導語：城市化進程中保障失地農民權益的現狀和對策研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

農業、農村和農民問題，始終是關系黨和國家全局的根本問題。黨中央對農業增效、農民增收高度重視，十分關注。在黨的方針政策指引下，當前“三農”工作總體上呈現出良好局面。但隨著工業化、城市化的快速推進，被征地農民群體迅速擴大，已經成為當前經濟社會生活中的一個突出問題。就蘇州而言，戶籍人口的城市化率正處于加速發展階段，從1999年的35.8%提高到2003年48.5%，年均增長4個百分點，并且隨著政府一系列政策措施的強勁推動，今后五年年均上升幅度有可能超過2個百分點。專家預計，到2007年蘇州城鎮人口比重將達到60%左右。從近鄰的浙江看，城市化也在加速推進，近年來全省被征地農民就達到205萬人左右。就全國而言，據不完全統計，約有2400多萬農民成為失地農民。失地農民正以一支龐大的隊伍出現在全國各地。

在工業化、城市化快速推進的過程中，農村人口向城鎮集中，土地等生產要素向工業集聚，經濟文化活動以城鎮為中心展開，這是不可阻擋的歷史潮流，必然帶來城鄉經濟社會的深刻變化。但是在體制轉軌、社會轉型、利益調整的過程中，如果不能保障好農民利益，特別是不能正確處理好被征地農民利益，就會使工業化難化，城市化難成，社會穩定難保，黨群關系緊張。因此，妥善解決失地農民的長遠生計和發展問題，在就業和勞動社會保障等方面作出制度性安排成為當前經濟社會發展和各級政府施政的重大課題。蘇州在這方面作了許多有益的探索，但仍然存在一些急需加強的問題。筆者想從以下幾個方面對這個問題作些初步探索。

一、蘇州在安置失地農民方面的探索和實踐

近年來，蘇州市在保障城市化進程中失地農民權益的問題上，指導思想比較明確，對征地農民普遍關注的土地征用補償、農房拆遷補償、失地勞動力就業安置、村級集體資產處置等方面，制定了一些相關政策、法規和制度，走在了東部沿海發達地區的前面。

（一）關于土地的征用補償

土地是農民最基本的生產資料，是農民生活保障的基礎和財產權利。保護農民的土地權利，是對農民權益最直接、最具體、最實在的保護。征用、使用農村土地，必須嚴格依法及時給農民合理補償。蘇州市各地對失地農民的補償，在上世紀90年代一般都采取一次性“買斷”方式，結果是“鈔票用光，集體上訪”的事屢屢發生。為使農民在土地被征用后長期得益，昆山的做法值得借鑒，具體是：除地面建筑物、附著物和青苗費一次性兌付給農民外，根據農戶被征用的土地數量，按“三、六、九”政策進行補貼：即每年每畝責任田補300元，自留地補600元，口糧田補900元，補貼標準每五年調高一次。昆山在蘇州開了由“一次性補償”為“常年補償”的先河。盡管這一補償標準是很低的，但畢竟農民可以年年從土地上得益。蘇州市政府為了保護農民利益，規范征地補償標準，在總結各地經驗的基礎上，于2000年7月出臺了《蘇州市征用土地暫行辦法》，對征地安置補償定了“三個統一”：一是提高征地補償水平，統一綜合補償標準。市區平均每畝補5萬元左右，最高6萬元，縣區每畝3萬元左右，最高3.6萬元。二是對安置的農業人口統一按三個年齡段劃分為不同對象，分別給予補償：(1)女16—35周歲、男16—45周歲為剩余勞動力，市區每人補13000元加5000元醫療門診費，縣區每人補10000元加5000元醫療門診費。(2)16周歲以下為被撫養人，市區每人補6500元，縣區每人補5000元。剩余勞動力和被撫養人的補償費，在征地時一次性兌付給農戶。(3)男45周歲以上、女35周歲以上為保養人員，人均保養費不超過35000元(含5000元醫保費)。保養費在征地時統一納入社保機構，實行社會養老保險。保養人員長期受益，每月可領取保養費，市區每人每月170元(全年2040元)、縣區每人每月160元(全年1920元)。三是統一土地補償費的標準和用途。征地時對農村集體經濟組織支付土地補償費：市區每畝20000元，縣區每畝12000元。規定村集體所得的這筆土地補償費，用于發展生產和安置農民生活。這是對保障農民合法權益的一個推動，較之過去，農民增加了得益。調查表明，蘇州多數開發區貫徹落實得比較好，但也有不少地方還沒有認真貫徹落實。

（二）關于農房拆遷的安置補償

在成片開發征用土地的同時，農房拆遷安置補償，是能否保障農民合法權益的又一重點，也是農民關切的一個重要政策問題。現在被拆的農房，多半是上世紀90年代所建的樓房，不少是別墅式農居，有許多還兼有家庭手工業工場和出租房功能，是農民私有財產重要的組成部分。所以，拆遷不僅帶來農民居所的變化，還會直接減少農民的收入。目前，蘇州各級對農房拆遷的安置補償也是比較重視的。2001年蘇州市政府以16號令頒發了蘇州高新區《房屋拆遷管理暫行辦法》，對拆遷程序、拆遷安置和補償標準都作了具體規定，政策公開透明，規范操作，減少了很多弊端和矛盾。具體做法是：農戶動遷前，經獨立評估機構評定舊房補償價格；動遷時，將農戶統一安置到動遷小區多層住宅房內；安置房面積以人口為依據，基準面積每人30平方米。以一個三口之家為例，安置基準面積為90平方米，如獨生子女可以照顧30平方米，一家即可住120平方米。基準房價每平方米480元，購房總價為57600元。如果農戶要求再增大面積，允許按商品房成本價每平方米1500元左右限購30平方米，計39000元。這樣，一戶農民安置達到150平方米，一般可得到60、90平方米的兩套適用住房。拆房戶經濟上也能算得來，舊房補貼抵購安置房后，尚可余幾萬元，用作新房簡單裝修。高新區農房拆遷安置補償基本上得到了農戶的認可，因此拆遷工作進展比較順利，為加快開發建設創造了條件。但就全市農房拆遷安置補償總體情況看，不平衡性較大，有些地方片面考慮降低開發成本，農房拆遷補償標準過低，農民蒙受的損失較大，不利于社會安定。

（三）關于失地農民的就業

從理論上講，由農民到市民這一身份的轉變，也為農民從務農型轉向務工經商型的職業創造了條件，開辟了新途。但從現實情況看，許多農民為實現這一目標還需跨越一個艱難的“陣痛期”。我們看到的情況是，在成建制失地、拆遷以后，不僅農業勞動者無地可種，有待進城進鎮就業，也使在被拆遷的鄉鎮企業就業的農民加入了無業者隊伍。對此，蘇州各級政府還是比較重視的，并己采取了一些具體措施：首先，各級都制定了每年安排剩余勞動力就業的指標，分解到責任單位，并將完成指標情況列入市政府對縣(區)市政府政績考核的一項重要內容。其次，建立城鄉統一的勞動力市場和城鄉統籌的就業機制。凡具有就業愿望和能力，且在國家法定勞動年齡內的本地農村富余勞動力，統一發給《就業登記證》，進入城鎮勞動力市場求職。城鎮勞動力市場全面對本地農民開放，實行城鄉勞動力同等就業、同工同酬。第三，政府出資，興辦面向失地、失房、失業農民就業的免費專業技術培訓，并采取一定的優惠政策，安排拆遷勞動力到企業和從事保潔、保綠、保養、保安等公益性服務行業就業。例如，昆山市張浦鎮在發展民營經濟中，強調優先吸納本地農村富余勞動力，凡達到一定比例的，在廠房租金等政策上給予一定優惠，到目前為止，全鎮農村富余勞動力的就業率達到97％。又如，工業園區婁葑鎮近兩年內動遷1.1萬多戶，需安置勞力1.8萬個，己安置8300多人，占46%，尚有9600多人需要安置就業，園區下達該鎮今年年底前必須完成3200個安置就業任務。但據他們反映：安排就業比動員拆遷還難。就土地征用補償、農房拆遷安置、勞動力就業安排這三件大事而言，難度最大、進展不快、更須花大力氣予以推動、落實的，便是勞動力的就業安置問題。

（四）關于農村集體資產的保值和增值

正確處置原村(組)集體資產，并使之保值增值，這是關系農民切身利益的一件大事。據有關部門調查，2003年蘇州全市村級集體所有的凈資產為110億元，當年村級集體可支配收入為21.14億元，村均凈資產465萬元，村均可支配收入90.5萬元。一些納入城區、鎮區以及各類園區規劃范圍的村和原來工業基礎較好的村，近幾年來出現了集體經濟、個私經濟和外資經濟共存共榮、快速發展的局面，村級集體可支配收入每年增長一般都在20%以上。然而在推進城市化進程中，這些村將全部撤村建居，村落形態也將徹底改變。那末，他們原有的集體資產又怎樣得以保護而不致流失呢?對此，蘇州市委、市政府多次在會議上強調，在鎮村合并、撤村建居過程中，這些資產必須堅持仍歸原村(組)農民集體“占有、使用、收益和處置”的規定，理順鎮(街道)、村和村民之間的經濟利益關系，不得平調村級集體資產，損害農民利益，并要求村級凈資產200萬元以上的村，抓緊將集體凈資產量化到人到戶，創辦社區股份合作社，讓農民“持股進城，按股分紅”。蘇州市委辦公室還以文件形式下發了社區股份合作社示范章程。吳中區是蘇州市社區股份合作社的首創者，自2001年該區在木瀆鎮金星村試驗成功，正式誕生了蘇州市第一家社區股份合作社以來，目前已有20個村效仿跟上，總計有近3萬農民成為股份合作社股民，預計到今年年底全區約有45%的農民成為社區股份合作社、土地股份合作社的“股民”，為鎮村合并、撤村建居中原屬集體所有資產的安全和保值增值提供了可靠的組織制度保障。在城市化進程中，農民在變為市民之后，若能“持股”成為“股民”，以此將集體資產的所有權明晰量化，回歸到農民，再開辟一條財源，這真是一件保障農民權益的大事。

二、蘇州城郊結合部失地農民安置問題的集中反映

蘇州在失地農民的社會保障方面進行了不少有益的探索，但各地發展不夠平衡，特別在城郊結合部，由于城市化速度加快推進，村級固定資產和農房大量拆遷，許多農民對征地一時難以接受。由于筆者所在單位正是城郊結合部的街道，親眼目睹了被征地農民的屢次上訪，深刻感受到反映征地中各種矛盾的嚴重性和緊迫性。下面試以友新地區征地農民為例進行分析。

友新街道地處蘇州城郊結合部，是蘇州推進城市化和副中心城市建設的重要區域，占地面積7.6平方公里，下轄6個行政村，常住人口6萬余人，農村人口7731人，其中：農業人口2611人，大集體人員488人，耕地面積1898.561畝。

該街道與蘇州市平江區的城北街道、金閶區的虎丘街道非常相似，都是未來3至5年內蘇州副中心城市建設的主要區域。近年來，隨著蘇州大交通網的建設，這些地區征地拆遷速度日趨加快，上述六村已有2萬多農村人口轉向了城市。據調查，目前該地區純農業人員和失地農民的生活來源主要來自以下幾個方面：一是房屋出租收入。以新郭村為例，在900余戶農民家庭中每年的房租收入就達到2000多萬元，每戶年均房租收入2萬元左右，這是城郊農民家庭的主要經濟來源；二是承包農田和蔬菜地種植收入，這方面的比重逐年下降；三是征地人員男年滿45周歲、女滿35周歲每月領取的170元(含25元門診費)的生活費；四是部分村、居民(主要是年輕農民)在企業打工謀生收入。

筆者通過對本地60余戶征地農民發放的調查問卷以及對周邊地區考察的情況綜合分析，城郊結合部失地農民對征地安置問題最為集中的反映在以下五個方面：

(一)征地補償標準前后不夠統一，差距較大

盡管蘇州市出臺了統一征地規定，但少數地方執行得不夠好，比如，公共事業征地勞動力安置補償標準低于非公共事業征地補償標準。公共事業征地(市政建設征地拆遷)勞動力安置費最高2萬元，非公共事業征地(開發建設征地拆遷)勞動力安置費最高4萬元。征地政策變化導致安置補償差異過大，比如，同為友新高架路工程，因去年7月份蘇州調整區位價，同樣面積的農房前后相差近30萬元，農民意見很大。同時，農民對“勞動力安置費劃分階段”反響強烈，普遍認為：一是被征地農民年齡劃分檔次安置偏低：16周歲以下人員沒有保養費，只是一次性發放補助費；男女勞動力安置標準存在地區差異，市區男女勞動力每人13000元，縣市男女勞動力每人10000元；男45周歲、女35周歲人員以上進入保養，每人每月170元保養費，扣除每月25元醫療門診費，實領145元，由于政府委托保險公司發放，多年來無法隨物價上漲而提高。農民認為，這種貨幣化安置的通行做法不能使農民“失地有業”，他們無法用較低的補償去創業，即使進入保養，在蘇州消費較高的城市，僅靠這些費用難以為繼，實現農村小康就更難了。

(二)少數農村基層單位補償安置不夠規范，透明度不高

目前農民征地補償費共有四項：土地補償費、青苗補償費、地上附著物補償費和勞動力補償費。筆者發現，只有勞動力安置費和青苗補償費補給了失地農民，其他費用多多少少被鎮(街道)和村一級組織截留使用。征地補償給農民的費用原本就不高，再被層層克扣，那么撤村建居后，這些集體資產就有可能成為村干部幾個人所有。再加上農村公積金、公益金被鎮或街道“一平二調”，失地農民確實分得很少。

(三)隨便改變用地性質，土地成為開發商的高額利潤

在城市規劃區內，本來是用作公用事業建設的，但不少開發商通過種種關系，變換土地性質，而且以低價拿進，高價賣出，一般每畝地凈賺100萬元，最少也要賺50—80萬元。一城郊地區的新康花園，原先房價一般不超過2000元，開發公司在改制前就將土地拿下，現在建造的小高層房價每平方米已賣到5000元，地價上漲超過120萬，是原來地價的3倍以上，過去買地多的開發商，一夜之間暴富。征地農民對此反響極大。

(四)社會保障措施不夠配套，失地農民得不到實質性保障

主要是就業、生活、醫療和教育等措施不夠配套。首先，在就業保障方面，按現行政策規定，征地拆遷農民轉為居民后，領取了勞動力安置費就視同安置就業，實際上還有不少失地農民領不到待業證，無法進入勞動力市場。這部分人員進城以后，由于文化、技能等方面的弱勢，找工作很難，出現了種田無地、就業無崗、低保無份的“三無游民”。失地農民說，“承包地全被征掉了，我們現在是農民不像農民，居民不像居民，出門是寬闊的馬路，抬眼是工業廠房、高樓大廈，但有路可走，無地生存”。其次，在社會養老和醫療保險方面，現行的政策規定投保年限必須交費滿15年，距離退休時間不足15年的就不能進入社會保險統籌，門檻過高。目前農村實行的是最基本的合作醫療制度和大病統籌保險制度，失地農民仍存在著看病難、就醫難和住院難的問題。第三，在子女就學方面，各城區、縣城中小學校對失地農民的子女上學也有限制，必須交納一定的擇校費或借讀費、贊助費方可進入學校。

(五)歷史遺留問題解決乏力

一是失地農民群體社會問題正在形成而且有不斷擴大的趨勢。上世紀90年代以來被征地的農民，如果當年拿到補償費的，村級組織就不再安排工作；如果不拿補償費的，大多被安置在村屬集體企業，目前這些企業已經改制或停產停業，大部分農民下崗失業。二是失地老人贍養問題突出。由于年輕失地農民無正當職業，自身收入低，家庭矛盾增多，不少年輕人對老人贍養心有余而力不足，老人僅靠每月145元的生活補助費難以維持。因此，失地農民養老問題已成為城郊地區的社會問題。三是撤組后剩余國有土地上的拆遷安置問題難處理。這部分土地早已被征用，雖然房屋沒有拆遷，但因種種原因仍沒有安置，給村委會管理帶來了很大難度。如友新地區的友新路，當時作為市區政府的重點工程建設，建成后沒有及時安置，現今區劃調整，相關職能部門撤并，農民上訪無門，欲哭無淚，最終把遺留問題丟給了街道和村一級組織。

三、失地農民安置難的深層原因分析

當前，我國各地土地征用主要有貨幣安置、招工安置、住房安置、社會保障安置等基本形式。在市場經濟條件下，目前大多采取以貨幣安置為主的城鎮化模式，失地農民的基本生活、就業和基本生活保障等問題，則缺乏解決的有效途徑，失地農民的長遠生計得不到制度保障。蘇州市有關部門通過對市區8個用地項目的抽樣調查顯示，在安置的近4000家農戶中，除25%的農民納入養老保障外，其余均為一次性貨幣安置，失地農民陷入了“有路可走、無地生存”的困境，不少失地農民無事可做，整天圍坐在麻將桌邊，既影響了干群關系，也使城市化的隱患增多，社會壓力加大。筆者認為，產生上述問題的原因，有政府政策導向和農村農民自身兩個方面方面，下面試分析剖析之：

（一）現行的征地制度和政府行為方面的原因

1、征地制度政策不完善，政策預留空間不足。我國目前的征地制度形成于計劃經濟和城鎮化發展時期，以招工安置和農業安置為主，沒有預見到就業市場化和保障社會化的影響，在政策上對失地農民就業和社會保障沒有作出設置，不適應市場經濟和工業化、城鎮化、現代化發展的新要求。同時，我國《土地管理法》中規定：“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要征用集體土地等等，按照本章程規定辦理”。至于何為“國家需要”，哪一個具體項目是屬于法律所提及的“經濟”、“文化”、“社會公共事業”都沒有明確界定，以致于征用土地的范圍擴大到一切經濟領域，而不管是什么項目用地，誰都可以假借“國家需要”向農村集體征地，以低價征來的土地，搞房地產開發或進行轉讓、出讓和出租，使其費用翻幾番。

2、征地補償分配不規范，有關細則規定不明確。一方面，我國農村集體土地到底屬于那一級，雖然土地法規定，建設用地需向農民征用土地，土地補償費歸農村集體和農民所有，但是有這樣幾種持農業戶口的人員并未作出具體的規定：一是早年因子女頂替其城市戶口、戶口落到農村的城市退休職工；二是婚進婚出人員；三是20世紀五六十年代城市下放人員；四是以往因征地被安排到大集體企業就業的農民工。基層干部反映，因為上述問題，征地分錢成為基層組織最為頭痛的問題，如果解決不善，容易引發干群矛盾。另一方面，由于法律上的模糊，集體土地所有者主體過多，征地補償對象包括集體和農民，兩者之間難以界定清楚，致使集體和農民分配不規范，為侵權行為留下了法律上的漏洞，具體表現：一是鄉鎮參與征地補償不合法。鄉鎮是政府基層組織，并非農村土地所有者，卻不同程度地參與征地補償分配；二是村集體與農民分配不統一，各村對留用部分的使用方式不一、利用效果也不同；三是失地農民之間的分配比較混亂，不同的村分配的依據不同，農業戶口、農齡、口糧、田畝面積等因素都可能構成分配的依據，不同的依據容易產生錯綜復雜的矛盾。

3、少數地方政府急功近利，勞民傷財。以地生財、以地興政是許多地方政府特別是城郊土地被大量征用的重要原因，反映了地方政府和鄉鎮占有土地收益作為資本原始積累的明確目標。有些地方片面理解城市化，把城市化單純地理解為修馬路、建高樓大廈、造中心廣場，不顧區域經濟和社會基礎的實際狀況，建一些勞民傷財的形象工程和政績工程。特別是一些地方政府以市場主體的身份直接參與經濟建設，為了在任期內實現GDP增長率，最快捷、最省事的途徑就是“征地”、“賣地”。少數市、縣區僅土地出讓金對財稅的貢獻份額就達到20％左右。同時，不少村級組織為了建造辦公樓、道路等形象工程，積極“盤活土地”，強制農民簽訂征用土地協議。這種人為的城市化不但沒有給當地農民帶來實際的福利，反而增加了農民的負擔，阻礙了經濟社會的發展。

（二）農村實際和農民自身的原因

1、農村股份制改革尚未完全到位，股份制實體還難以成為失地農民生存的主要依托。農民失地后，除了積極謀求新的就業出路之外，希望通過股份制改革獲得一定的生活來源。理論上，股份制改革以前，村級集體經濟發展，村級可用資金增加，農民的收入也隨之一定增長。而實際上，由于體制的因素，村級集體經濟收入的增加尚不能全部物化到農民身上，農民的收入增加并未得到真正體現。股份制改革后，由于農民參與股份制實體的股份分紅，農民的收益得到了一定的保障，生存和生活有了依托。失地農民對集體經濟組織改革的期望與股份制實體實際運營的狀況不對稱，股份制實體的收益分紅還遠遠滿足不了失地農民日益增長的需求。

2、農村產業結構急速調整，大量失地農民被排除在結構調整之外。隨著城市化步伐加快，城郊農村產業結構正面臨著深刻的變化。首先，傳統農業由于受耕地面積不斷減少和種養殖結構變化的影響，消化就業的能力正在弱化，增加農民收入的空間十分有限。其次，城郊工業隨著土地大量被征用，發展空間日趨緊張，企業的引進和拓展受制約因素的影響進一步凸現，而曾經是農村剩余勞動力轉移主要渠道的鄉鎮企業，隨著改革與發展大環境的變化，其吸納農村勞動力的能力也大幅削弱，工業收入增長呈現出后勁不足的趨勢。再次，城郊三產正處于調整和發展之中，大部分農民尚不能適應產業結構的調整。就滄浪區而言，當務之急要根據蘇州城市總體發展的需要和可能，科學合理地規劃好城郊農村，充分發揮村級土地對村級收入增長的支撐作用。

3、社會保障制度構建相對滯后，農村社保與城鎮社保對接遠未實現。一方面被征地人員社保資金難以落實。從目前看，被征地人員的社會保障資金來源主要依靠村級集體經濟的實力。這些年蘇州農村集體經濟雖然有所增長，村級可用資金有所增加，但總的來說，增幅不高，況且各村情況不同，不平衡現象較為明顯；加之現行的土地補償政策存在較為明顯的不合理性，通過土地征用補償來彌補農村社保資金不足較為困難。另一方面農村社保與城鎮社保不接軌。目前試行的被征地人員的養老保險政策仍然相對封閉，整個體系資金盤子小，運行范圍有限。若不與城鎮社保體系逐步對接，今后體系運行的支撐就會存在較大困難。

4、農村尚未建立完善的就業服務體系，農村剩余勞動力得不到有效的幫扶。從就業機會來看，城鎮下崗失業職工有社區、就業管理部門等機構的扶助，或多或少、或好或差都能給下崗職工提供重新就業的機會。而農村因為沒有健全的就業服務體系，失地農民尚不能在勞動力市場中享受與城鎮失業職工一樣的公平待遇；從政策扶持看，政府出臺專門政策對城鎮失業職工進行培訓，并在培訓費上給予一定的優惠。而失地農民的就業上崗培訓如何突出應用性、操作性，結合區域行業發展和企業生產需要，真正幫助農民掌握實際應用的專業技術仍有大量的工作要做。

5、農民自身綜合素質低，就業觀念相對落后。一方面，農民由于長期從事農業生產，普遍存在“兩低”現象，即文化素質低、勞動技能低，面對當前技術工種多元化、專業化，對勞動力市場的適應能力比較差，“等、靠、要”思想比較嚴重。另一方面，隨著外來人員的逐漸增多，大部分城郊農民更愿意把多余的住房出租，甚至違章搭建房屋出租，從中收取租金，因而面對激烈的勞動力市場競爭，缺乏主動應變的意識和能力。因此，不少農民對征用土地和拆遷大多持反對態度。

四、建立失地農民社會保障制度的對策與措施

土地是農民的“保險地”、“保命田”，失地農民是城市化進程中一個特殊的社會群體，從某種意義上說，失地農民問題解決得不好，更加事關改革發展和社會穩定的大局。因此，解決“三農”問題尤其是被征地農民的問題，關鍵要維護好實現好農民的根本利益，這是我們黨制定和實施農村各項方針政策的出發點，也是我們黨在農村全部工作的歸宿。蘇州應從實際出發，高度重視并積極探索解決城市化進程中失地農民的權益保護問題，逐步建立起符合蘇州特點的“經濟補償、社會保障、就業服務”三位一體的新模式，構建土地利用與勞動力安置、社會失業和養老保險同步進行的失地農民長效保障機制，讓農民充分分享城市化帶來的現代文明成果。

(一)牢固樹立“親農、安農、富農”的觀念，認真落實農民在城市化中的各項權益

切實保障失地農民在城市化進程中的各項權益，不僅是一個經濟問題，更是一個嚴肅的政治問題，是對實踐“三個代表”重要思想的態度問題。農民賴以生存的土地被征用后，其生活方式、生產方式都發生劇烈的變化，對農民普遍存在的諸如小農意識、小富即安、等靠要之類的傳統思想觀念產生巨大的沖擊。在城市化中到底是“親農”還是“侵農”，雖只一字之差，卻反映了各級政府對人民群眾態度的根本區別。在維護農民權益問題上，有些地方工作不到位、政策不落實、農民不滿意的情況也時有發展。最近，江蘇省委書記、省長大聲疾呼：農民安，天下安！”他們指出，違法占用土地不是小小問題，黨紀國法都有具體而明確的規定，不保護好失地農民等弱勢群體的利益，社會怎么穩定！蘇州市也將在全市集中整治土地市場，重點對去年以來土地占用、土地審批、耕地占補平衡、新增建設用地土地有償使用費征收使用、征地補償與安置、經營性土地使用招拍掛出讓等6個方面進行清理整頓。筆者感到這是個好事情。因此，各級政府要真正自覺樹立起“親農、安農、富農”的觀念，在感情上理解農民，態度上善待農民，政策上傾斜農民，經濟上優惠農民。在制定和執行有關政策、法規時，多為農民著想，力求避免農民在城市化中民主權利弱化，生活質量下降，甚至造成貧困狀況的出現。

(二)改革和完善土地征用制度和補償辦法，切實維護失地農民的合法權益

必須按照黨的十六屆三中全會精神，嚴格按照保障農民權益、控制征地規模的原則，改革征地制度，完善征地程序。比如，蘇州現行的高速公路建設的征地補償，每畝只有1.2萬元，而且對道路兩邊的綠地占用面積只支付少量租金，樹苗、種植、養護費用也大部分由縣區、鎮政府承擔。而高速公路建設集團公司是按照市場經濟的機制進行運作的，與原來意義上的公共事業是有區別的。正由于現行的征地補償辦法的不合理和補償標準過低，也引發了另一個值得注意的問題，那就是為了爭取項目，各地招商引資的無序競爭愈演愈烈。蘇州雖然今年以來已對征地補償辦法作了較大幅度的修改，但仍未完全擺脫計劃經濟的特征。因此，筆者認為，目前有幾種思路可以進一步作此改進和參考：

1、以土地市場價值作為征地的補償依據。嚴格限制征地范圍，區分“公益性用地”和“經營性用地”，制訂征地限制目錄，采取不同方式取得農民土地。對公益性用地項目實行征用，由中介機構評估給予公平合理的市價補償；對經營性用地項目，則在符合土地利用總體規劃和城鎮建設規劃的前提下，進入市場，按市場價格取得土地。這是目前世界上大多數市場經濟國家或地區的普遍做法。

2、征用和征購并舉。對公共事業項目實行征用，提高征地補償標準，安置好失地農民；對非公共事業項目實行征購，按接近市場價的土地價格進行補償。這種辦法的好處是，與現行的征地辦法比較接近，容易過渡，征購仍然帶有強制性，而且政府仍然可以“低進高出”，以地牟利。

3、綜合加權計算，切實依法行政。采用以在田農作物產值和區位形成的基本價、級差價為主要依據，同時參照當地經濟發展水平、農民收入水平和征用后的用途等諸多因素加權計算。為此，要盡快制定征地綜合補償標準辦法。《土地管理法》規定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產值的6至10倍，安置費為4至6倍。一方面，一些村鎮補償標準由于征地用途、耕地年均產值、計算倍數等不一樣而相差懸殊，另一方面現在同地不同價、資金不到位、村集體濫用補償費等等，這些都是征地過程中最容易產生問題的關鍵環節。有關人士指出，這些問題的產生，是政府繞過市場以行政方式征地的必然結果。在城鎮規劃區(含工業園區)內，凡國家建設需要征用農村集體所有土地的，要根據不同地段、地類、人均耕地和經濟發展水平等情況，劃定區片，統一制定分片的“征地綜合補償標準”。

更為重要是的，各級政府要切實增強依法行政觀念，樹立科學的發展觀。加強對土地國情、國策和法律法規的宣傳教育，嚴格執行土地管理法律、法規，進一步建立和完善征地管理制度，加強對征地程序合法性的監督檢查，認真落實征地公告制度，保證農民的知情權、參與權和監督權。進一步健全和完善土地執法監察，加大各級各類違法用地的查處力度，重點查處對征地農民補償安置不到位的案件，發現對農民補償安置不到位的做法應立即停止供地報批工作。對違法用地和違規用地的，發現一起嚴肅應查處一起，并按照“既查事又查人”的原則，追究違法違紀者的黨紀政紀責任。

(三)按照“土地換社保”的思路，加快建立和完善多形式的失地農民養老和醫療保障體系

目前廣大失地農民仍把土地作為安身立命的基本生活保障，作為獲取收入的主要來源，沒有健全、完善的社會保障制度，就不可能從根本上增強農民離開土地的安全感和適應市場風險的能力。因此，要積極推行“土地換社保”，逐步建立起失地農民養老保障體系，從根本上解決農民對失去土地后養老問題的擔憂，減少因養老問題產生的城市化阻力，從而加快城鄉社會保障的順利接軌，鋪通城鄉一體化基本養老保障制度的道路。筆者認為可采取以下幾個步驟進行：

1、堅持統賬結合模式，分階段進行實施。實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式。社會統籌體現公平和社會共濟性以及國家的基本保障義務，個人賬戶體現效率和保障水平以及個人繳費義務，社會統籌的水平應不低于耕種的收益和城鎮居民的最低生活保障金中的較高值，這是經濟補償政策的底線，也是建立失地農民社會保障制度的最低成本線。同時為每一位失地農民建立個人賬戶，按照權利與義務對等的原則，設計不同的繳費標準，根據集體和個人繳費的不同得到不同的保障。目前蘇州建立失地農民社會保障的工作可以分兩步走：先建立較為完善的包括大病統籌在內的醫療保險，（這方面問題蘇州農民將于2004年基本上解決）然后再建立基本養老保障，這方面目前只在男45歲、女35歲以上的失地農民中初步建立，但標準很低，達不到蘇州的農民小康水平。

2、妥善解決新舊關系，分對象進行實施。對一次性領取安置費和招工進廠現又下崗的部分被征地人員，因年齡偏大等原因，生活較困難的，可以納入城市低保。對于已安置工作的征地勞動力，安置單位為其繳納足額社會保險費，簽訂勞動合同；對于需要解除勞動關系的征地勞動力，安置單位需為其落實基本社會保障后才可以依法解除勞動關系；對于已解除勞動關系的征地勞動力，個人、安置單位、當地政府三者各出一部分資金繳納社會保險費；對于原先已進行貨幣安置的征地農民，可讓其自愿參加社會保險，由政府與失地農民共同解決保險費用。同時對于新產生的失地農民，應該把年滿16周歲以上的常住農業人口全部納入基本養老統籌保險。這里應當區別不同年齡檔次：一是對在征地時達到男60周歲、女55周歲法定退休年齡的失地農民，戶口“農轉非”的，為其一次性繳納15年的養老保險統籌費和大病醫療保險費，從次月起開始按月發放養老金。二是對未達到“退休”年齡的16周歲以上的失地農民，按其在農村勞動年限，每滿2年為期繳納1年的社會養老保險費，一次性繳納，最高為15年，以后由本人繼續參加基本養老保險。到“退休”年齡后，就可按月領取養老保障金。兩年后沒有職業的，可以到所在地勞動部門領取《失業證》。三是對生活困難、無能力參加醫療保險的應適時納入社會醫療救助制度，對在征地時未滿16周歲的被征地人員或在學校給予辦理“農轉非”的，當其進入勞動年齡或學習畢業后，發給《失業證》，進入勞動力市場作為城鎮新生勞動力同等對待。

3、開展靈活多樣的籌資方式，加強基金管理。建立失地農民社會保障制度的關鍵是落實資金。所需資金主要來自于土地征用補償收入，可由政府、村集體和個人分別合理負擔，即政府出一點、集體補一點、個人繳一點。要保護土地被征用農民的利益，政府出資部分不低于保障資金的40％，從土地出讓金中支出；集體承擔部分不低于保障資金總額的30％，從土地補償費中支出；個人承擔部分從征地安置費中抵扣。將土地補償費的大部分用于安置，即將原來給村的土地補償費的大部分和安置費一起直接劃入勞動社會保障部門的專戶，統一用于被征地人員社會保障統籌。保障基金由勞動社保部門專用賬戶存儲、統一管理，制訂實施細則，把安全性作為保障基金運作的最大原則，使基金的管理與運作法律化和規范化。

(四)加快農村集體經濟管理及其營運方式改革，落實農民“持股進城，按股分紅”的政策

從蘇州目前已組建的社區股份合作社的34個村的實踐看，雖然時間不長，但成效較為明顯，資產增值，農民得益。不難看出，此舉是成功的，蘇州市提出的推廣組建社區股份合作社的決策是正確的，但筆者發現各地推行不力，困難重重。這其中有認識上的問題，也有工作安上的問題，更有一些地方的基層干部怕麻煩、怕失權、怕影響安定、怕今后調度資金增加難度、怕影響個人收入等，因此對實行農村集體經濟股份制改革態度并不積極，而一些積極要求組建社區股份制的村，由于領導體制和財務管理體制上的原因，村級實際上已無法作主。蘇州市提出今年年內凡年凈收入200萬元以上的村在撤村建居前都要進行農村股份合作制改革，特別是城郊結合部村，更要加快進行，讓征地農民“人人有股份、個個得實惠”。這里筆者認為，有三個問題需要抓緊解決處理好：

1、村集體資產應優先用于農民的養老保障和生活補助，以資產換保障、換福利。在“撤村建居”過程中，為農民辦理養老保險時，村集體資產應優先用于補充農民社會保障和16周歲以下不能參保人員的一次性生活補助。浙江不少地方還積極利用村集體留用的土地，建市場、停車場等項目，與房地產開發公司聯合開發房地產，底層街面房留村今后用于出租，增加集體經濟收入來源，為農民發放福利和養老金。這些辦法不失為蘇州各地農民借鑒。

2、加快集體經濟管理方式的股份合作制改革。從蘇州目前已進行的農村集體經濟股份合作制改革的情況分析，在下一步的推進中必須做到依法、民主、公正、合理，在操作中要注意掌握五個方面的問題：

一是必須明確改革對象。堅持農村集體資產所有權不變，堅持因地制宜，民主決策，堅持以集體經營性凈資產作為折股量化的依據。即要在原村經濟合作社擁有一定數額的集體資產，村集體有較為穩定的經營性收入，多數干部群眾有改革的愿意和要求的情況下穩妥推進農村集體經濟的股份制改革。二是規范程序，把握改革的關鍵環節。實施股份合作制改革，必須規范程序，做細工作，認真把握清產核資、核實人口、制訂方案、組織實施、資料整理等五個關鍵環節。三是明確政策、維護集體經濟組織及其成員的合法權益。要通過審計監察，明確需要剝離的非經營性資產、提留農民養老保險和大病醫療保險“兩大保障資金、測算出農齡補貼和折股量化、股權設置、收益分配、股權管理等七大方面政策性問題。四是加強管理，規范股份經濟合作社的運作。要根據各自實際認真修訂《股份經濟合作社章程》，明確股東(代表)大會、董事會和監事會的產生辦法及其職責，明確議事規則和股東的權利、義務和股份經濟合作社管理人員的激勵機制、財務管理等。五是加強領導，確保股份合作制改革順利進行。從實踐經驗看，蘇州農村股份合作制改革應堅持以點帶面，點面結合，加快步伐，整體推進。在改革中特別要嚴肅紀律，對利用改革之機，進行貪污、挪用、私分、揮霍浪費和故意評估不實、虛報損失、低價變賣、轉移資產、有意放棄債權等造成集體資產流失的，必須對有關責任人進行嚴肅查處。總之，應嚴格按照公司法的要求實施管理，抓緊形成具有蘇州特點的股份合作制企業的分配制度、管理制度等，真正建立起權責明確、管理科學、約束與激勵相結合的內部管理體制以及集體資產經營增值的激勵機制，不斷拓展農村股份制發展思路，提高集體資產的營運效率，實現集體資產的保值增值，切實提高農民的分紅水平。

3、加快農村產業結構調整，大力發展農村經濟。增加農民的收入必須加快農村產業結構調整，大力發展農村經濟。一是要充分發揮近郊農村區位優勢，大力發展農村第三產業。積極發展農產品及各類專業批發市場；大力發展餐飲、賓館、交通運輸、信息服務等第三產業。二是要合理利用村級發展用地，大力發展近郊工業，特別是適合于吸納農村“兩低”(低收入、低學歷)剩余勞動力的勞動密集型工業，以促進農民就業，增加農民收入。三是要積極鼓勵農村勞動力去外地發展種植、養殖業和經商活動。同時，政府也要給予相應優惠政策，大力扶持村集體和農民個人創辦三產服務項目。

(五)大力開展失地農民就業培訓，提高失地農民參與社會就業的競爭能力

我國是一個人口大國，勞動力就業和創業問題始終是我國城市化進程中首要的問題，是關系到改革開放和社會主義現代化建設全局的重大問題。按照目前的城市化速度，全國每年大約有250萬左右的失地農民需要安排再就業。蘇州每年也有1—2萬左右新增失地農民。推進城市化的核心任務是轉移農村剩余勞動力，關鍵是要建立“經濟補償、社會保障、就業服務”的三位一體市場化的征地安置機制，遵循“勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業”的原則。因此，要大力開展失地農民就業培訓，積極引導失地農民面向市場自主擇業。

1、加快全面推行市場化就業。在市場經濟運作方式滲透到社會經濟各個角落的今天，再希望征地單位或土地開發企業安置失地勞動力是很不現實的，甚至是違背市場原則的，只有積極開拓市場化就業才是解決失地勞動力根本途徑。而且，失地勞動力和失地農民中潛在的新增勞動力在落實基本社會保障、戶籍農轉非、領取一次性生活補貼后即成為城鎮居民，理應整體納入社區或街道勞動力就業、社會保障和社會救助管理。對此，政府必須徹底打破城鄉二元結構，取消就業中的城鄉戶籍歧視，通過公開招考方式，實現城鄉統一就業；其次，失地勞動力所在社區或街道有責任建立就業服務中介機構，幫助失地農民盡快在非農業崗位上就業；再次，逐步建立統一的就業制度。取消城鎮勞動力與農村勞動力就業條件的區別，建立統一的就業準入制度，取消城鎮用人單位對農村勞動力分行業、分工種的分類管理限制，建立公平競爭的就業機制。

2、多形式開展失地農民就業培訓。針對各地社會和市場的需求，結合區域經濟發展和行業用工的趨勢，開辦各種從事二、三產業的技術培訓班，免費對農民進行就業培訓，以提高農民的市場競爭力和就業能力。因此，首先各級政府要加快建立失地農民就業培訓基金。再就業培訓基金可從土地征用款項與集體資產積累中按一定比例提取，政府也應給予一定比例的財政支持。為鼓勵失地農民參加培訓的積極性，可考慮將經過培訓作為照顧性工種用工的一個優先條件。有條件的地方可實行免費培訓，也可采取由失地農民支付培訓，政府部門視具體情況按一定比例或按定額報銷的方式進行，努力讓每一個失地農民掌握一門非農職業技能，提高他們的就業競爭力。其次，政府部門要逐步建立完善的就業培訓體系，根據不同的年齡階段和文化層次，適應企業用工要求，有針對性地安排不同的培訓內容，幫助失地農民提高自身的素質，消除陳舊思想，使他們建立全新的就業觀念，促使他們通過勞動力市場尋找就業機會。再次，要在農村建立一個為農民提供就業信息和就業崗位的就業服務平臺，逐步實現農村勞動力市場化，形成多渠道、多層次吸納被征地農村勞動力的良好局面，使失地農民有多個就業的選擇機會。

3、多渠道拓展失地農民就業崗位。一是要繼續依托失地勞動力所在的村級集體經濟組織，在原來的村集體或股份制企業發展的基礎上，借助征地補償中村集體提成的部分，用好用活這部分資金，大力發展勞動力密集型的加工生產和服務業，盡力吸納失地勞動力就業。二是對于征地較多的鄉村出臺傾斜政策，如撤村建居及配套設施建設較多的財政支持政策、土地留用政策、開發性安置、房產安置等政策，以幫助社區增加就業機會，部分吸納失地勞動力。三是政府購買公益性崗位。失地農民要逐步享受下崗職工再就業的同等待遇，政府在稅收、就業門路等方面要給予其政策性的扶持。同時，要積極開發社區服務業崗位，由政府出資購買部分保潔、保綠、保安等公益性崗位，協調有關企業提供就業崗位，幫助失地農民實現再就業。四是政府要制定和完善其它有關政策。給予農民享受城鎮下崗職工自主就業的政策，在農民中辦個體工商企業(戶)時給予一定的稅費優惠和資金貸款支持等優惠政策，鼓勵征地用地企業適當優先安排一定比例的失地農民，切實為農民創造良好的就業環境，緩解農民就業難的問題。

(六)加快撤村建居和社區管理方式的轉變，使失地農民盡快融入城市化

在撤銷行政村建制、建立新的社區居委會時，對于地域和人口相對集中又符合城市社區規劃布局的“城中村”，可直接過渡到社區；居住分散的村，其人口按就近原則并入相應社區居委會。由原“城中村”的建制轉制到社區的，其社區居委會組成人員原則從原村委會成員中選配，有條件的可以直接過渡；條件不具備的，由社區代表大會直接選舉產生。在“城中村”轉變成城市社區后，要以提高失地農民生活質量和文明程度為出發點，實現社區服務、社區管理、社區文化等多方面的突破。建立起多形式、多層面、多功能的社區服務體系，把解決失地居民的就業和最低生活保障作為社區中心工作，抓好文明小區、文明單位、文明樓院、五好家庭等群眾性精神文明創建活動，健全社區警務室、治安巡邏隊，構建融治安、調解、幫教、普法于一體的社區治安綜合治理新體系。同時，引導社區失地農民廣泛參與社區事務，落實社區居民對社區事務的知情權、監督權、決策權，實現社區居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，促進社區健康有序發展，最終實現“城中村”由農村社區向城市社區的根本性轉變，在轉變中依法切實保障好失地農民的利益，真正使失地農民享受城市居民的各方面待遇。

總之，應根據區域經濟和社會發展形勢，積極探索和逐步建立具有本地特色的以市場為導向、操作性、可量化的多種途徑并存的失地農民社會保障方式，使蘇州及全省、全國的城市化在一個繁榮穩定的環境下順利推進。