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公選和直選鄉鎮領導干部（以下簡稱“兩選”）是在深化干部人事制度改革和推進農村民主政治建設的新形型的選任方式。鄉鎮“公選”即采取個人自薦、群眾舉薦和組織推薦相結合，通過考試、考核、面試答辯等程序，公開推薦、公開選拔鄉鎮黨組織和政權機關負責人候選人預備人選，再根據競爭結果依法舉行選舉或組織任命正式人選。鄉鎮“直選”即由鄉鎮全體黨員直接選舉鄉鎮黨組織負責人，由有選舉權的鄉鎮選民直接民主選舉政權機關組成人員。從實踐來年地，“直選”因與憲法和黨內法規相悖，僅在極少數鄉鎮自發進行過試驗。

近些年來，四川省在較大范圍內進行了鄉鎮“兩選”（主要是公選）的探索。為了深入掌握全省鄉鎮“兩選”情況，我們組織力量進行了專項調研，試圖在座談走訪、抽樣調查、查閱資料和綜合分析的基礎由，總結概括出四川鄉鎮“兩選”工作的基本特點、主要模式和積極意義，分析存在的問題和難點，并就推進鄉鎮領導干部選制度改革提出若干對策建議。

一、四川省公選和直選鄉鎮領導干部的基本特點

1、探索時間較長。四川“兩選”鄉鎮領導干部，在20世紀80年代中期開始起步，迄今已有10多年的時間，共掀起三次高潮。第一次高潮是在1988－1989年。主要在川東的達縣、川南充等地區的部分縣市展開，地縣黨組織按照黨的十三大關于引入競爭機制、發展基層民主的精神，在部分鄉鎮進行了公開況聘鄉鎮黨委書記、鄉鎮長和副鄉鎮長的試點工作。但1989年政治風波之后，這項工作逐漸停頓下來。第二次高潮是在1998－1999年初。1998年3月，四川省委在巴中工地區召開現場會，總結推廣該區公推公選鄉村干部的經驗，要求把“群眾參與、民主推薦、競爭上崗、承諾就職”的公推公選鄉村干部的做法擴大運用到選拔鄉鎮領導干部上來。同年6月，省委又在成都召開會議，對改革鄉鎮領導干部選任制度進行了部署。9月，省委在《四川省鄉鎮黨政領導干部選拔任用工作暫行辦法》第十條中明確規定：“推薦鄉鎮的某些領導職位人選時，還可以采取組織推薦、群眾推薦、個人自薦考試考核相結合的的方法。在省委的推動下，1998年底到1999年初，全省再一次掀起了公選鄉鎮領導干部和村民直選的基礎上進行了鄉鎮領導干部直選的試點工作。第三個高潮是2001年底到2002年初。省委決定，結合鄉鎮換屆選舉，在全省1/3以上的鄉鎮公推公選鄉鎮領導干部候選人預備人選。瀘州、等市所有鄉鎮領導干部候選人預備人選全部由公推公選產生。

2、實踐范圍廣泛。從地域范圍看，到目前為止，四川省已有29%的地市、10%的縣市區、8.7%左右的鄉鎮開展了公選鄉鎮領導干部工作，已經有7%左右的鄉鎮領導干部是通過公選方式產生。開展公選的地方既有四川經濟較為發達的成都平原的鄉鎮，又有經濟欠發達的盆周山區和丘陵地區，其中以川北、川中公選面居大。從職位范圍看，公選和直選的職位既有鄉鎮黨政一把手，又有鄉鎮黨委副書記、鄉鎮政府副鄉鎮長，其中以鄉鎮政府職位居多。

3、形式多種多樣。四川各級黨組織立足本地實際創造了十多種公選和直選形式。在公選形式上，呈現出地域相近、操作模式相似的特點。遂寧市市中區步云鄉鄉開展的黨政班子全職直選，也未見新聞媒體披露類似的做法。

4、成效比較顯蓍。主要表現三個方面：一是發現選拔了一大批優秀人才，提高了鄉鎮領導班子的創造力、凝聚力、戰斗力。二是凈化了用人風氣，樹立了正確導向。三是調動了干部的主動性和創造性，推動了鄉鎮工作開展。正因為如此，四川鄉鎮“兩選”不僅在全省干部群眾和社會各界產生了強烈反響，而且引起了中央有關部門、境內外不少專家學者的普遍關注。

5、尚在深化完善。調查表明，四川鄉鎮“兩選”工作，通過多回合、大范圍的積極探索，已經積累了一些經驗。但從總體上講，這項工作目前仍處于深入探索階段，無論“兩選”形式還是操作細節，都還存在一些需要進一步研究和規范完善的地方。目前四川正在有針對性地加緊做好相關工作。

二、公選和直選鄉鎮領導干部的主要做法

1、遂寧市的“混合投票”公選

主要為遂寧市市中區選鄉鎮黨政正職時采用。其特點是“混合組團，投票推薦，組織提名，等選舉”。1998年9月至11日該區開展的東禪鎮、蓮花鄉公選黨委書記和保石鎮、橫山鎮公選鎮長候空就采用了這種模式。

⑴公開報名和資格審查。公選黨委書記的報名條件是：大專以上學歷、45歲以下、5年以上工齡的副科級以上黨員干部。公選鎮長候選人的的報名條件是：高中以上學歷、40歲以下、擔任股級以上職務、工齡3年以上的干部，以及邊疆任職3年候選人述條件的村黨支部書記、村主任。全區共有181人報名，179人資格審查合格。

⑵筆試。公選領導小組成立了專門的命題小組，到距離遂寧市100公里遠的地方出題閱卷。考試內容涉及鄧小平理論、市場經濟知識、法律常識、時事政治、農村工作知識等。報選書記職位的加重黨建和班子建設方面的考試內容，鎮長職位加重財經方面的考試內容。在統一考試后，從筆試中分別確定出競爭每一職位的前6名作為初步候選人。區委組織部對初步候選人進行組織考察，并組織他們到所報的鄉鎮進行實地考察。

⑶面試。區委、區政府領導，人大、政協主要領導，公選領導小組成員，鄉鎮機關黨員干部、村干部中的黨員和群眾黨員代表，區直機關單位負責人等，參加公選黨委書記的面試大會。面試前編制3道規范試題。面試時，入圍者抽簽按順序進行30分鐘的面試答辯，由區委副書記和組織部長、人事局長分任正副主考負責提問。面試答辯結束后，由參加面試的區、鎮干部和黨員代表投民主推薦票，當場計票，當場公布。得推薦總票數前2名者為提交區委常委會審議人選。同時規定，最高票獲參會人員過半數始得當選。如參加面試者均未獲得參加人員過半數推薦，則重新推薦或宣布該職位公選失敗。鎮長候選人公選規則與公選書記的面試規則相似，但規定全鎮人大代表作為參會人員與市區領導、鎮村干部參與民主推薦。通過面試，每個職位都產生了2名預備人選。

⑷區委決定和依法選任。一般當場召開區委常委會議，從預備人選中決定任命公選的黨委書記和鎮長的正式候選人，黨委書記直接任命，鎮長候選人當場提交隨即召開的鄉鎮人代會進行選舉。遂寧市的“混合投票”公選模式自始至終堅持了公選的職位、條件、程序、錄用“四公開”。

2、巴中、南充市的“量化淘汰”公選

其主要步驟與遂寧公選程序相似。主要特點可概括為“量化評定、逐輪淘汰、雙向提名、差額選舉”。1998－1999年鄉鎮換屆中，巴中通過這種方式分別公選出鄉鎮領導干部1812人，南充市南部縣公選178人。

它與遂寧公選的不同點在于：一是在資格審查時，要對符合基本資格的報名者在現崗位的表現評出等次并轉化為一定分值，考察分要帶入最后結果，低于一定等次的取消競選資格。二是筆試后，根據考察分和筆試結果進行第二輪淘汰，按優勝者與職位6：1或4：1的比例確定進入下一輪競選的競選者。三是在演講時分別建立領導干部評委組織和代表評委組，分別評分，合計計分。公選領導小組確定9－15名縣級干部或縣直部門負責人擔任領導干部評委，本屆人民代表或者黨代表作為代表評委。最后，根據考核、筆試、演講答辯分的綜合結果，從高分到低分差額確定候選人選。四是不需經過組織審批程序，當即召開黨代會或人代會進行差額選舉。

3、綿陽的“代表直接提名選舉”

綿陽市在1998－1999年的鄉鎮人大換屆選舉中，在9個縣（區）和高新區選擇11個鄉鎮進行了人大代表直接提名選舉鄉鎮長的特點。其特點是“組織放手、代表提名、演講答辯、當場選舉”，將鄉鎮長、副鄉鎮長候選人由主席團、代表提名兩種提名方式改為由代表直接提名一種方式，并確定了候選人施政演講、答辯等程序。例如：安縣界牌鎮是綿陽11個試點鄉鎮中既直接提名選舉鄉鎮長又直接提名選舉副鄉鎮的惟一鄉鎮。1998年12月29日，界牌鎮黨委在《關于進行鎮人民代表直接提名選舉鎮長、副鎮長工作的實施意見》中設定了以下規劃：⑴界牌鎮人大代表直接提名、選舉鎮政府鎮長1名、副鎮長3名；⑵提名鎮長、副鎮長候選人的基本條件，除規定是界牌鎮選民和相應的政治、能力條件外，不限制候選人的身份、資歷、學歷和年齡；⑶代表10人以上聯名方為有效，鎮長、副鎮提名人數如符合規定的正式候選人人數（鎮長正式候選人2名，副鎮長正式候選人4名），由大會主席團直接提交全體代表醞釀討論，候選人競職演說后進行正式選舉；⑷差額確定正式候選人，再通過競職演講后，進行正式選舉。⑸鎮長、副鎮長的提名選舉分兩輪進行。在會前動員的基礎上，1999年1月7日至8日，召開了界牌鎮第十五次人代會。按照上述規則，由代表分別聯名提出了2名鎮長候選人、4名副鎮長候選人，經分輪演講答辯后，選出了新一任鎮政府領導班子。

4、眉山市青神縣南城鄉的黨政領導班子全職公推直選

1998年11月至12月底，眉山市青神縣南城鄉進行鄉鎮黨委、紀委、政府三套班子公推直選實驗。由全鄉黨員直接選舉黨委、紀委班子成員，包括書記、副書記、紀委書記、黨委和紀委書記；全鄉選民直接選舉鄉長、副鄉長。

直選鄉鎮政府班子成員分四個階段進行。⑴前期準備。主要是調查摸底、建立機構；召開鄉人代會，形成直選正副鄉長決議。⑵產生候選人。主要做公布政府班子職數、結構要求和候選人資格條件，宣傳動員，公開報名，資料審查，競職演講和預選等六項工作。⑶正式選舉。分選區同時召開選舉大會選舉正、副鄉長。⑷人代會備案。

直選鄉鎮黨委、紀委班子成員也分四個階段。⑴制定方案，宣傳動員；⑵推薦、確定正式候選人。主要是通過黨委、紀委班子職數設置、結構要求和任職資格，初提候選人和資格審查等工作，報縣委分類，差額提出正式候選人；⑶制定目標，宣傳候選人。召開黨員大會，由上屆黨委、紀委作黨委、紀委的工作報告，提出今后三年“兩委”工作目標，并介紹下屆候選人情況。隨后，分支部討論；⑷演講答辯，直接選舉。

5、遂寧市市中區的步云鄉長直選

1998年11月至12月31日，遂寧市市中區在4個鄉鎮公選黨政正職的基礎上，在步云鄉開展了鄉長直選試點工作。主要分以下幾個階段進行：

⑴前期準備（11.4－11.26）。1998年初，遂寧市市中區區委作出在步云鄉直選鄉長的決定，并進行了實地考察，制定工作方案。到11月26日，區委、區人大九易其稿，形成了《遂寧市市區中步云鄉直接選舉鄉人民政府鄉長試點辦法》。隨后，分級建立了區委“直選步云鄉政府鄉長工作領導小組”，“步云鄉鄉長直選委員會”，以及村級直選領導小組三級組織機構，負責直選的領導工作。

⑵宣傳發動（11.27－12.4）。11月30日，召開各村黨支部書記會議傳達選舉實施辦法，布置直選工作。發出《步云鄉選民直接選舉鄉鎮人民政府鄉長的公告》和《給步云鄉在外打工的選民的公開信》。公告規定，戶籍或工作關系在本鄉、享有選舉權和被選舉權、年滿25歲、具有高中或同等學歷以上者可報名參選。12月2日又以村為單位召開全體村民會議進行直選動員。同時，還廣播宣傳20次，印發宣傳資料3800份，接待群眾咨詢1100人次。

⑶公開報告（12.5－12.12）。對報名的規定有：政黨、人民團體、群眾組織可以聯合或單獨推薦鄉長候選人；個人可以自由報名參加競選，但須得到選民30人以上聯名推薦；每一選民只能有一次提名推薦候選人的權利；政黨提名的候選人不受鄉行政區域的限制，由政黨組織在全區范圍內推薦。全鎮共在15人報名（政黨推薦1人），其中黨政干部4人，教師4人，企業管理人員4人，村干部2人，外出務工人員1人。

⑷選區聯席會議確定正式候選人。12月15日，召開有村干部、村民小組組長和每個村3名村民代表共161人參加的選區聯席會議。按選區聯席會議通過的《協商辦法》，由15名報名者分別作了“立足步云實際，發展步云經濟”的施政演講后，抽簽輪流回答各選區代表提出的問題，并現場回答參會者的提問。之后，由選區聯席會議正式代表以投票方式產生2名候選人。

⑸巡回演講答辯。12月16日，選區聯席會議推薦候選人巖洞子村村主任蔡榮輝、小學教師周興義和黨組織的推薦候選人譚曉秋（按直選辦法規定，不需選區聯席會議推薦）3名正式候選人開展鄉情調查。12月20日至28日，在全鄉11村和場鎮、機關巡回進行了13場演講答辯。全鄉650人次提問，近2萬人次聽取答辯。3位正式候選人對選民提出的11類160多個問題進行了面對面的答復。

⑹正式選舉，宣誓就職。12月31日，在全鄉設立13個投票站并采取秘密劃票方式進行投票，本鄉有選舉權的選民11347人（外出未歸3700人），有6236名占54.95%的選民參與投票。收回的6212張有效票中，譚曉秋獲得3130票，占50.19%，另兩人分別獲得1995票和1017票。當天下午公布了得票結果。1999年1月4日，召開換屆后的鄉鎮人民代表大會對選舉結果進行審查確認，認定譚曉秋當選。隨后，當選鄉長在鄉人大主席監督下手持國旗進行宣誓。鄉人大還制訂了述職、質詢、彈劾、罷免辦法。

三、公選和直選鄉鎮領導干部的積極意義

1、鄉鎮“兩選”是深化干部制度改革的積極實踐，對于加強黨的領導、鞏固執政基礎有著一定的促進作用。

⑴既堅持了黨管干部原則不動搖，又在改進黨管干部的方法上取得了新進展。從調查情況看，各地都把堅持和和改進黨的領導和黨管干部原則作為“兩選”的重要指導思想。通過各級黨組織的有力領導，在“兩選”方案制訂、程序醞釀、報名者資格條件的確定和政審把關、筆試面試的組織等各個環節保證了黨管干部原則的落實，使黨管干部的方法取得了新的進展；一是變“少數人選人，在少數人中選人”的封閉式選人為人民群眾廣泛參與的開放競爭式選人，提高了知人識人的準確性。二是變組織推薦為主為個人自薦、群眾舉薦和組織推薦相結合，為干部成長、群眾更好地行使參與權和選舉權提供了條件。三是普遍增加了演講答辯、承諾就職程序，使過去單純對好干部的選擇變為對“好干部和好的任職目標”的雙重選擇，實現了選人與治事機制的有機統一。四是變組織提名為雙向提名，變形式化的間接選舉為有實質意義的代表選舉或黨員選民直接選舉，較好地實現了組織意圖與群眾意愿的契合。

⑵既堅持了干部選任條件不降低，又為各類優秀人才脫穎而出創造了新機遇。調查表明，鄉鎮“兩選”過程，實質上是把黨對干部選任的條件、標準交給人民群眾，讓群眾去識別和取舍人才的過程。不少地方在堅持干部選任的政治條件和德才素質的同時，大膽打破資歷、身份、行業、所有制等界限，賦予了各類優秀人才參與基層政權負責人競爭的權利，使這一大批來自各行業的“潛人才”得以脫穎而出，這對鞏固黨在農村執政的社會基礎有著較大的現實意義。以1998－1999年“兩選”產生的2193名干部為例，93.3%的當選者是中國共產黨，70%是繼任干部或后備干部；有337名村干部、農業科技人員、企事業單位管理人員和教師當選，占總數的15.4%；平均年齡41歲，其中黨政正職平均年齡38.9歲，分別比“兩選”前下降4.3歲和5歲；學歷95%在高中、中專以上，其中大專以上學歷占80%，同比上升近50%；有227名原任鄉鎮領導干部在競爭中落選。跟蹤調查發現，這批“兩選”干部絕大部分已組成為鄉鎮領導骨干，有71%的“兩選”干部被組織和群眾評價為“好”，有近20%被提拔使用或列入上一級職務的后備干部培養，經考核不稱職或因其他問題被撤免職的僅占1.1%。我們調查所到的6市7縣的11個鄉鎮，普遍聽到的是對“兩選”干部的贊揚聲。在遂寧市市中區蓮共花鄉調查時，公選當選的鄉黨委書記在44名鎮村干部參加的民主測評中得了44張“優秀”票；在我們座談的10多位干部群眾中，沒有一人對其提出意見?！皟蛇x”后，絕大部分鄉鎮班子的創造力、凝聚力、戰斗力有了較大增強，有69%的“兩選”班子被縣市委評為好班子，比非“兩選“班子高10多個百分點。同時，各地還從“兩選”中新發現和破格啟用了一大批在潛力的年輕干部。

⑶既堅持了公開平等競爭，又為消除用人腐敗、激發干部活力找到了新途徑。調查表明，鄉鎮“兩選”打破了干部選任神秘化、封閉化的傾向，形成了在人民群眾關系、靠金錢、靠人情的異化競爭，較好地防止和克服了用人腐敗和不正之風，使廣大干部群眾深受教育和鼓舞。從更深層次上講，較好地體現了同志提出的“只有讓人民來監督政府，政府才會松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息”的思想。據了解，在開展“兩選”的地方，干部隊伍中拉關系、找靠山的少了，混日子、熬資歷的少了，搞賭博、講吃喝的少了，比學習、比工作、比貢獻的多了。遂寧市市中區出現了“古有洛陽紙貴，今有遂寧書貴”的新鮮事，幾百元一套的公選領導干部叢書、鄧小平理論、黨建黨史等相關刊在新華書店被搶購一空。干部群眾反映，在“兩選”前，是上級促下級干事，農民有事情要到鄉上請干部下去幫助解決，現在是鄉干部經常主動找事干，主動下村做工作。在一些地方，還出現了縣市機關干部申請無條件到鄉鎮工作，鄉鎮干部主動要求到村任職鍛煉的現象。在“兩選”中新走上領導崗位的同志時刻以“我是公選（直選）干部”警醒自己，以扎實的工作回報組織的人民。繼任的干部也感到自己壓力更大了，責任更重了。有個鄉說：“現在三天不在鄉上，心里就發慌。”巴中市215名落選干部中，有61人一改過去“只說不做”的官老爺作風，重新贏得了群眾信任，在屆中參加缺額競爭重新走上了領導崗位，其他同志也多數能做好分配的新工作。面對這些新氣象，不少基層干部認為，鄉鎮“兩選”最大價值，就在于形成了這種新的導向和風氣，可以使千千萬萬優秀人才在實現黨的千秋大業中不斷涌現出來。

⑷既堅持了黨管農村工作，又在調動一切積極因、加快農村發展上打開了新局面。黨管農村工作，是我們黨的一個,是一項重大的政治原則。在調查中發現，鄉鎮“兩選”領導干部既調動了基層干部的積極性，又贏得了民心，形成了干群一心謀發展的良好較好落實，使這些鄉鎮的工作面貌發生了積極的變化。一是農村基礎設施建設得到了較大改善。我們在所到的步云鄉、蓮花鄉、南城鄉發現，近三年需要群眾出錢出力的公益事業好辦了。與以往歷屆相比，本屆三個鄉的基礎設施建設都是投入最大、項目最多、見效最明顯的時期。通過干群一心共同努力，步云鄉政府在選舉時承諾的10件實事有9件已經辦成，南城鄉黨委政府承諾的15件實事全部辦結，兩鄉農民的運輸難、通訊條件大為改善。二是經濟結構調整和兩個文明建設步伐有所加快。特別是在被譽為“全國扶貧攻堅的一面旗幟”的巴中市，近幾年農村經濟社會發展勢頭較好，已經有23%的村建成了文明村，42%的社建成了文明社，45%的農戶建成了文明戶，生活質量明顯提高。在談到巴中近些年的變化時，干部群眾普遍認為鄉長村兩級干部公選是重要的推動力。三是促進了農村社會的穩定。據了解，絕大部分鄉鎮“兩選”后出現了政通人和新氣象，一些以前不穩定因素較多的鄉鎮，通過公選干部的出色工作，化了民怨，順了民心，實現了從亂到治。如南部縣窯場鄉因干部作風粗暴，鋪張浪費嚴重，引起了數百人參加的群體性事件，原書記、鄉長被撤職調離。公選的女鄉長上任后，提出了“臥薪嘗膽，克勤克儉，克己奉公，治窮治愚，治理窯場”的治鄉思路，與新任書記一起團結帶領全鄉干部，自覺“管住口、捆住手、行從簡、管從嚴”，冒著酷暑奮戰在渠道上為旱災所困的群眾守水，修通了出鄉柏油公路，使全鄉出現人心穩、事業興的好勢頭。

2、鄉鎮“兩選”是農村基層民主發展的有益探索，有助于推動農村民主制度建設的進一步發展。

發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標，也是黨的十六大提出的一項極其重要的任務。實行村民自治以后，“三自四民主”特別是民主選舉制度能否擴展到鄉鎮一級，是上下各方廣為關注的熱點問題。我們感到，鄉鎮“兩選”用事實解答了許多停留在思想層面的疑問，對鄉鎮民主制度建設有著深遠影響。

一是初步回答了農民群眾是否有積極性和能力參與民主推選鄉鎮領導干部的問題。調查表明，近些年來，基層干部群眾對鄉鎮“兩選”普遍持肯定和歡迎的態度。在座談中，一些干部群眾還提出：“公選仍然是羞羞答答的民主，完全可以掀開蓋頭來，過渡到黨領導下的直選?！彼鞂幨惺兄袇^正是順應群眾的這種愿望開展了步云鄉直選試點。各地普遍反映，在“兩選”過程中，群眾參與熱情之高、到會這整齊、農民代表向競選人提問之認真，都超出了上級黨委的預料。在許多地方出現了在外打工的農民飛機回鄉參選、農村高齡老人甚至百歲老人親自參加選舉投票，夫妻、父子、兄弟、姑嫂在推薦候選人時激烈爭論的動人場景。經過市場經濟的洗禮和村民自治實踐的鍛煉，農民的民主意識和民主能力的確有了較大程度的提高。

二是初步回答了“兩選”擴大到鄉鎮會不會影響黨的領導的問題。調查表明，鄉鎮“兩選”不僅沒有削弱黨的基領導，相反對于加強黨的領導、鞏固黨在農村的執政基礎、擴大黨的社會影響力有著積極的影響。特別是解決了一些地方黨組織對鄉鎮換屆工作難領導、組織意圖難實現的問題。如上屆鄉鎮換屆中，未開展鄉鎮公選的樂山市有155名組織提名的鄉鎮領導干部候選人落選而普遍開展公選的巴中市四縣區和南充市南部縣鄉鎮換屆選舉則全部一次成功。

三是初步回答了在經濟社會發展水平差異很大的農村發展鄉鎮民主的路徑如何選擇的問題。各種公選形式在不同地域實施取得成功的事實表明：農村經濟發展水平落后，不一定表明群眾民主意識和能力的落后，相反，不發達地區的農民對選好能帶領他們改變貧困面貌的鄉鎮帶頭人更為關注。只要有利于維護、實現和發現農民群眾的民主權利、有利于社會穩定、有利于加強和改善黨的領導的民主形式，都可以并且應該探索。