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食品安全法律法規制度分析及對策

王群*

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摘要：從近年來人民普遍關心的食品安全的重要性入手，闡述我國現有食品安全法律法規體系現狀及分析存在的問題及根源；從完善我國現有食品安全法律法規體系的角度，提出了整合現有法律資源，制定食品安全基本法；參照國際食品法典等建立我國食品安全法律法規體系；大力推行等同等效采用國際標準和技術法規，消除綠色技術壁壘；建立強制性的食品安全標準化體系是確保食品安全技術保障的重要依據；更加強化法律法規的懲罰力度，賦予食品監管部門更充分的權力；整合執法力量，解決多頭執法問題等六個方面提出了解決現有食品安全法律法規體系的對策和措施，促使食品安全法律法規體系在社會經濟生活中發揮更加積極的作用。

關鍵詞：食品安全；法律法規；體系；綠色技術壁壘

1前言

進入新世紀以來，隨著我國經濟的高速發展，人們生活水平不斷提高，人們以往對食品短缺的擔憂逐漸變化為如今對食品安全的恐慌。正面因素是隨著經濟的發展，農業有能力滿足社會對食品及原料的需求，消費者對自身健康關注的加強，對食品安全的要求更嚴了；負面的因素相對更為復雜，原創：有環境導致的食品原料污染問題，有加工、運輸、儲存、銷售過程中由于環境、設備、操作、包裝、添加劑等環節導致的不安全因素。食品安全問題日趨成為人們關注的焦點，并發展成為一個世界性的問題。近年來國內外一樁樁觸目驚心的食品安全問題不勝枚舉，有人甚至已將食品質量安全問題列為繼人口、資源、環境之后的第四大社會問題。當前，我國的食品安全狀況不容樂觀，其原因是多方面的，其中最主要的一點就是我國的食品安全法律法規體系遠未完善，與發達國家相比還存在不小的差距，迫切地需要與國際接軌，逐步加以完善，以保護我國人民地身體健康和促進對外貿易地發展。

2我國食品安全法律法規體系問題分析

與發達國家和國際組織地食品安全法律法規相比，我國的食品安全法律體系還存在著比較明顯的差距，主要表現在一下幾個方面：

2.1食品法律法規的系統性和完整性較差：

我國現已頒布的涉及食品監管的法律法規數量多達十幾部，總體性法規《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國食品衛生法》、《中華人民共和國農業法》等這些法律僅對食品質量作了一些概要性規定，由于出臺時間早，標準要求低，覆蓋面窄，沒有充分顯示新形勢下消費者對食品安全的需求。另外，有些法律法規在制定時,并沒有充分考慮食品安全問題。當食品安全問題成為突出問題時，就顯得很不適應。我國現行的《中華人民共和國標準化法》就是如此，該法在總體上偏重于工業產品標準和強制性標準，而農產品的產品質量標準多為推薦性標準，而要解決食品安全問題，必須制定強制性標準。

其中《中華人民共和國食品衛生法》對食品安全體系內其他法律法規、規范性文件的指導作用大大降低。其主要原因之一是《中華人民共和國食品衛生法》等法律法規所調整的范圍過于狹窄，僅對食品生產、經營階段發生的食品安全進行規定，沒有包括種植、養殖、儲存等環節中的食品以及食品相關的食品添加劑，飼料及飼料添加劑的生產、經營或使用。而食品安全問題涵蓋了從農田到餐桌的全過程，法律應該反映出整個食品鏈條，這就使法律出現了較大的法律監管盲區，以致造成對飼料中加入瘦肉精、農藥大量殘留、濫用抗生素、食品儲存污染等諸多問題的監管滯后和監管不力。其次，《中華人民共和國食品衛生法》確定的執法主體職責與現實情況有所脫節。該法第三條規定；“國務院衛生行政部門在各自職責范圍內負責食品衛生工作”，而1998年機構改革之后，我國已形成了由國家食品藥品監督管理局、農業部、商務部、衛生部、國家工商行政管理局、國家質量技術監督檢驗總局等多個部委共同按職能分段監管的體系，2004年9月，國務院再次對有關部委的職責分工加以調整和明確。因此，《中華人民共和國食品衛生法》應對執法主體職責做出相應的調整。

2.2食品法律法規的條款籠統，操作性差：

一些法律法規規定的比較原則和寬泛，缺乏清晰準確的定義和限制。如《刑法》對于生產銷售假冒偽劣產品金額5萬元以上有相對明確的處罰措施，而對于銷售金額5萬元以下算不算犯罪就沒有明確界定；有些法律條款只定性不定量，或者法律概念有歧義；有的條款多年不修訂；有些條款已經已經不能適應變化了的新情況，甚至完全過時，對當前復雜的市場經濟條件下的實際問題約束力較低，操作性不強。

2.3食品法律法規的罰則較輕，法律效力不夠：

一是執法力度不夠，我國現行法律法規忽視了制假售假行為本身的危害，對制假售假行為處罰較輕；二是由于配套法律法規未出臺，一部分法律法規難以執行。雖然我國近年來加大了技術法規的制定，如無公害農產品的出臺等，但其立法層次較低，大多數屬于推薦性標準，作用有限。三是技術支撐體系還未建立起來，有些法律法規難以實現。如檢驗檢測方面的法規就是如此。

2.4執法體系存在權限不清、職能不清：

一是多頭執法，影響監管效果。由于食品監督管理部門多，部門之間各吹各的號，各唱各的調，部門之間不能形成合力，監管責任就難以落到實處；二是執法部門以罰代管、以罰代刑，影響法律的嚴肅性；三是執法部門立法、執法、判罰三位一體，影響公正性。有些法律法規是在計劃經濟條件下制定的，或者受立法環境、立法技術等多種因素的制約，執法部門既是法律法規的起草者，又是執法和判罰者，因此會不可避免的滲入執法部門的利益，影響公正性。

2.5法律執行過程缺乏規范化和持續性;

我國目前在打擊假冒偽劣食品，保證食品安全的執行過程中缺乏規范化和持續性，往往在出現重大食品安全事故后，有上級行政機關命令，進行一陣風式的檢查、處理，當這陣風過后，假冒偽劣商品又重新泛濫起來。這種缺乏規范和持續性打假過程，無法從根本上解決食品安全問題。

3完善食品安全法律法規對策與措施

食品安全法律法規和標準體系是管理和監督食品安全的基礎和依據，良好完善的法律法規標準體系將在食品安全方面起到巨大的作用。因此，食品安全法律制度應當涵蓋從農田到餐桌的全過程，應當按照社會分工和社會協作的辨證統一來設計食品安全法律法規保障體系。根據國家質檢總局“從源頭抓質量”、重在防范的精神，提出了建立和完善中國食品安全法律法規體系的如下建議：

3.1制定食品安全基本法，整合現有法律資源：

制定我國食品安全最高效力的食品安全基本法，規定食品安全的基本問題，對現有的有關食品安全的法律法規、條例、標準、規范等進行認真清理、補充和完善，將散存于各法律法規中有關食品監管的內容整合，盡可能減少和避免立法和執法上的相互沖突，解決法律體系的混亂，保持法律的同一性；同時，食品安全立法還應當覆蓋“從農田到餐桌”的食品鏈的所有環節，確保食品安全的完整性。

3.2進一步與國際接軌，參照國際食品安全法典建立我國食品安全法律法規體系

以國際現有的食品安全法典為依據或參考建立我國食品安全法規體系，建立與時俱進、重在防范，科學、全面的食品安全法律體系，以食品安全基本法為龍頭，其他具體法律相配合的多種層次的立體框架的食品安全法律體系。其中食品安全基本法規定食品安全的基本問題，各種部門法、單行法對基本法的某一方面進行更加明確全面的規定。這些方面應該包括：標準化、產地環境認證、質量體系認證、產品認證、標簽管理、投入品（農藥、獸藥、飼料、肥料、激素、添加劑等）使用，質量監督檢查、食品安全信用、食品安全評價和質量召回等方面的法律法規。

3.3大力推行等同等效采用國際標準和技術法規，消除綠色技術壁壘

在整個與食品質量安全有關的領域，首先，大力推行目前cac(食品法典委員會)、iso（國際標準化組織）等已經開始使用的食品安全法規、標準、技術規范、指南和準則，加快在標準體系上與國際接軌；其次，在整個食品產業（從農田到餐桌）推行haccp,iso9000,iso14000及有機食品標準認證認可工作，從食品安全的全程監控著眼，把標準和規程落實到食品產業鏈的每一個環節，消除綠色技術壁壘。

3.4建立強制性的食品安全標準化體系是確保食品質量安全技術保障的重要依據。

加強與國家質量監督檢驗檢疫總局標準化委員會的合作，以統一協調管理，推進我國食品安全控制技術規范與標準的制訂和修訂工作。從整個食品產業鏈的全過程對我國現有的非強制性標準、行業標準、原創：地方標準等進行重新制定或修訂，從保障人體健康安全的角度，統一各類食品強制性標準條款內容，消除現有標準互相矛盾和抵觸或者有些食品生產環節根本就無標可依的現象，為檢驗檢測部門提供強有力的技術依據，從根本上杜絕不法廠商利用國家標準的漏洞牟取不正當利益，切實把不符合強制性國家標準的食品拒之于流通領域之外，保障人民身體健康。

3.5強化法律法規的懲罰力度，賦予食品監管部門更充分的權力

堅持貫徹“從源頭抓質量”的方針，對食品生產加工及相關企業（包括食品添加劑、食品包裝材料等）實行強制性管理是提高食品安全水平的基礎。為此，要擴大執法部門的檢查權，加大對違反食品質量安全法律法律制定的懲處力度，強化對食品生產加工企業的日常監督管理，確保食品安全法律法規的執行力和可操作性，做到令行禁止、政令暢通。目前，在我國實行對米、面、油、醬油、醋等二十八類食品實行食品安全市場準入制度，從運行情況來看，普遍存在著執法不嚴，違法不究或處罰較輕等問題，對食品安全獲證企業未能實行連續持久的監管，許多中小食品生產質量管理制度名存實亡，產品出廠基本上不檢驗，檢驗設備常年不使用。因此食品安全是比其他任何一種與健康相關的政府活動更需要連續的和強制性的管理，對于那些生產、制造、銷售有毒有害的食品的企業獲經銷商，無論其生產或銷售數量的大小，都要移送司法機關追究刑事責任，并罰其傾家蕩產，使其永無東山再起的基礎和條件；財產刑和人身刑同時執行，在一定程度上可以限制假冒偽劣商品的泛濫。

3.6整合執法力量，解決多頭執法現象

整合執法力量，就是要合并現有食品監管的相關部門，對設置不合理或人員嚴重超編的機構，或撤銷、或合并、或精簡，將商檢、質檢、衛生、工商、農業等執法部門承擔的食品衛生監督管理部門合并，克服政出多門、各自為戰的局面，在此基礎上，建立統一的中國食品(包括農產品)安全監督管理部門，由這一部門對食品生產全過程進行監管，并賦予更高的權威。

4結束語

食品安全法律體系的健全和完善在世界各國都被當作一件戰略性任務、基礎性工作給予高度重視。我國加入wto后，貿易伙伴的綠色壁壘對我國出口產品的影響也日益顯著。國內國際形勢迫使我國的食品安全法律體系必須盡快地和國際接軌，努力縮短和國際食品法典委員會，聯合國糧農組織、世界衛生組織等國際標準的差距，我國食品安全法律法規體系必將在我國的社會經濟生活中發揮日益重要的作用。

參考文獻

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