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一、調查情況概述

（一）村民自治情況

1.村民選舉：本屆村委會是由村民2005年11月選舉產生的。據村干部解釋：村書記由黨員內部選舉決定，而村主任，村長等其他職位由村民選舉決定。事實上，一些村民在接受調查時一致反映選舉存在內定，走關系等問題，并不能代表民意。有一位村民告訴筆者，好些干部都是由上級政府委任的，村民名義上是被賦予選舉自己的干部的權利，實際上村民選出的干部若不是內定的人選，那么選舉就被村政府推翻，視為無效的選舉，直到村民選出內定的干部為止。甚至有些村民對新任的干部毫不知情。這實質上是上屆村干部操縱了選舉，致使新選舉出來的村干部不得民心，干群矛盾突出。

2.村民大會：筆者調查出在過去的2年任期中，村委會很少召開全村村民大會，9個組共召開過十次村民小組會議，都是跟所要討論的事務有關小組的單獨召開的。村委會絕大多數會議是通過村民代表會議來決定本村事務，而據村民透露每個組4－5個村民代表都是村干部指定的。而且指定的都是些“老實”代表，所謂的老實就是開會不怎么提出異議的人。據反映，村干部在會上排除異己

3.村務公開：雖然有村務公開，但成果不鮮明

（二）村民反映的問題

1．土地租賃不透明。據筆者訪談所得資料顯示，林灣村村土地租賃或開發工作不是很透明，很少有村民明確知道是出租了還是賣出去了。筆者在訪談過程中還發現，村委會干部對此也是含糊其詞.

2．村民搬遷賠付不合理：村干部在執行國家規定的村民搬遷賠償的相關條款時陽奉陰違，克扣實際應發給因征地而搬遷的農戶的賠償費，，村干部私自瓜分，以致村民怨聲載道。我們在采訪林灣村6隊一位中年婦女時，她在確認我們只是學生不是記者后謹慎地拿出了藏在家里2份文件，一份是國家規定的賠款要求，一份是村干部私自規定并執行的賠款文件，她說等到以后可以證明自己是受冤的。我們問她為什么不聯合村民去揭發，她很無奈地回答怕遭到村干部的打擊報復，她說揭發只能躲得了一時卻躲不了一世。因為只要村干部還在村里，舉發的人就少不了麻煩，法院不可能成天到村里來保護舉發的人。

3．村干部工作問題。據調查交大對面繁華地段的房屋大多被村干部和交大的重要人物占有，而村民則取得那些偏僻的地段；村民新建的房屋擁有權不明確，他們沒有房產證；村民不能私自轉賣自己的房產，得需要村干部的批準，由村干部作為中介轉賣，村干部從中收取高額的轉手費，嚴重影響村民自由交易。

我們需要從以上案例思考一些問題：為什么村干部的選舉會被操縱呢？有沒有其深層次的制度性原因呢？為什么號稱村民自治的村莊村民無法完全參與村莊的治理呢？

二、理論分析

（一）村民自治的制度困境

村民自治的制度困境主要表現在兩個方面：1.民選的村民委員會依法自治與村黨支部堅持黨的領導核心地位之間的權力沖突。2.村民自治與上級鄉鎮政府的權利沖突。首先我們來研究民選的村民委員會依法自治與村黨支部堅持黨的領導核心地位之間的權力沖突。根據《村組法》規定，農村黨支部是“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利”。這就規定了農村基層黨支部在村民自治組織中的核心領導地位，村民自治委員會是在黨支部領導下進行工作。從理論上分析，黨支部依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利是不矛盾的。但是實踐上在以黨代政的傳統體制影響下，導致基層農村組織中的權力“二元制”：來自于上的執政黨的執政權力和來自于下的村民民選的權力，形成農村基層組織中的權力沖突。長期以來，我國農村政權結構形式雖是“二元制”，但在具體運作過程中往往是“一元化”，黨組織是農村最高領導者，又是農村最高管理者。民選權力與黨支部領導權力的沖突表現在以下方面：

第一，在實際的村務活動中，黨支部居于中樞地位，支部書記是決策中心，對村里大小事務負總責。村民自治的本質意義在于還政與民，當政府確定試圖通過選舉重新認定基層干部權力合法性的時候，一種新的村莊內生的、由村民選舉所形成的權力關系出現了，這種自下而上的權力在進入實際運作時，必然與憲法規定的由上而下的權力發生沖突。在村莊內部，代表自上而下的權力體系的主要是黨支部書記，代表自下而上的權力體系的是村委會主任，兩種權力體系的紛爭往往是在書記與主任之間展開。由于村委會以民選的形式產生，村委會的權力合法性有了更廣泛的民意基礎。黨支部為核心甚至包攬一切的格局開始松動，甚至受到直接挑戰，村委會主要成員往往會依據法律，要求屬于自己的那部分權力。這些權力都是實在的具體的。一是財產管理權。集體資產管理權、土地、村辦企業等發包權。在土地的第二輪承包中，有的地方新產生的村主任撇開黨支部自己組織發包事務。二是財務管理權。核心是報帳的簽字權。過去通常是書記簽字報帳，為解決權力紛爭，有的縣市政府公開發文，明確要求必須是支部書記和村主任共同簽字才能報帳。三是人事安排權。對會計、保管、電工等重要職位的安排，黨支部書記和村主任的矛盾也日漸增加。這種矛盾在農村正在多起來，而且，越是選舉動員充分的地方，書記和主任之間的沖突越多

然后我們再來分析村民自治與上級鄉鎮政府的權利沖突。村民自治制度是伴隨著（分田到戶，私人承包責任制）代替當年的而成長起來的，它經歷過一段制度變遷時期，制度變遷的過程本質上也是社會各個利益集團之間的博弈過程，農村公共治理體系變革中所涉及主要是國家、鄉鎮基層政府和農民這三方。一種形式的制度變遷所花費的成本要被社會接受，既取決于文化傳統和意識形態，更取決于既得利益集團的權力與利益分配結構，這在國家主導的強制性制度變遷過程中更加突出。由于制度安排的變遷實際上體現了不同社會集團對財富、收人和政治權力等社會價值要素的重要分配，這必然會引發不同集團的摩擦，從而導致制度變遷動力的損耗。在中國的傳統與現實的政治構架中，權力都是自上而下運行而責任則自下而上地承擔，每一級政府及其行政人員的權威來源于上一級的授予。相反，民主改革的意義在于權力合法性的來源是自下而上獲得的。而村民自治的制度化使得農村公共治理中的權力運行的轉向在法理和合法性上獲得雙重認可，因而使得兩種合法的權力在鄉村發生碰撞，因此改革中的利益沖突是可想而知的，而這種非合作博弈的結果必然是一方控制另一方。對于國家來說，農村基層民主改革有著重大意義及長遠利益;但在從基層政府來看，這種民主改革試驗僅僅是一項行政任務，與其它由上級布置下來的任務并沒有質的不同，而且從現實性來看這種改革不僅不能獲得顯著的政績性效益，反而會制造矛盾沖突、損害汲取政績資源的能力。尤其是在國家實行了財政體制及農村稅費改革之后，基層政府的財政能力大為削弱，財政收人和國家財政性補貼根本不能滿足鄉鎮政府追求政績的擴張性行政行為。面對全國不同地區的差異性，國家不可能給出具體、詳細、嚴正的實施程序，因此只能給出一個法律制度框架，由地方政府補充相關的程序性規定。這樣，制度變遷的預期成本的大部分也隨著權力構架一步一步下移，最后由縣、鄉鎮政府來承擔，而且在承擔成本的同時卻不會有預期凈收益。為了平衡村民自治帶來的控制力的削弱，很多地區的基層政府要求在村民委員會的選舉中，作為基層政府在鄉村的合法代表的村支部一定要獲得村委會的控制權。所以，從技術角度來說既推行了民主改革又保持對鄉村的控制力就成為基層政府的理性選擇。因此，村民自治中暴露出來的矛盾也大多集中在村民委員會的選舉、人員以及具體管理運行上。

由此我們可以理解為什么林灣村的干部選舉被上級政府操縱以及村民為什么無法實現自治。

（二）由村民自治制度困境引發的系列問題的反思

由村民自治制度困境引發的一個直接后果是農民政治參與的缺乏和冷漠，村莊的治理權實際上被鄉鎮政府控制，由村政府全權掌握，以致村里諸多事務被村干部只手掌控，村民很少真正參與進去。由此也引發系列問題。

以下我們以林灣村為例來探討由村民自治制度困境引發的系列問題。為什么村政府急于開發林灣村？為什么林灣村干部敢冒險克扣國家下發的賠款？為什么農民一開始就處于受損者的地位？

⑴政治創租：政治創租是指政府官員利用行政干預的方法來增加私人企業的利潤，人為創造租，誘使私人企業向他們進貢作為得到這種租的條件。

在城市化加速進行的中國，越來越多的農民面臨著失去土地甚至背井離鄉的地步，而政府和企業又充當了急先鋒。政府為了實現政府目標，擴大財政收入，積累政績不惜采取任何手段，通過政治創租來拉攏企業、學校共同獲利。而農民往往獲利最少者，甚至完全受損，于是產生了利益沖突。

利益沖突：目前城市化加速伴隨著利益沖突的加劇。城市建設征地和拆遷，其實質是拆遷方和被拆遷方雙方利益的博弈。利益的巨大沖突，必然導致博弈的程度異常激烈。利益是社會領域中最普遍、最敏感，同時也是最易引起關注的問題。

為什么林灣村干部敢冒險克扣國家下發的賠款？村民自治困境引發的村民政治參與不足，村政府一手掌握村里事務是一大原因，它創造了一個良好的外部環境。另一個因素就在于利益的誘惑，這一點可以從成本---收益的經濟學方法來分析

從經濟學角度分析，人類經濟生活中的沖突產生于資源的稀缺性這一經濟學研究的前提和"經濟人"假設。人類的一切活動都可以用"經濟人"假設來加以解釋。對稀缺資源的追求和競爭，使得沖突不可避免。同樣在城市建設征地和拆遷活動中，這一假設也不例外。城市建設征地和拆遷中政府與失地農民/被拆遷人之間存在問題的根源是利益沖突，

在征地拆遷和失地農民安置的實施過程中，農民始終處于被動和弱勢狀態。首先農民對征地的前期工作參與不夠，對征地、工程建設沒有發言權和知情權，被征地農民對不合理的征地補償安置方案缺乏抵抗能力，由于信息不對稱，缺少民主程序、缺乏透明度，也是失地農民有抱怨、不滿情緒的重要原因；其次申請征地補償安置標準裁決的成本太高而往往難以實行；最后在補償費用的分配機制上，農村集體經濟組織甚至鄉村干部起著決定性作用，被安置的農戶的個人利益往往得不到保證。

政府征用土地的收益主要表現在：實現了政府的目標，促進了公共利益，政府獲得了一定的財政收入。由于這種潛在收益的大量存在，使的政府對征用權的使用就存在極大偏好。征地和拆遷成為城市新增建設用地和舊城改造唯一來源。目前，我國土地不能交易，最終導致土地產權的擁有者（農民或被拆遷人）在法律上沒有資格作為土地交易的一方，無權參與談判。當前，土地出讓金與征地成本之間存在巨大的利益空間。有關資料顯示，土地增值收益占51－93%，政府通過“征用-轉讓”這一過程，獲得了大量的權利租金，這也是舊城改造（擴張）遍地開花的一個原因，利益的驅動，為政府“政治創租”創造了環境。自改革開放以來，通過征地轉讓過程，政府從農民身上拿走了大約20000億元，而經濟利益的實現，又伴隨著項目引進、開發區的設立、政績積累的政治利益。

三、弱勢的農民

為什么農民在城市化進程中處于弱勢呢？

在農民與政府的博弈中，雖然雙方都有各自的共同利益，但農民作為一個分散的集團，其共同目標的確定只能是單個農民利益偏好的加總，而且農民還要承擔實現加總的成本;與之相反，政府作為行政機構，其利益匯聚和實施的成本相對而言是非常低的。作為中國整個壓力型行政體系的末梢，基層政府雖然無法公開抵制國家的法律與政策，但作為民主改革的指導者，如何實施具體村民自治就成為基層政府所壟斷的技術優勢。因此，在許多地方實行的村民自治改革中，鄉鎮政府全面介人了村民委員會的選舉、決策和監督之中，從而不斷地壓縮村民自治的空間。從另一個層次上看，當前村民自治改革所面臨的種種問題和困境，實質上也是現實政治體制下國家與社會關系的一種映射。即使在1998年《村民委員會組織法》正式頒布實施，鄉鎮政府控制村委會選舉的現象被遏制之后，村民自治的實際運行也沒有多大起色，連所謂的“鄉政村治”也就成了一句空話。今天，地少人多的廣大農村中農業生產也逐漸成為次要的經濟收人來源，大批青壯年農民常年在外打工，這也使得村民自治喪失了農村中最具活力的群體。從制度變遷的角度來看，人們的政治參與又常常是感情結果，在感覺到他們的身份處于危險之中時，參與才會不計可能發生的成本和效益。

而我國絕大部分地區的村民自治改革卻無法與村民的切身利益關聯在一起。因此，在國家不斷規范村民自治制度、加強對基層政府的約束的情況下，村民自治又面臨著農民政治參與的缺乏和冷漠就可以理解了。由此可見，村民自治所實現的制度變遷過程的最大阻礙不在于村一級。即使在村一級的自治中存在著許多現實的問題，也是自治的具體操作過程中的不完善所致。村民自治難以為繼或流于形式的現實根源在于自治本身的存在空間窄化，鄉鎮基層政府自身的利益訴求在中國當前的現實政治秩序下與村民自治之間存在著無法調和的矛盾。因此，村民自治的出路不在于村一級的村委會、村支部的選舉與運行調試，而在于向上拓展自治的空間。所以，鄉鎮長一級的基層政府、黨委主官的直選就成為村民自治能夠真正實現重要因素。

四、問題的解決方法

1．完善村民自治組織制度，最重要和最首要的是完善村民民主選舉制度。民主選舉是村民最基本的民主權利，也是村民自治的基礎，能否真正實現民主選舉，村民選舉權利能否落到實處，要求制定并嚴格遵循直接選舉的民主程序。鑒于當前農村操縱選舉的惡劣現象，筆者建議在社會上廣泛招募志愿者（比如大學生社會實踐隊、青年志愿者協會等）進駐農村選舉現場，跟蹤監督村民選舉，將選舉過程曝諸公眾之眼，有外界參與的選舉將更為規范和透明。其次是完善村民代表會議制度。民主決策和民主管理村里的大事，要廣泛聽取村民意見，由全體村民或村民代表會議討論決定，當務之急就是要盡快建立和切實實施“一事一議”制度，堅持村務公開、財務公開、資源公開、分配公開，提高村級事務決策的透明度

2.對于當前村民自治體制的缺陷，筆者建議可以嘗試引進NGO組織的發展模式。。NGO組織是目前國際上比較先進的一種自治組織管理模式，并且在中國，NGO是政府的行政參與最少的組織。參考NGO的管理體制有利于村民自治擺脫政府行政壓力，使其自治性得到更好的體現。再者，國家為了解決稅費改革后基層資金缺口實行了合村并組的村組改革，但村組規模調整與自治制度變革都是涉及9億農民的大事，必須先取得成熟經驗，而后逐步推廣，而NGO管理模式就是一個值得借鑒的、較為成功的經驗。

3.教育、引導村民提高民主意識，增強其自治能力。由于農村地區經濟文化落后，目前我國村民的民主觀念還較淡薄、主體意識不強，村民的自我管理能力比較低。應對村民教育、宣傳與《村組法》有關的法律、法規，提高他們的民主意識，學會使用并正確使用民主權利。具體來看，一要大力發展農村文化教育，提高村民的文化素質和政治參與意識，為發展村民自治培養合格的主體。二要崇尚憲法和法律的權威，做到法律面前人人平等，提高農民學法、用法、守法的能力，強化村民的法律意識，使廣大農民群眾充分了解作為公民應享有的法定權利，要敢于和善于依法保護自己的合法權利。要把法制教育與科學文化教育相結合，提高農民綜合素質，培育造就新一代社會主義新型農民。

4.村民自治應向上拓展自治的空間，爭取直選鄉鎮長一級的基層政府、黨委主官，提高民眾對政府的認同感和政治參與程度。