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江總書記在《努力建設高素質的干部隊伍》的重要講話中強調指出：“堅持做好領導干部的交流工作，是加強領導班子建設的一項重要措施。領導干部長期在一個地方、一個部門工作，不但不利于他們進步和提高，而且弊端甚多，一些不正之風也往往由此產生。因此，必須有計劃地實行領導干部的定期交流制度。越是有發展潛力的干部，越要舍得交流，使他們在不同的環境中得到鍛煉提高。有些重要部門、關鍵崗位的干部，也要定期組織交流”。近年來，合川市認真貫徹中央和重慶市關于干部交流的規定，加大了領導干部交流力度，全面實施鄉鎮和市級部門領導干部跨區域、跨行業的全方位交流。1998年以來，先后從市級機關交流了48名干部到鄉鎮，從鄉鎮交流了39名干部到市級部門，鄉鎮之間交流227人次，部門之間交流86人次。去年機構改革中，實行鎮街和市級部門所有內設機構負責人跨區域、跨部門競爭上崗，127名干部跨鎮街、跨部門參與了競爭上崗，56名干部通過競爭實現了跨鎮街、跨部門交流。實踐證明，干部交流對優化領導班子結構、加強干部隊伍建設和黨風廉政建設，特別是在培養鍛煉和選拔年輕干部上起到了很大的推動作用。但是，從干部交流工作的實踐來看，仍存在的一些難點問題，需要進一步探索有效的辦法加以解決。

一、干部交流工作中存在的問題

干部交流按照其目的來劃分，一般分為培養性交流、回避性交流、任職期滿交流、調整性交流四種類型。事實證明，不管是哪一種交流都必然會帶來工作環境和生活環境的改變，相應地會給干部的工作和生活帶來一些直接的或潛在的影響。綜合分析來看，在當前干部交流工作中，主要存在“三難”問題：

（一）逆向交流難

具體來說，主要表現在“三不愿”：

1、上級機關不愿平級交流到下級機關。從我國現行的政權管理體制來看，呈倒樹枝狀，越在上層的機構，在管理的權威性、職能的相對獨立性、業務工作的宏觀指導性也就越強；而越在下層的機構，對上負責的部門也就越多，受制約的因素也越多，而且接觸的情況也更復雜，特別是基層鄉鎮一級，更是體現了“上面一根針，下面千條線”的狀況。就我市來看，市級部門工作內容相對比較單一，任務相對輕松，環境條件相對較好。而基層鄉鎮情況就不同了，隨著改革的不斷深化，農村經濟發展出現了一些新的問題，城鄉居民收入和消費差距呈擴大趨勢；農業結構不合理，農村經濟發展的慢，農民增收難度大，帶來一系列的問題多，責任重，工作難度大，目標考核壓力較大，往往擔心一票否決，而使鄉鎮干部如履薄冰，擔心一事不成，全盤受損。因而，從部門交流干部到鎮街，除提拔交流外，平級交流到鎮街的難度很大。1998年以來，我市除提拔交流41名干部到鄉鎮任職外，只有2名團市委書記平級交流到鄉鎮擔任黨委書記。相反，從鄉鎮交流到市級部門，即使降職安排，多數同志都表示愿意接受。1998年以來，從鄉鎮交流到市級部門任職的39名領導干部中，平級安排的僅有21名，而降職安排的達18名，其中由鄉鎮黨政正職安排到部門任副職14名，黨政副職安排到部門作一般干部4名。從鄉鎮交流到部門，無論是平級交流或是降職交流的，被交流者都較樂意，認為是從“糠籮筐”跳到了“米籮筐”，是組織對他們的關心和照顧。

2、條件好的地方不愿交流到條件差的地方。這是干部異地交流中遇到最為普遍的情況。比如，鎮鄉之間的干部交流中，有些干部不愿到條件差的地方去，認為這些地方：一是經濟基礎差，想干事干不成，想干好干不好，甚至有可能費力不討好，不容易干出政績來；二是生活條件差，交通不便、信息不暢、商貿不旺，工作和生活都比較艱苦；三是福利待遇差，由于工作難做，按上級規定應得的獎金相對較少，加之本身經濟條件差，直接影響到干部的實際收入。因而，不少干部都想到條件好的地方而不愿到條件差的地方去。

3、職權大的部門不愿交流到職權小的部門。主要體現在縣市級部門之間的干部交流工作中。根據執政和發展的需要，在國家事務管理上要求設立不同的管理和服務機構，代表國家對不同的服務對象，行使不同的服務職能，這是社會分工的必然。但是，在很多干部思想中，卻把部門職能大小、行使職權的實效，作為領導崗位“權力”大小的標準，如管錢管事管物和執法部門等，如果交流到這些部門任職，頓感前途光明，皆大歡喜，認為是組織的重用；若是交流到人少事雜、無職無權的部門如群團等，則往往自感無面，工作無心。如我市去年市級部門機構改革干部調整中，平級交流了2名長期在“重要”部門任職的正職領導干部到“一般”部門任職，結果兩人均提出了提前退休申請，造成兩個部門的正職人選出現了短期空缺，對該部門工作帶來了一定的影響。從機構改革中，市級部門內設機構負責人跨部門競爭上崗報名情況也可以看出，多數是從“冷門”部門（如信訪辦、檔案局等），到“熱門”部門（如建委、財政、國土房管等），報名參與的競爭，逆向報名參與競爭上崗的幾乎沒有。

（二）重要部門交流難

按照中央和重慶市關于領導干部交流的有關規定，區縣紀檢監察、審判、檢察機關和組織、人事、公安、財政、審計等部門的正職，一般不得由本地籍或者本地出生、生長的干部擔任，已在其原籍、出生地、生長地所在區縣任職滿一屆的必須易地或者在部門之間交流。但事實上，由于目前各地外地籍干部普遍偏少，這些職位的領導干部基本上都只能從本地人才中選拔，而且在本地干部中，也確實存在有些干部工作能力比較強，專業比較對口，非常適合在這些領導崗位上工作。如果這些部門的主要領導職務都從外地調入，一是不了解他們的情況和特長，他們也不了解本地的情況，不利于工作；二是嚴重浪費本地人才資源，打擊本地人才的積極性；三是沒有統一調劑這類人才的相關政策和措施。因此，目前重要部門領導干部異地交流工作，還是一個突出的問題，基本上只能通過部門之間交流的方式進行。就合川市而言，目前這“八長”中，只有三位同志不是本地人，其余五位同志都是合川人。

（三）專業性強的部門領導干部交流難

隨著改革開放的不斷深入深化，民主法制法規建設的不斷完善，經濟的加速發展對信息、科技運用進一步增強，這些都對領導干部所應具備的專業性和技術性提出了更高的要求。如公、檢、法、司等執法部門領導干部，都要求具有相應的法律法規和專業知識或者執法資格，又如審計、建設、財政等部門領導干部都應當有一定的相關專業知識和技能。從而使組織在選擇這些部門的領導干部時難度增大，而這些部門現職的領導干部若向外交流又容易造成人才浪費，這也給干部交流帶來新的困難。

二、干部交流難的原因

干部交流中存在的“三難”問題，原因是多方面的，既主觀原因，也有客觀原因；既有歷史原因，也有現實原因。

（一）干部主觀上的原因

1、宗旨觀念不強，缺乏艱苦奮斗精神。這是干部交流中所出現“三不愿”現象的思想根源。少數領導干部沒有把黨和人民賦予的職位和權力當作一種責任，而是視為個人社會地位的象征，表現在對領導崗位上講權力大小，在條件上片面追求環境舒適。在干部交流中，特別是鄉鎮干部中有三種情況比較明顯，一是進行順向交流任職的干部，即使在生活、居住上，短期內會有較大的經濟壓力，但還是比較樂意；二是有些領導干部，經常找組織、找領導“訴難處倒苦水”，認為長期在條件差的地方工作，沒有功勞也有苦勞，要求順向交流到條件好的地方，甚至提出即使不安排任職也愿意；三是有些領導干部，在條件好的地方買了住房，這本無可非議，但是，有的干部便以此為由，要求組織“照顧”交流到家庭所在地工作。從這些現象可以看出，領導干部意志不堅強，缺乏艱苦奮斗精神是造成干部交流難的重要原因之一。

2、看重個人利益，缺乏奉獻精神。這是影響交流工作的直接原因。作為領導干部，人民的公仆，應該把人民群眾的疾苦和利益擺在首位，為人民服好務、謀好利。但是在市場經濟條件下，由于分配方式的多元化，有些干部的思想產生了波動，在個人利益上看得過重，不愿意到條件差、職能弱、收入低的地方和部門去，他們不是比為群眾辦了多少事，謀了多少利，而是比誰的收入多、職權大、條件好，表現在安排其交流任職時，以各種理由與組織上進行討價還價，明顯缺乏“吃苦在前，享受在后”的奉獻精神。

3、知識結構單一，適應新環境能力不強。一些干部由于長期在一個地方、一個單位工作，受工作環境因素影響，偏重對本行業知識和能力的學習培養，而對其他方面的知識和情況了解不多，有的甚至滿足于干好本職工作現狀，因而在知識結構上顯得比較單一，也形成了固有的思維模式，表現較明顯的又是一些文化知識底子相對較弱、年齡稍微偏大的干部，一旦提出交流，在適應新環境、新工作上存在較大難度。特別是鄉鎮與縣市級部門之間、專業性較強部門與綜合性部門之間進行交流，較難適應，也容易產生畏難情緒。

（二）客觀原因

4、工作條件差異，導致干部心理上的不平衡。一是鄉鎮之間的地區條件差異。由于自然資源環境、地理區域優勢因素，當然也有長期以來的政策因素和人為因素的影響，必然造成地區之間發展的不平衡和基礎條件的差異。實踐證明，一個地方的發展，除了主觀因素外，資源優勢、區位優勢、人力財力優勢等方面的基礎條件差異，在很大程度上影響著當地經濟發展，也影響著干部工作積極性。從我市情況看，條件好的地方，領導干部可以全心放在抓大事求發展上；而條件差的地方，干部主要精力都花在了保持地方穩定，扶貧濟困，解決農民負擔，保證財政供養人口工資按時足額發放上，甚至有些負債大的地方，只能發放基本工資。二是表現為部門之間職能職權的差異。由此導致部門之間工作條件和福利待遇上的差異，那些不具備行政職權、執法和收費的部門，工作條件和福利待遇相對較差。在“公務員工資水平增長過慢和部門之間收入差距過大”的調查中，共118人填寫問卷，有93人認為后者更難接受，占78.8%。這些都導致了一些干部心理上不平衡，給干部交流工作形成一定的障礙。

5、交流給干部本及家庭帶來的不便

從現職領導干部年齡上看，普遍都有比較固定的家庭，上有父母需要瞻仰，下有子女需要照顧，有些干部家庭經濟負擔還比較重，往往一個人要供養多人。但是，從目前公務員工資收入水平看，特別是西部地區還普遍比較低，一旦被確定為交流對象，就涉及到個人生活和家庭生活問題，其中最突出地又表現在異地交流任職的干部中。

對干部本人來說：一是住房問題。就目前我市鄉鎮情況看，財力普遍緊張，辦公和住宿條件都比較差，特別是鄉鎮建制調整和撤并后，原來分散在幾個鎮的干部全部集中到一個地方，導致家在異地干部增多，給辦公和住房安排上造成了很大的難度。我們在調研中了解到，我市39個鎮街中，除市區范圍的3個街道辦事處能夠較好地解決干部住房外，其余36個鎮機關沒有一個能夠全部解決干部的住房，而且大多數干部只能自己掏錢租房或幾人共同合租。二是生活問題。由于隨著機關事務向社會化服務方向發展，多數機關食堂對內實行承包，向外開放營業，從而給異地交流的單身干部，帶來個人生活不便，費用的開支增加。

對干部家庭來說：社會經濟成分多元化和就業方式、住房分配制度的改變，使交流干部的家庭隨遷難度加大。家屬務農、經商的，由于工作性質決定不能隨遷或不愿隨遷；家屬有固定工作的，由于不能很好地解決工作調動問題而不能隨遷，特別是從部門向鄉鎮交流的干部，家屬往往不愿隨遷。從而使得干部交流后不能照顧家庭，給家屬工作和照顧老小的壓力增大。

（三）歷史原因

6、原有干部管理制度帶來的觀念障礙。一是長期以來的封建思想和計劃經濟模式下的干部人事政策，在人們的思想觀念上形成的“做官”意識和“權力”意識一時還難以完全轉變；二是市場經濟條件下干部監督體系的還不夠完善，在現實生活中還存在著一些不良現象，表現在“官”越大位越高，“權”越大事好辦；三是由于干部管理機制還不夠健全，在一些地方和部門，領導干部“不到年齡不退位、不出問題不變崗”的情況還比較普遍。這些都與領導干部交流中的“三不愿”現象密切相關。

7、原有人才分配和安置方式，使外地籍干部嚴重偏少。從我國干部制度政策上看，領導干部人才培養主要來自于大中專學校畢業生和軍轉干部。但是，長期以來，由于各方面的因素影響，畢業生分配和軍隊轉業干部安置，基本上都是按照哪里來哪里去的原則，特別是區縣一級的這種情況更為明顯，現職領導干部絕大多數都是土生土長的本地人，外地籍人才嚴重偏少。

（四）制度原因

8、干部交流制度本身的不完善。雖然，從中央到地方都出臺了關于領導干部交流的制度，但是在實際工作中還存在一些新的問題需要進一步探索和從制度上進行完善。一是重要部門干部異地交流，缺乏相應的政策和措施，各地方操作難度很大，以致于無法實施；二是干部交流缺乏有效的監督措施，從目前情況看，盡管各級黨委對干部交流工作比較慎重，但由于各種原因影響，在確定交流的對象上隨意性較大，有些符合交流條件應當交流的卻沒有交流，不宜交流的也進行了交流，雖然只是少數，卻給干部交流帶來了較大的負面影響；三是交流期限的不確定性。交流制度雖然對需要交流的情況進行了明確界定，但是對“我們交流的期限到底是多久？”，由于干部交流的目的不同和各地情況差異，很難以明確時間來界定。這種不確定性，使處于逆向交流的干部存在著較大的思想顧慮，往往擔心“有去無回”，特別是在市級部門向鄉鎮逆向交流的干部中表現較為明顯。

9、干部交流配套制度不健全。一是干部的考核制度有待細化和完善。從實踐工作看，由于地區條件差異，有的地方容易出顯績，有的地方干事卻不顯形，干同樣一件事，由于地方基礎差異，干部所付出的精力和勞動存在很大的差別；另外，有部分干部，為了盲目追求“政績”，搞短期效應，主觀改變當地原有的長期規劃和發展思路，表面上是發展了，但是從長遠看，既影響了政策的穩定性，又影響本地經濟正常發展，這些都給考核任用交流干部帶來難度，也給干部交流造成了一定的負面影響；二是選任制干部交流到位時間的隨意性太大。這種情況在縣市級部門基本不存在，而在鄉鎮就比較重要，由于異地交流干部往往需要重新熟悉情況，掌握民情，了解民意，但實際上到新崗位與選舉時間間隔一般都比較短，給選舉工作帶來一定的難度，也給交流干部增加了心理上的壓力，甚至對有些情況比較復雜的地方，干部根本不愿交流去。三是交流給干部的家庭生活帶來的問題需要進一步研究解決，雖然干部交流制度規定，被交流的干部，其配偶子女是否隨調隨遷，可尊重干部本人自愿，但是由于現行就業方式的多樣化和管理體制方面的原因，有些問題難以解決，如對家屬系務農或個體戶的，根本無法隨遷；即使家屬愿隨遷，但住房不能隨遷，等等。這些情況，都容易造成交流干部思想上、心理上、生活上的障礙。

三、對策和建議

1、加強教育引導，提高思想認識。要加強對領導干部的教育，特別是要在深入學習領會江總書記“三個代表”重要思想上下功夫，使各級領導干部牢固樹立正確的價值觀、權力觀和地位觀，深刻認識到部門職能強弱只是服務分工的不同，而不是謀取個人私利的工具和手段；地方條件差異只是經濟發展上的不同，而不是個人職位升遷的跳板，作為領導干部在思想上、行動上自覺服從組織安排，無論在何部門、何地方，都應當把為人民群眾謀利益求發展的放在首位，做“三個代表”的實踐者。

2、強化知識培訓，提高適應能力。江總書記在為全國干部培訓教材作的《序言》，站在歷史和時代的高度，精辟概括了我們黨重視學習的歷史經驗，向全黨發出了“堅持學習、加強學習、改善學習”的號召。當前，必須緊緊抓住建立學習型政黨這個重點，以各級黨校為主要陣地，強化干部的教育培訓。同時，要充分利用好其他各級教育培訓機構，加強干部的系統性繼續教育，不斷提高領導干部的執政能力和執政水平，不斷改善領導干部的知識和能力結構，不斷增強適應新形勢、新環境、新情況的能力。

3、完善交流制度，增強可操作性。干部交流作為深化干部人事制度改革的重要措施之一，必須嚴格按照干部交流制度關于交流的目的、范圍、形式、對象和條件、數量、流向、程序及交流的紀律作出規定，從干部交流的目的出發，根據各類領導班子建設、年輕干部選拔培養的需要，制定具體的工作實施計劃，可以適當進行集中交流，但交流面不可過大，以免造成班子的不穩定；交流前要摸清各方面的情況，包括每個干部的德才表現、性格特長、家庭情況，在此基礎上制定周密細致的方案，慎重考慮，力求避免不利因素產生。對必須進行交流的，應當考慮各方面的情況，對交流確有困難的，應盡量減小交流的空間跨度，既實現交流的目的，又盡量照顧到干部的實際困難。同時，在交流對象上做到正副職、副職間、同級單位間的多層次交流，在交流方式上做到縱向、橫向、輪崗等多形式的相結合，使干部交流規范化和制度化，盡量減少干部交流的隨意性。

4、健全配套制度，健全激勵機制。干部交流工作，既要按領導班子和干部隊伍建設的需要，嚴格領導干部交流制度的規定，以嚴肅的組織紀律來保證，同時更要注重建立激勵機制。一是完善干部考核制度。實行任期目標責任制，明確交流期間的目標任務，防止短期行為。在制定任期目標時，要根據不同地區、不同部門的實際情況而定，減少因條件差異而帶來的考核失真問題。在考核時，要考慮可持續發展因素，注意考核“潛績”。二是完善工資制度。可以借鑒沿海發達地區辦法，實行同一級別干部同一工資收入制度，通過強化權力監督，嚴格限制地方和部門“灰色”收入，減小地區和部門之間的收入差距，以提高獎勵標準來實現獎勤罰懶；而對條件差的地方，可以參照中央和有關省市對偏遠、貧困地方實行地方補助的辦法，實行相應的津補貼政策，鼓勵干部到邊遠貧困地區工作；對異地交流且家庭不在一起的，適當給予生活補貼，減輕干部因異地交流而帶來的經濟負擔。三是在住房政策上，對交流干部的家庭住房買賣應給予一定的政策優惠，由于住房政策的改變，很多干部都購買了比較穩定的私人住房，如果其被列為交流對象，原地住房就成了問題，而新購住房經濟上又難以承受。因此，對愿意處理舊房而在交流地重新購買新房的，政府應根據這種住房買賣目的不是為了盈利的本意出發，在住房買賣上給予一定的政策優惠。

總之，干部交流工作必須以加強領導班子和干部隊伍建設為指導，在堅持黨管干部、從嚴治黨方針，嚴肅干部人事管理規定和紀律的前提下，在思想教育、交流方案、激勵機制和完善配套政策方面，都要著眼于解決交流干部的后顧之憂，使干部愿意從上級機關到基層、由條件好的地方到條件差的地方去，使干部能夠真正靜下心來、安下身來，駐守一方土地，造福一方百姓。