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關注林農!關注林業!關注林區!

——來自##縣“三林”問題的調查

縣長###

（====年==月）

##縣地處五嶺北麓，瀟水源頭，位于湘、粵、桂三省（區）結合部，是某省省的南大門。全縣總面積====平方公里，其中山區面積===萬畝，耕地面積==萬畝，人平耕地=.==畝，共轄==個鄉鎮=個林業采育場，===個村（居）委會，總人口==萬。全縣林地面積====多平方公里，活立木蓄積量====萬立方米，森林覆蓋率達==.=%，是一個林農參半的全國重點林業縣之一。

建國以來，##林區人民累計向國家提供木材===多萬立方米，稅費=.=億元，為國家建設做出了巨大貢獻。然而，隨著國家改革開放進程的不斷推進，林區發展緩慢，增收困難。黨中央、國務院多次強調，“三林”問題是“三農”問題的重要組成部分，今年我帶領有關人員在林區進行了一次專題調研，調查走訪中發現，“三林”問題的新走向對全縣小康建設和構建和諧社會至關重要，應引起各級各部門的高度重視和關注。

一、基本情況

##林區現有=個林業鄉鎮，=個國營林業采育場，共有林區村===個，=個居委會，===個組，=.==萬戶，==.==萬人。林地面積==多萬公頃，占全縣林地面積的==%以上；水田面積====公頃，占全縣水田面積的==.=％。新形勢下林區出現四大新特點：一是基礎設施差。林區尚有==個組未通電，===個村未通電話，==個村未通公路，===個組未能通車，水、電、路、訊等問題更為突出。二是貧困人口多。====年，林區貧困戶=====戶，占全縣貧困戶的==.=％，占林區貧困戶的==.=%；貧困和低收入人口=====人，占全縣貧困和低收入人口的==.=％，占林區人口的==.=%；===至===元的低收入貧困人口=====人，占全縣低收入貧困人口的==.=%，占林區人口的==.=%，低收入貧困人口發生率高于全縣平均值==個百分點。三是林業收入少。====年以來，受國家政策和市場需求影響，木材采伐指標逐年減少，木材市場疲軟，銷售價降低，以木材為主的林業收入銳減，====年林農收入人均===—===元/年，比====年人均減少===—===元/年。四是發展后勁弱。一是收入少，無力投入再生產。====年，全縣農村人均可支配收入===元，林區=個鄉鎮有=個鄉鎮低于全縣平均值，最低僅為===元。二是耕地少，溫飽壓力大。林區共有水田面積=====畝，僅占全縣水田面積的==.=%，林農購糧支出占總收入的==%以上，“中央一號”文件的出臺促使糧價迅速上漲，致使主要靠買米度日的林農生活壓力劇增。三是過伐村組多，可持續發展能力差。截止====年，林區有過伐組===個，占==.=%，過伐原因主要是林農以木材收入進行電力、學校、道路等基礎設施改善。過伐村組呈上漲趨勢，林業可持續發展能力下降。

二、林業發展和林農生活存在的困難和問題

（一）林業發展舉步維艱

=、林業經濟結構單一，產業化程度低。（=）林種結構不理想、杉木比重過大。由于林農對產業調整的重要性和優越性認識不足，形成了長期種植杉木的習慣，導致松杉比例不當，當前杉木活立木蓄積量===萬立方米，占喬木林蓄積==.=%，年產杉材==萬立方米；而松樹大多數是天然林，活立木蓄積量===萬立方米，占喬木林蓄積==.=%，年產松材僅=萬立方米，而目前每年加工松木方板、松膠合板和木漿造紙就需消耗松木=.=萬立方米左右，現年產松材遠遠不能滿足加工企業生產的需要。原料短缺矛盾突出，導致企業不能滿足負荷生產，停停打打，造成林產工業效率低下，影響其生存和發展。（=）現有林業產業未形成規模。以松香加工為例，====年榮興林化公司關閉以后，松香工業已在江華林業歷史上消失。金湘、茂森等大型森工企業產品檔次低，市場份額小。野菜、楊梅、竹筍等林副產品深加工還沒有形成規模，林副食品大都沒有得到加工增值。此外，尚無森林旅游等可持續發展能力較強的項目上馬。

=、林產工業科技含量低，市場競爭力和效益不高。目前林區企業大多以林竹產品為原料，規模小，工藝簡單，運作的科學性和規范性較差，加工比較粗放，只是對原木進行簡單的初加工就外銷，年出口原材原竹量占年度生產量的==%以上，人造板加工局限于建筑模板、縫紉機面板等低端產品，木漿造紙局限于紙袋紙，精細產品仍然是個空白，限制了原材料的消化和產品的升級、升值。由于長期形成了將大量的原木砍伐后作價出售的買賣行業，難以把林產品推向加工、深加工和一體化經營的發展方向，林業產出效益不明顯。“十五”期間，林區共投入林業建設資金====.=萬元，而實際實現林業產值僅====萬元，投入產出比僅為=:=.==。

=、林業建設與發展資金投入渠道不暢，建設資金嚴重不足。一是生態公益林資金投入少。====年=月，我縣被國家批轉納入第一批生態公益林試點單位，試點面積=====公頃，受益人數==萬余人。但每年國家補助生態公益林效益補助資金===.=萬元，人平僅為==.=元，僅==元/公頃。二是退耕還林補助低。自====年實施退耕還林工程以來，全縣共完成退耕還林任務====.=公頃，現已兌現糧食補助資金===.=萬元，現金補助==萬元，投入種苗費===萬元，每公頃====.=元，人平僅==元。三是林業管理運轉經費高，影響林業投入。====年全縣木材稅費收入====萬元，用于林業管理部門運轉經費就高達====萬元，占全年稅費總收入的==%，完全用于造林育林的經費少之又少。

（二）林農生活異常困難

一是收入渠道和總量少，收入普遍偏低。（=）勞務收入成為林農增收主渠道。目前林農的增收途徑主要是靠務工，====年調查數據表明，林區有務工的戶數占總戶數的==.=%，縣外務工人員占勞動力人數的==%，==.=%的戶數以本地務工為主，務工收入占年總收入的==%。且林區外出務工人員大都從事勞動密集型等低收入行業，除去外出就業的流遷費用和生活費用，務工凈收益人平僅===元左右。以貝江鄉黃沙村陡沖組盤元敬家為例，全家=口人，外出務工=人，是林區勞務輸出較多、外出務工時間較長、務工年限較久的典型務工型林農家庭。====年，=個勞動力務工收入除去交通通訊費用、伙食住宿等開支，現金收入僅====元，家庭人平純收益====元，客觀地說，這種收入水平是相當低的。（=）經營木材收入銳減。====前人年均木材指標=至=.=立方米，由于木材徑大質高，木材銷售價高，林農人均實得===至===元。====年后，采伐指標逐年減少，人年均=.=至=立方米，加之木材市場疲軟，銷售價降低，兼之受山高路遠、交通不便的影響，扣除一定的運輸成本和上交的稅費及勞務開支后，林農人均實得僅有===至===元，比====年人均減少===至===元。以貝江鄉為例，====年木材實現收入====萬元左右，====年木材收入收入===萬左右，相差近===萬元。（=）政策性補貼少。糧食直補政策人均實得僅=.=元/年。生態公益林補助僅為=.=元/畝，霧江鄉龍虎村謝沖小組共有林地====余畝，其中====畝被劃為公益林，此后，該小組幾乎無樹可伐，全組===多人每年僅靠國家按=.=元/畝標準補償的=====多元錢度日，人均不足==元。退耕還林政策方面，林區本身就界定為林地，耕地少，除林地面積以外需要退耕還林土地面積相當少，以貝江鄉為例，====年全鄉實施退耕還林土地==畝，僅占全鄉林地面積的=.==%，錢糧補助折算約===元/畝，全鄉=====余元，人平=.==元。（=）林業輔助產業鏈未形成，其他收入甚微。由于經濟底子薄，科技含量低，林區的“一根杉木撐天下”和深加工不足的局面仍未打破，林業多元結構未形成，林副產品星星點點，市場競爭力弱，難成現實的收入。以小水電開發為例，由于林農資金少，參與水電開發少，股份少，只是在水電建設中獲取少許務工收入和土地使用補償，直接受益于水電本身的不多。以貝江鄉參股最多的貝江村為例，全村入股資金==萬元，若按==%的回報率，每年增收=====元，人平增收==.=元。調查的==戶林農，共獲土地補償=====元，戶均===元。其中唯一=戶=人在水電開發中務工年收入=====元，人均====元，只占所有農戶的=%，其他的農戶卻無緣水電開發中務工。

二是糧食嚴重不足，吃飯問題仍然沒有解決。江華林區耕地極少，人均水田=.==畝，除刀耕火種的輪墾地外，沒有旱土。====年以前，林農糧食靠自產糧、定銷糧和造林撫育補助糧維持生計，每年自產糧、平價定銷糧、造林撫育補助糧三項約====.==萬公斤，人均年口糧達===公斤，按人均年口糧標準===公斤測算，吃飯問題已經解決。====年以后，林區平價定銷糧、造林撫育補助糧被取消，林農吃自產糧和市場購糧。====年===個林業村自產糧===萬公斤，人均===公斤，比====年人均減少口糧===公斤，人均年缺糧=個半月以上。同時，由于木材價格下降，而國家采取糧食收購保護價政策促使糧價上漲，==年代末==年代初，每立方米木材林農實得可以買===．=公斤大米，現在則需要=.==立方米的木材才能買回同樣多的大米。主要靠買米度日的林農為此每年人均增支購糧款在===元以上。在部分村組，吃“三夾飯”（包谷、紅薯條、大米合煮）的現象重新反彈。

三、林業發展緩慢和林農增收困難的主要原因

（一）林權模糊制約了林農的生產建設熱情。我國自改革開放以來實行的以穩定山權、劃定自留山、確定林業生產責任制為主要內容的改革，有效的避免了對森林資源的破壞，促進了林業的發展，但卻日益顯露出因所有權不明晰、經營機制不靈活、利益分配不合理帶來的弊端。一是利益分配不盡合理，影響林農生產積極性。造林的是林農，而造好后的森林產權卻屬于村組集體；村組集體擁有產權卻又不是生產經營組織，沒有林產品處置權。于是大批的集體林的收入一部分上交了國家稅費，一部分留著村級使用，林農實際收益很少。結果，林農對集體林的建設和保護毫無積極性可言。二是山地經營權過度集中，制約林業產業化經營。到目前為止，全縣尚有==%以上的山林處于集體統一經營狀態。調查中，==%以上的林農對山林分戶經營，所有權與經營權分離的要求十分迫切。如水口鎮高灘大托組大力發展以柑橘、油茶等經濟林為主的庭院經濟，每年戶均經濟林收入在====元以上，多數農戶想擴大經濟林規模，但由于山林未分到戶而無法實現。據林業部門反映，現在上級林業部門重點扶持規模性林業項目發展，而過于分散的林地使用權很難達到項目要求的林地面積最低起點，不利于林業規模化發展和集約化經營。

（二）資源開發不力。

=、林業結構調整起步晚，缺乏科學規劃。林農在計劃經濟條件下長期處于封閉式自然生產狀況，囿于傳統型林業經營模式，未適時根據市場變化進行林業結構調整，根本無法應對市場經濟帶來的沖擊。近年來，在政府的引導下，林業結構調整幅度大為提高，但因起步晚、規劃標準低，難以形成規模，與市場集約化要求差距較大。在目前的林業結構調整中，對林種結構、優勢林產品布局的調整，市場流通的方式等方面仍然缺乏科學規劃、科學定位和相應的政策措施，造成主導產業不突出、特色林產品布局不合理，林業結構調整成效不明顯。比如松香、山蒼籽油、樟腦油等特色林產品，雖然市場看好，卻因資源有限和數量制約，只有少量樣品，沒有批量商品，難以形成規模效應，失去了特色林產品在林業生產中的主導地位。

=、林業產業化經營滯后。一是產加銷鏈節不緊。目前，林業生產經營注重生產的多，研究深加工和營銷的少。林業產品多半以原材料、半成品出售為主，效益低下。據調查資料顯示，====年林農只有==.=%的林產品通過初加工后進入市場。說明林產品大部分用于自給性消費，只有三分之一左右的用于出售獲得現金收入。以山筍為例，林農每公斤銷售為=－=元不等，但經過加工包裝成=.=公斤一袋的山筍，在沿海地區可銷售到==元/公斤以上。再如楓木等雜木，銷售原木為===元/立方米左右，但楓木制作的餐桌售價卻在====元以上。二是缺乏龍頭企業支撐。由于生產加工技術落后，科技含量不足，產品加工企業難以做大做強，缺乏龍頭企業帶頭，生產經營尚處于各自為陣、小打小鬧的無組織狀態，難以形成產業優勢，產業效益難以實現。

（三）政策因素制約。

=、林農最實惠的政策被取消。一是林區享受的平價定銷大米和造林撫育補助大米被取消。==年代末==年代初，林區每年享受國家平價定銷大米===萬公斤，每公斤最低=.===元，最高=.=元；享受造林撫育補助大米===萬公斤，兩項合計===萬公斤，加上自產糧，完全能夠解決吃飯問題。====年以后，這兩項優惠政策同時被取消，僅此兩項林農每年增支====多萬元。

=、現有優惠政策未能充分惠及林農。一是中央一號文件未能惠及林農。林區水田面積少，糧食直補、糧種直補和農機補貼林農人均僅為=.=元，部分村組幾乎為零，加上一號文件促進糧食價格上漲，對于林農無異于雪上加霜。二是退耕還林政策未能惠及林農。從實際運作看，按照退耕還林政策規定，林區山高坡陡，能退耕還林的極少，主要是跡地造林，與退耕還林的地類不符，驗收合格率極低。貝江鄉====年規劃退耕還林==公頃，驗收合格=.=公頃，僅為==.=%。三是生態公益林政策補助標準太低。國家規定凡區劃一畝生態公益林每年每畝補助=元，其中省市管理費（包括護林防火設備添置費）=.=元/畝，因此到林農手中的只有=.=元/年·畝，遠遠不能填補林農封山育林前后的巨大收入差距。

=現有稅費政策拿走了林農大部分木材銷售收入。林業本身是生產周期長、效益低的產業，以木材為例，在經批準采伐時要向國家交納占銷售總額的==．==%的各種稅費。除去收購方的經營成本，照理說林農還應得到木材在當地銷價一半左右的收入，事實卻又不然。實際情況是，除去勞務開支等，林農實際所得一般不到銷售額的==％。據測算，一般林農營造管護一畝杉木林，==年左右采伐，每畝產值為====元，林農得到==％的收益，為====元左右，平均每年每畝得到的收益不到===元；林農從造林到砍伐出售,除去成本，林農辛辛苦苦==多年培育出來的每立方米杉材只得到純利幾十元。====年每立方米木材林農實得===元，但木材稅費===元，高于林農實得==元。由此可以看出，林農的貧困問題，雖然有其自然條件差等客觀原因，但在政策上的不合理已成為問題的重要方面。

（三）人口素質限制。

=、林農自身素質較低，市場適應能力差，制約經濟發展。（=）觀念落后，市場意識不強。山區偏僻閉塞的地理環境，造成了林農在思想觀念上的落后，“養雞養鴨為買鹽，養豬養羊為過年”的小農經濟意識相當嚴重。（=）思想保守，缺乏闖市場的勇氣。由于常年生活在大山中，林農習慣了“日出而作，日落而息”的生活，吃、住、用等方面基本上是自給自足的模式，缺乏對市場的了解，市場競爭意識和風險意識淡薄。以貝江鄉為例，====年從事建筑、交通運輸、農產品市場營銷等方面的勞動力為==人，僅占全鄉總人口的=.=%。

=、經濟收入低導致輟學嚴重，人口素質提高出現惡性循環。（=）家庭經濟狀況不好，無力支持孩子上學。調查顯示，一個外出務工勞動力一年凈收益====元，而一個初中生學費、住宿費和生活費每年就達====元以上。（=）交通不便，林區子女無力上學。以貝江鄉向新村柑子沖組為例，=歲左右的小學生每天往返要走近==里山路。魚曬村斑竹源組中學生，要走近==里山路，再坐==余里汽車才能到鄰鎮的學校上中學，上學積極性受挫。（=）林農子女輟學中斷了教育環節，直接影響了林農素質的提高。林區抽樣調查中，人均受教育年限僅為=.==年，人均受教育年限最高家庭為=年。受教育機會少，使林農就業形勢越來越嚴重。越是文化素質低，就業就越困難，收入水平就越低，對教育投入就越少，從而在林區形成了輟學－素質低－收入低－子女再輟學的畸形怪圈。

（四）自然條件束縛。一是林區屬高山地形，土地坡度大，耕地少。二是水電路訊等基礎設施落后，抵御洪澇等自然災害能力差。由于地處集雨區，近年來連續遭受多次特大洪災侵襲，土地資源和生產生活設施每年都損毀嚴重。三是區域限制。林農大多散居在崇山峻嶺之中，地域偏僻，交通不便，信息閉塞，常住人口小于===人的村落較多，村落規模小使鄉村基礎設施建設、生活物質、生產資料等成本劇增。以農網改造為例，由于山高嶺陡，林農居住分散，林農實施農網改造戶均造價高達===－====元，每千瓦時供電成本高達=.==元。由于交通不便，林農每年木材陸運費、交通費達===多萬元，人均增支===多元。

四、對策與建議

（一）全面推進林權制度改革，調整完善林業經營方式，解放林區生產力。

只有從解決了林權問題，才能從根本上解放了林區的生產力，林農的積極性才會充分的調動起來，發展多種生產，形成火熱的建設場面，促進經濟快速發展。林權制度改革，不是簡單的分權到戶，而是精細考慮，分中有統。首先是“分”：先組成具有相當資格的評估小組，對待分林地按立地、交通、林種、林齡、林權、面積等內容逐一進行細致評估。最后刨掉生態公益林、自留山、經濟林、集體保留林等等，確定適合林改的林地面積。在廣泛征求了村民的意見后，將林地好差平衡后劃成若干大片，以抽簽的形式先分配至村民小組；各村民小組再根據自愿結合的原則，將林地好差平衡，再分給下轄的小組，小組內部通過小組集體經營的方式或者分到個人單干的方式進行經營。林權到戶后，立即通過頒發證書及地圖予以確認，使林地權屬真正落入林農手中。其次是“統”：考慮到林木作為商品的特殊性，單家獨戶很難獨立完成造、伐、管等作業，以及難以大面積推廣科技興林，可按照“分山到組，分股到人”的方式，而在小組內則是“分股不分山，分利不分林”，發揮集體經濟的積極作用，促進林業的健康發展。此外，如果對經營林業不感興趣，也可將自己獨立擁有的那份林地經營權自由轉讓給其他人。明晰了所有權、放活了經營權、落實了處置權、保障了收益權，林區經濟必將迎來一個新的騰飛。

（二）制定完善涉林政策，加大扶持力度，為林區發展注入活力。

（=）增加對林區的財政轉移支付額度，將林農因取消平價定銷糧和造林補助而增加的支出轉為由財政轉移支付負擔，或恢復對林農發放平價定銷糧和造林撫育補助糧等林業優惠政策。這對調動林農營林積極性，保障林農基本口糧，維護林區林政和社會秩序意義重大。

（=）對林農實行“一取消、一補償、一補貼”政策。一是取消育林基金，讓林農直接在林木交易中增加收入。二是建立生態公益林補償機制。對現有公益林的林木資源進行價值評估，實行一次性補償或分期補償。對絕大部分山林劃為公益林、耕地嚴重不足、生存條件特別困難的林農，實行生態移民，將公益林木補償費和林地征用費一次性補償到位。公益林林地的補償標準應基本上按照市場機制確定，以不低于每畝林地每年能為林農產生的經濟收入為參照進行補償。三是建立對林農實行生態直接補貼機制。參照種糧補貼政策，可根據木材采伐指標或造林撫育面積對林農進行糧食補助。

（=）配套完善有關林業政策。建議從水能發電、森林旅游、消耗森林資源的企業、排放污廢物破壞生態的部門、企業和個人收取生態資源稅，作為對生態營造、管理、保護的經濟補償，使生態資源補償有穩定的資金來源；建議對林業實行長期限、低利息的信貸扶植政策，并給予一定的財政貼息；對被劃定為國家生態公益林的營林貸款實行減免或掛帳停息政策；在明晰林業產權的基礎上，實行林木、林地資產抵押的金融扶持林業政策；在項目建設上加大對林區的傾斜力度，將林區的基礎設施建設列入國家扶貧開發、某省省湘西開發和其他開發項目的的重點工程，把林區因基礎設施落后而增加的負擔減少到最低點；加大對林區鄉鎮的轉移支付力度，推進林區健康穩步發展。

（三）調整林業產業結構，發展多種經營，為林區發展增添后勁。

（=）調整優化林種結構。實際上，調整林種結構并不是一個新鮮話題，但宏觀面上的效果卻始終不如人意，究其原因主要有四個方面：一是過度集中與過度分散的經營方式，客觀上制約了結構的調整和優化。二是林農生活長期在溫飽線上下徘徊，林農在維持簡單再生產十分困難的情況下，難以籌集林種結構調整的啟動資金，更沒有結構調整的風險承擔能力。如營造一畝杉木林投入不到===元，而新造一畝楠竹則需投入===元以上，種植一畝生姜投入在====元以上。三是調整林種結構需要一定的科技水平，而林業一線科技人員為數甚少且知識老化，林農文化素質普遍較低，思想觀念陳舊，風險承受能力脆弱，致使結構調整的推進步履艱難。四是市場波動的負面效應使林農對結構調整望而卻步。如杜仲價格從每公斤==元回落到=—=元，生姜價格曾一度跌至每公斤=.=元以下。從全縣的實際來看，在經營方式、資金投入、技術條件得以改善的條件下，比較現實的選擇是：海拔===米以上的山地主要發展厚樸等木本藥材。海撥===米以下的山地發展楠竹、山蒼籽等經濟林。

（=）依托林區資源優勢，積極發展非農產業。一是要充分利用林區豐富的土地、林木資源和小水電資源，并且結合出臺涉及稅收、土地征用、用電等方面的一系列傾斜政策，重點發展林區環保型工業企業和林產品加工產業，積極鼓勵經濟發達地區的中小型、環保型、農林產品加工型企業到林區創業，為林區農民創造更多的本地就業崗位。二是開發林區旅游資源，加快林區旅游業發展。林區有著豐富的森林資源、清新的空氣和獨特迷人的民族風情，可大力開發生態旅游。三是進一步加快相關服務行業（如飲食、住宿、導游等）和林區特色農產品商貿業發展，為林業開發和林區旅游業的開發提供優質的配套服務。

（四）以教育為基礎，努力提高林農素質，為林區發展提供保障。

文化素質偏低，是困擾林區經濟發展，影響林農增收最內在的根源因素。目前林農文盲、半文盲還占相當大的比例，勞動者的活動范圍和活動能力受到極大的限制，加入世貿組織后，這一劣勢更加明顯。要改變這一現狀，一是要以各種培訓為陣地，進一步加大青壯年文盲的掃盲脫盲力度，降低文盲半文盲的比例，提高林農整體素質。二是要加大《九年義務教育法》的宣傳和“控流保學”的措施力度，確保不出現新的文盲、半文盲。三是要大力實施教育扶貧。鼓勵優秀師范畢業生到林區從事教育工作，引導優秀教師到林區交流，加強林區教育師資隊伍建設。四是要增加林區成教投入。定期對鄉土人才進行培訓，切實提高鄉土人才隊伍的整體素質，并充分發揮他們的輻射作用。五是要加大林農先進典型事例的宣傳力度。引導林農逐步樹立起敢闖敢冒的現代農民新型觀念，打破自給自足的經濟模式，拓展就業門路，逐步實現農村剩余人口向第二、三產業轉移，減少林農隱性失業人口。