓工作機制。另一方面轉變觀念，改變過只講數量不講質量的做法，大力推進素質培訓、技能培訓，使更多的農村勞動力掌握一、兩門實用技術，實現由苦力型向智能型轉變，提高當地務工的經濟價值。四是制定相應的政策，切實幫助解決外出勞務人員的后顧之憂。如加強村民互助組織建設，解決外出務工家庭的收、種、打碾等，加強合作經濟建設，可以解決外出務工人員的費用等。

（五）發展社會公益事業，政府職能由大包大攬向社會化轉變。引導農民開展自己直接受益的基礎設施建設和發展公益事業。面對近幾年來農村基礎設施建設歷史欠帳過多的特點，鄉鎮政府在申請項目進國家和市級籠子的，爭取上級支持和政策傾斜的同時，將一些與廣大群眾利益息息相關的項目，如教育、水利設施，道路交通，醫療保障等有意識、有目的地引導社會力量承擔社會職能。

（六）保持農村社會穩定，政府職能由松散型向規范化轉變。基層不牢地動山搖，農村經濟的快速發展離不開穩定和諧的政治環境。稅改后，鄉鎮政府面臨發展和穩定兩大任務，鄉鎮把保持社會穩定要作為"經濟發展航母"的"護衛艦"，徹底根除"按下葫蘆浮起瓢，各類矛盾此起彼伏"的狀況，鄉鎮職能要重點定位在五個方面。一是落實抓穩定的工作責任制，二是切實貫徹落實《信訪條例》，及時處理群體性事件和突出信訪問題。尤其是在農村土地二輪延包過程中，及時化解因"土地熱"而引起的矛盾糾紛。三是多途徑解決歷史遺留問題。稅改后鄉（鎮）村兩級債務的化解，一方面通過努力發展集體經濟和民營經濟，化解債務，另一方面規范財經紀律，壓縮非生產性支出，控制和杜絕新債務的產生，并有效地化解因債務引發的糾紛。四是加強社會治安綜合治理力度，一方面傾注大量精力，組織政法部門深入開展"普法"教育，另一方面聯合法庭、派出所和村級民兵組織開展嚴打整治斗爭和各項專項治理，確保一方穩定。五是加強村級黨組織建設，提高基層組織的執政能力。一方面，教育廣大黨員干部在新形勢下，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，發揮黨員先鋒模范作用保持共產黨員先進性；另一方面開展支部爭先創優活動，發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，堅持民主執政、依法執政、科學執政，切實做到情為民所系、權為民所用、利為民所謀，永遠保持黨的先進性。

（七）繼續加強黨的建設。1、加強黨的思想作風建設。要把學習貫徹十六大、十六屆三中全會精神作為當前理論武裝黨員干部的根本任務。建立完善的理論學習、中心組學習等制度，認真落實黨員干部教育培訓計劃，提高廣大黨員干部的理論素養和政治敏銳性。要堅持從嚴治黨，深入持久地在黨員干部中開展黨性黨風黨紀教育和警示教育，把教育和管理、預防和懲處、打擊和保護緊密結合起來，提高反腐倡廉的成效，保持黨員干部隊伍的先進性和純潔性。2、加強黨的組織建設。按照"六個好"要求，組織班子成員加強理論學習、法律法規學習，不斷提高理論水平、工作水平和領導水平。充分發揮鎮黨委總攬全局、調動各方的領導核心作用，切實加強對人大、政府、政協及工青婦等群眾團體的領導。要進一步加強村黨支部建設，既要"壓擔子"，又要"給點子"，幫助村干部理清發展思路，積極發展集體經濟，從而建立一支"靠得住、有本事"的農村干部隊伍。繼續加強機關、直屬單位、社會團體和離退休老干部、非公有制經濟組織等黨建工作，不斷增強黨的階級基礎和擴大黨的群眾基礎。3、加強干部隊伍建設。要認真貫徹《黨政干部選拔任用條例》，建立和健全公開、平等、競爭、擇優的選人用人機制，繼續實行黨政領導、干部和村黨支部"三向互選"，實行績效掛鉤等制度，構造良好的干部融合機制，激活干部的熱情干勁，形成合力，推進工作，努力塑造一支政治堅定、改革創新、作風深入、埋頭苦干的鄉鎮干部隊伍。

（八）、抓精神文明發展。1、抓好思想道德和精神文明建設。貫徹《公民道德建設實施綱要》，堅持用鄧小平理論和"三個代表"重要思想教育干部群眾，大力弘揚"顧全大局、艱苦奮斗、無私奉獻、誠信待人"的老區精神。實施精神文明建設規劃，開展文明村、文明戶、文明單位等群眾性精神文明創建活動，提高廣大群眾文明素質。

（九）抓好計生工作。認真貫徹執行計生法規和省《條例》，進一步健全"依法管理、村民自治、政策推動、優質服務、綜合治理"的計生工作，深入開展"婚育新風進萬家"和"雙創"活動，繼續實施"幸福工程"和"安居工程"，創建"三結合"基地，提高"三結合"水平。要深入開展計生服務機構的"晉級創先"活動，抓好計生服務所建設，爭創優秀服務所。要夯實基層工作基礎，扎實推進村民自治，提高村自管理水平，促進我縣鄉鎮計生工作。

總之，政府職能的定位，就是要革除過去政府職能"缺位"、"越位"、"錯位"的現象，革除過去政府大包大攬，實現鄉鎮政府在市場經濟體制作用下，合理進行職能定位，由管理向服務協調轉變，把該管的事情管好、管到位。