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于擴權強縣有關情況的調查與研究

2007年1月19日，**省長在省十屆人大五次會議所作《政府工作報告》中提出：我省今年將“積極推進擴權強縣試點，對15個經濟強縣賦予市級經濟管理權，進一步調動縣級政府發展經濟的積極性”。之后,省政府制定了《關于擴大部分縣管理權限的決定（征求意見稿）》，將我市的**縣和**縣列入擴權強縣試點，以此標志著我省擴權強縣工作已由醞釀討論層面進入決策實施層面。最近，按照市政府主要領導指示，我們分別到市發改委、財政局、國土局、工商局、國稅局、物價局等有關部門和**縣，對擴權強縣有關情況進行了調研。

一、市上向擴權縣需要下放的權力

按照省政府《關于擴大部分縣管理權限的決定（征求意見稿）》精神，“在行政建制不變的情況下，通過省、市政府委托或授權等方式，把原需設區市審批或管理的事項，交由擴權縣自行審批或管理，把原需設區市審核報省審批的事項，改由擴權縣直接報省審批，但都應抄送設區市備案。”這就意味著，市級政府部分權力將要下放到擴權縣。據我們調查，按照省政府關于擴權強縣的要求，我市7個職能部門的部分行政權力需要下放，具體是：

1、市發改委：①對備案制管理（政府不投資）項目，包括投資5000萬—1億元的項目和5000萬元以上的房地產項目，在市發改委備案；②實行核準管理的項目，按照省政府《關于投資體制改革決定的實施意見》（陜政發〔2004〕50號）規定，市發改委具有縣域水資源配置調整項目、風電站總裝機容量1萬千瓦以下的項目、縣道鄉道建設項目、10萬噸以下的磷鉀礦肥項目、日供水10萬噸以下供水項目、日處理城市生活垃圾200噸以下的垃圾處理項目、日處理能力5萬噸以下的污水處理項目的審批權；③所有國債項目實行核準管理，由市發改委預審后，報省投資主管部門審批或轉報上一級主管部門審批。

上述權力下放后，擴權縣擁有了項目的直接申報權和一定規模項目的審批權，有利于擴權縣爭取項目和資金，簡化了程序，提高了效率。但同時對擴權縣的工作提出了更高的要求，特別是在前期運行中，仍需市發改委在業務上進行指導和工作上的配合,做好與省發改委的銜接。

2、市國土資源局：對縣一級建設項目用地預審、建設用地的農用地轉用、土地征收等，由市上下放到擴權縣直接報省有關部門審批。

從目前運行看，市、縣兩級都沒有土地審批管理權限。上述權力下放后，對擴權縣來說存在人員技術力量欠缺等問題，市國土局表示將配合擴權縣做好與省國土資源廳的工作銜接和業務指導工作。

3、市國稅局：①對縣一級申請西部大開發企業所得稅優惠減免（第一年度）及國產設備投資抵免企業所得稅（500萬元以上），直接報省稅務部門審批；②對縣一級申請以后年度西部大開發優惠減免、國產設備投資抵免所得稅500萬元以下（不含500萬）及其它企業所得稅減免，由市稅務部門下放到擴權縣直接辦理。

從目前運行看，所有縣區及有關企業都可按第①條報省國稅部門進行第一年度審批，關鍵是第一年度享受稅收減免存在資格認定問題，可以說此項權力已下放。據調查，以后年度的稅收減免辦理權限由市稅務部門下放到擴權縣后，并不影響各級的實際稅收。

4、市工商局：①對縣所在地申報的外商投資企業，按照國家工商總局授權，核發各類證照；②對縣所在地股份有限公司實行登記注冊（依照《公司法》規定）；③對縣所在地申報需冠寶雞市名稱的企業實行審批。

上述權力能否下放，受三方面因素因制約：其中第①條需國家工商總局授權；第②條與《公司法》相違背（《公司法》明確市級工商管理部門才具有股份有限公司的登記注冊權），需有關部門授權；第③條下放后，易造成企業名稱重復，需市工商部門復核。

5、市物價局：對縣一級城市供水價格、居民天然氣安裝工料費價格、城鎮集中供熱價格審批權將下放。

從目前運行看，污水處理費收費標準、有線電視初裝材料費由省物價部門審批。住房租金、公有住房出售價格、居民生活垃圾處理費、城市停車費、殯葬服務價格、高中階段住宿取暖費、初中以下學校住宿費、出租車與公交車運價、地方道路客運票價定權已下放到縣。城市供水價格、居民天然氣安裝工料費價格、城鎮集中供熱價格審批權由市下放給擴權縣后，市物價局建議由擴權縣核定后報市上備案，以利于擴權縣與其它縣之間物價水平的平衡。

6、市財政局：①對縣一級財政體制制定權；②對縣級財政資金調度權；③市級財政專項資金安排權。

在省財政部門具體實施細則未制定出臺前，參照借鑒省對縣財政直管做法，市財政局負責同志分析認為，我省2004年調整了省以下、市以下財政管理體制，在短期內不會對財政體制作出重大調整，對市級財政有影響的主要是對擴權縣財政資金調控。若現行體制調整，對市本級財政收入有影響的是**縣境內寶二電、西鳳酒、東嶺等幾戶大企業的收入分成，目前預計影響不大。**縣因2005年市上決定，市級對蔡家坡地區共享收入（以2004年為基數，超過部分全部返還**縣，一定三年不變），所以對**縣不會造成大的影響。具體情況因省財政部門的實施辦法未出臺，暫無法測算。

另外，省政府《關于擴大部分縣管理權限的決定（征求意見稿》中提出的“關于財政收入計劃、體制上解（補助）基數、體制改革收支基數核定、稅收返還、轉移支付、財政補助、資金調度、預決算管理等事項由省財政直接對擴權縣進行管理”不具備操作性，特別是財政預算市上在匯總時，已將縣級預算、縣級預算草案報告直接上報省財政；財政決算，已實現了省對縣決算管理。

7、市統計局：有關統計數據的審核。

目前，由市統計局負責上報省統計局需要評估認定的主要指標有：GDP，農業產值、增加值、糧食產量、農民人均純收入，規模以上工業總產值及增加值、建筑業增加值，社會品零售總額，全社會固定資產投資。對各縣區的上述指標由市統計局負責評估認定。

二、對擴權強縣的綜合分析

從當前全國整體運行看，擴權強縣仍然存在雙刃效應。因此，必須冷靜對待這一改革，全面深入地分析其在推進過程中帶來的利弊因素，從而保證決策正確順利的推進。

擴權強縣目的是在行政區劃不變的情況下，把部分權限下放給縣，減少了管理層次，提高了工作效率，降低了行政成本，對市級影響不明顯，對擴權縣經濟發展必將產生積極的推動作用。

一是有利于促進擴權縣經濟的快速發展。通過市對縣擴權，有利于擴權縣增強發展的自主權，增強縣級政府調控能力，提高縣級政府加快發展的積極性，為縣域經濟發展創造良好的體制環境。

二是有利于加強省對縣轉移資金、技術、人才。我市列入擴權縣試點的**縣、**縣是典型的“吃飯財政”或需轉移支付的“補貼財政”。擴權后財政往來直接對省，省級財政必將加大補助力度，以促進擴權縣加快發展，增強發展的內生動力，達到將來減少補助的目的。同時，省一級要素發達且相對集中，為加強業務上的對接和管理上的便利，省級業務部門必將加大對擴權縣的人才培訓、人才交流和設備配置，從而推動擴權縣級政府提高管理水平和行政效率。

三是有利于各類信息資源的先期共享。列入擴權縣試點后，省政府召開的綜合性會議、省政府各部門召開的專業性會議、印發的有關文件、指導工作的各類信息，將直接到縣，避免了層級傳達，有利于擴權縣及早掌握國家投資政策及重點，及時把握項目申報機會，提高項目申報的成功率。

在看到擴權帶來有利方面的同時，對其帶來的負面效應也不容忽視。據我們調查，擴權強縣政策實施后，對市、縣的副作用主要將表現在以下兩個方面：

一方面削弱了市級調控力，從一定程度上影響了寶雞大城市建設進程。近年來，寶雞市大城市建設勢頭強勁，在發揮對**、**集聚與輻射作用的同時，其自身的發展也離不開兩縣在資源、產業、市場等方面的基礎作用和有效支撐。通過市與縣的優勢互補、設施共建、資源共享，形成區域內便捷的交通網絡、合理的產業結構、密切的經濟聯系、開敞的生態空間，最終實現區域整體發展的有序、互動、集約、高效。從長遠來看，擴權強縣體制的調整削弱了市級調控力，對寶雞市的大城市建設和城市化進程將帶來負面影響。

另一方面激發了縣級行政動力，弱化了行政監督管理。擴權強縣強化了縣域發展的自主權，給予縣域較之原來更為寬松的發展空間。但擴權強縣之后，卻有可能導致市對縣級行政監督和約束力度的削弱。擴權強縣使市級政府的一些權力下放，客觀上必然削弱市對縣級行政的管理力度和權力制約能力，從而不利于對縣級行政的監督和約束。

通過調查，我們認為，市級職能部門需要下放的權力，對縣域經濟發展沒有大的制約。擴權強縣對經濟強縣，特別是縣域經濟實力超過市的縣作用明顯，對這些縣擺脫“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市抽縣”的束縛，無疑是一場革命。我市的**縣、**縣可支配財力有限，仍需要市級財政轉移支付和補助，不存在上述情況，從長遠看有積極的作用，但短期內作用不夠明顯。在調查中，**縣甚至擔心，擴權強縣政策試行后，市級對其的轉移支付和補助將會減少，建議市上一如繼往支持擴權縣的發展。

三、擴權強縣的趨勢

從全國大背景看，擴權強縣是一種趨勢，是“省管縣”的有序過渡。目前，“省管縣”已經由學者討論層面進入國家政策層面。2005年，總理曾提出“有條件的地方可以在財政上進行省直管縣改革試點”，“十一五”規劃中對推進財政體制上的“省管縣”進行了肯定，而且還提出“逐步減少行政層級”。許多學者認為，實施真正意義上的“省管縣”目前還面臨著很多的障礙，有的建議增加省級數目來減小省的規模，有的建議先把財權和人事權提出來，削弱地級市對縣級的限制，有的建議把五級政府層級改革為中央、省、市縣、鄉四級，改革的方向應該朝減少行政層級方向進行；還有的建議，經濟強縣需要擴權，經濟實力弱的縣更需要擴權。

2002年以來，浙江、湖北、河南、山東、福建、湖南等10省先后實行了“省直管縣”試點。在試點中，也出現一些典型，暴露出了一些問題。比如，浙江省義烏市（縣級市）通常被作為擴權強縣的成功范例，但義烏有其它地區難以學習和參考的成功經驗，一是義烏的經濟實力比其上一級金華市強，二是浙江省四次對義烏進行了放權，賦以它地級市的管理權限，做到了“能放則放”。再如，實施擴權強縣政策也有擱淺、受阻的地區。2006年初，江蘇省人代會上曾明確要求推進省管縣改革，當年12月卻因種種原因被迫停了下來。2003年，湖北省將239項審批權限下放到一些縣，但實際運行來看，落實較好的只有87項，未能落實的有99項，缺乏可操作性的有27項；也有部分地級市把所轄的經濟強縣變為區，使擴權強縣政策的實施受到一定阻礙。

改革本身需要一個過程，擴權強縣—省管縣也是一個探索試點的過程，這個過程有可能還將持續很長時間。因此，我們認為，擴權強縣，是新形勢下市縣利益關系的大調整，將使市和縣之間重新分配在經濟社會發展方面的公共行政權力資源，加強了縣級管理權限，弱化了市對縣級的控制與干預，從而將形成新型的“競爭—合作—分工”市縣關系格局。

四、擴權強縣的應對措施

擴權就是“放權”，實質是減少審批環節，降低“過程成本”，勢在必行。市級各有關部門都要充分認識此項工作的重要性，加強對擴權工作的指導、協調和銜接，切實做到放權到位。擴權縣要強化改革和發展意識，轉變政府職能，創新工作方式，促進縣域經濟社會協調發展。

1、加強與省級部門的溝通聯系。擴權強縣涉及發改、財政、國土、國稅、物價等部門，省政府對此項工作進行了總體安排部署，市級各相關部門及早加強與省級職能部門的聯系，搞好上下工作銜接，在省級職能部門制定實施辦法時充分考慮市、縣發展現狀。

2、強化對擴權縣的業務培訓。市級相關部門要加大對擴權縣對口部門的業務培訓。通過培訓和指導，提高擴權縣政府部門的業務工作水平，提高縣一級政府的行權能力，使擴權縣減少因擴權帶來的不適應期。

3、擴權縣應做好應對工作。列入擴權強縣試點的縣，只是為縣域發展提供了一種相對較好的發展環境，賦予縣更大的發展自主權，但自主權并不代表發展能力。列入擴權強縣的**縣、**縣，要跟蹤研究中、省關于擴權強縣的有關政策，吃透精神，做好應對，用足用活擴權政策，用擴權達到強縣的目的。