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進入21世紀，我國社會主義現代化建設發展到全面建設小康社會的重要歷史階段。根據黨的十六大報告精神，在本世紀頭20年，要集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，使經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實。經過這個階段的建設，再繼續奮斗幾十年，到本世紀中葉基本實現現代化，把我國建設成富強民主文明的社會主義國家。積極擴大就業、完善社會保障體系是構建和諧社會、全面實現小康社會目標的重要任務，是實現經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體的有中國特色社會主義事業總體布局中不可缺少的重要內容。**——2010年是本世紀頭20年中承前啟后的重要的五年，**規劃的實施將為后10年經濟社會建設目標的實現打下堅實的基礎。本文就當前**社會保障體系和勞動就業的現狀與今后五年的發展前景做如下探討，供政府參考。

一、積極擴大就業、完善社會保障體系是構建社會主義和諧社會，實現小康社會目標的重要任務，是黨和政府執政能力的具體體現。

（一）構建社會主義和諧社會是中國共產黨的執政要求和歷史任務。

黨的十六屆四中全會指出：“形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧的社會，是鞏固黨執政的社會基礎、實現黨執政的必然要求”。這是由我們黨今天所承擔的歷史任務所決定的。在成為執政黨以前，中國共產黨是以社會主義和共產主義為目標，領導人民推翻帝國主義、封建主義和官僚買辦資本主義，建立人民民主專政。成為執政黨后，中國共產黨承擔的主要任務是領導人民把理想目標分階段的變為現實。當前，就是進一步堅持以經濟建設為中心，為不斷滿足人民日益增長的物質文化需要，建設更加和諧的社會主義社會而奮斗。這就必須堅持以人為本，努力作到立黨為公、執政為民，以實現人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，把構建和諧社會放在首要位置。

（二）社會保障和勞動就業是構建和諧社會的重要內容。

總書記明確指出，我們要建設的社會主義和諧社會應該是民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會，高度概括了和諧社會主義社會的六個基本特征，為消除我國經濟社會轉型時期的各種不和諧因素指出了正確的方向和途徑。

二十多年的改革開放使中國社會經濟結構發生了巨大的變化。**與全國一樣，進入了一個經濟社會發展變化的轉型期，也不同程度地出現了若干不和諧因素。表現在社會發展滯后于經濟增長；收入差距、行業差距帶來的利益矛盾突出；就業壓力持續增大；貧困和就業問題尚未得到解決；群體性影響社會穩定的事件時有發生；“三農”問題成為經濟和社會發展的瓶頸制約；資源不足、污染嚴重、環境惡化、生態破壞對可持續發展的影響等。積極擴大就業、完善社會保障體系正是體現社會公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序的重要內容和基本要求，有利于化解社會矛盾、保障人民群眾的權利，實現經濟社會的協調發展，最終促進人的全面發展。

（三）社會保障和勞動就業是**經濟發展、社會安定的穩定器。

社會保障是社會穩定的安全網、減震器，是政府體現社會公平的重要職能和調控手段。就業是民生之本，就業是最根本的生存保障。社會保障和就業都已列入國家憲法，成為受國家法律保護的基本人權。在經濟社會轉型時期，在社會各類矛盾凸顯階段，社會保障和就業對**社會安定、經濟發展有著不可替代的重要作用。

**位于歐亞大陸中部，地處我國西北邊陲，是我國面積最大的省區。**周邊與蒙、哈等8個國家接壤，國界線長5000多公里，是我國國界線最長的省區。**還是一個多民族聚居地，共有維吾爾族、漢族、哈薩克族、回族等13個主要民族在內的40多個民族。**的特殊區情決定了**在面臨其他省區共有的社會問題外，又有著自身的特殊性。如民族間的差異導致的民族關系問題，宗教信仰不同而產生的傳統文化的沖撞等，都不同程度地與社會發展中的新問題交織在一起。加上境外敵對勢力的分裂與破壞，維護**穩定已成為**發展的大局和首要任務。維護**穩定，必須毫不留情地堅決打擊國內外的民族分裂勢力、宗教極端勢力和暴力恐怖勢力，對此決不心慈手軟。而對于大量的社會矛盾，其深層次的原因是物質利益關系，需要通過經濟、政治、文化、社會的全面發展，通過公平、有效、協調的社會制度不斷得到解決。社會保障和勞動就業以保障人民群眾的基本生活為目標，保證了人民吃穿住用的生活來源和基本需求，保證了人民的基本生存權和發展權，從而從根本上化解了由于生活資料不足而導致的社會矛盾與沖突，化解了因社會居民的收入差距導致的社會不穩定因素，為2000萬**各族人民建立起了堅固的安全網。

由于歷史和地緣環境的原因，南疆少數民族大多數從事農業生產。農村公共設施比較薄弱，市場體系不夠健全，農業承擔著自然和市場雙重風險，導致農民收入增長緩慢、城鄉差距不斷加大。經濟全球化引進的先進科學技術、管理經驗、思維方式和經營理念要被各族農民接受并轉化為現實生產力還要有一個消化過程。社會保障制度和就業體制的建立，為農民工提供培訓，為城鄉人民建立社會保障，從而成為各民族共同繁榮發展的基本保障。

社會保障和就業對經濟發展的作用主要表現在：第一，有利于大力開發人力資源，加快勞動力資源的合理流動和優化配置；第二，為勞動者解除了后顧之憂，激發了生產積極性，有利于勞動生產率的提高和全社會的經濟增長；第三，有利于調節市場需求，有利于調節經濟協調運行；第四，淡化了“養兒防老”的傳統觀念，有利于控制人口的過快增長和緩解人口老齡化壓力，從而提高計劃生育的自覺性，促進人口與資源、環境的可持續發展；第五，為**各項改革保駕護航，保護和促進了生產力的發展；第六，為提高人的素質提供了工作崗位和生活保障，從而促進了人的全面發展。

（四）積極擴大就業、完善社會保障體系是中國共產黨執政能力的重要體現。

從宏觀經濟學角度分析，國民生產總值、就業、通貨膨脹和國際收支平衡是宏觀調控的四大目標。確立法律體系、制定宏觀經濟政策、提高經濟效率和建立收入分配方案是政府的四大經濟職能。社會保障是對國民收入的再分配，屬于分配職能。因此，能否積極擴大就業、完善社會保障體系成為體現黨執政能力和執政水平的重要標志之一。

黨的十六屆四中全會指出：黨的執政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事物、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領。執政能力建設是黨執政后的一項根本建設。**保障體系和就業機制的完善和發展，對構建和諧社會的實際貢獻和獲得**各族人民的滿意度起著重要的作用，也是衡量共產黨執政能力的具體體現。這就要求各級勞動保障職能部門的黨組織要把加強執政能力建設放在組織建設中的突出位置，圍繞提高領導水平和執政水平、提高拒腐防變和抵御風險的能力這兩大歷史性課題，著重從思想和作風、體制和機制、方式和方法、素質和本領等方面加強和改進，學會系統思考，提高科學判斷形勢、駕御市場經濟、應對復雜局面、依法執政、總攬全局的能力，把全疆勞動保障部門的執政能力和執政水平提高到一個新的水平。

二、**社會保障體系的現狀、主要問題與應對措施

（一）基本情況

1、**城市社會保障體系基本建立，有的指標在全國居于中等偏上水平。

（1）社會保險基本建立，兩個確保已經落實。**年**各項社會保險擴面征繳力度進一步加大，參保人數達到628.47萬人。其中：養老保險173.76萬人、失業保險138.58萬人、醫療保險195.97萬人、工傷保險60.93萬人、生育保險59.23萬人，參保覆蓋面比**年有了進一步擴大（見圖一）。各項社會保險基金收入70.36億元，其中養老保險43.09億元、失業保險5.58億元、醫療保險20.46億元、工傷保險0.76億元、生育保險0.47億元；各項社會保險基金支出60.97億元，其中養老保險38.75億元、失業保險2.61億元、醫療保險19.05億元、工傷保險0.34億元、生育保險0.22億元。企業退休人員社會化管理服務面進一步擴大，社會化管理服務率達到89%，其中納入社區管理的達到46%。連續六年確保了養老金和下崗職工的基本生活保障費按時足額發放。

（2）社會救助做到“應保盡保”。近幾年來，隨著**改革和發展的歷史進程，社會救助的對象和范圍從傳統的“五保戶”“受災戶”逐步擴大到城鎮所有生活處于城市貧困線以下的弱勢群體。全疆享受城市居民最低生活保障的居民從1998年的5.3萬人擴大到**年的58.84萬人，增長了11倍（見圖二）。人均月補差從1998年62元到2002年的77元，財政轉移支付從1998年的1131萬到2002年的31770萬，增長了27倍。基本做到對貧困群體的“應保盡保”，為**的穩定和發展做出了重要貢獻。

（3）社會優撫制度日益規范，社會福利不斷提高。優撫安置是一項兼有社會保險、社會救濟、社會福利性質的綜合性的、有重大政治意義的特殊保障。優撫安置工作在**有著重要作用。**已于1993年、1996年、1998年和**年連續提高優撫待遇標準，優撫對象由2001年的2.11萬人擴大到**年的3.58萬人。軍人的退伍安置已形成規范化的管理制度。

社會福利是在保障全體社會成員享受基本生存權的基礎上，能夠隨著社會經濟的不斷發展而提高生活水平，增進個人福利的社會保障制度，體現了社會保障的最高層次。**年，全疆普通高等學校26所，研究生培養單位9個，普通中等專業學校78所，普通高中500所，為提高國民素質提供了良好的教育設施。全疆衛生機構10298所（包括農村），為保證國民健康提供了全方位的服務，全疆社會福利事業單位893個（包括農村），其中各類社會福利院447個，收養人數7706人。社會銷售福利彩票6.15億元，籌集社會福利資金2.15億元，接受社會捐贈1.6億元。促進了**“光彩事業”及其它各項社會福利事業的開展。

2、對**農村社會保障體系的建立進行了長期艱苦探索，積累了寶貴經驗。

在繼續做好農村“五保”救濟、社會優撫、社會福利等傳統保障項目的同時，自治區人民政府及民政部門為建立農村社會保險進行了長達數十年的艱苦探索，為農村保障制度的建立，積累了寶貴經驗。

農民養老保險。**于1991年著手，1993年開始試點，1996年全面推行。1997年，全疆有13個地州（市），49個縣的13.44萬農民參加。1998年4月因各種原因停辦至今。為今后開展這項工作積累了經驗。

農民合作醫療。**從1956年開始建立，到2002年，三次大起大落。2002年官方統計覆蓋率為24%，實際估計低于這個比率。令**人民欣慰的是**年5月自治區人民政府下發了《關于貫徹〈中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定〉的意見》。同年12月，確定了于田、麥蓋提、烏魯木齊、瑪納斯和富蘊五個試點縣，開始了新型合作醫療的試點。新型合作醫療以財政補貼為支撐，以大病統籌、醫療救助為重點，受到廣大農民的衷心擁護并積極參加。至**年3月，全疆已有35萬農牧民參加了新型合作醫療。農村敬老院、孤兒學校、福利院等機構的建設不斷得到加強。

3、在社會保障的制度創新、管理創新等方面取得突破性進展，社會化管理水平不斷提高。

養老保險由地級統籌上升為省級統籌，保險費率由參差不齊歸為統一費率。**于1999年1月1日，建立了自治區級養老保險調劑金制度，將中央直屬行業養老社會統籌移交地方管理，在全國率先實現了養老保險省級統籌，并逐步統一和規范了養老金繳費費率，改差額繳撥為全額繳撥，使基本養老金保險工作步入良性循環的軌道。

社會保障由多頭管理改為統一管理。為改變社會保障多頭管理、相互掣肘的局面，**于1999年在原勞動廳的基礎上，成立了勞動保障廳。將原由自治區勞動廳、人事廳、衛生廳、工會分頭管理的城市居民社會保險工作統一交歸勞動保障廳管理，使管理制度更加規范，管理資源更加集中，管理效率明顯提高。

基金管理由財政統一核算改為單獨核算。為保證社會保障基金安全運轉，**于1998年將社會保險基金納入單獨的財政專戶。基本養老、失業和基本醫療三項保險基金實行統一管理、分帳核算。加強了社會保險償付能力管理，實現了社會保險政事分開、收支兩條線的管理體制。

從“局部覆蓋”向“全面覆蓋”逐步過渡。隨著市場經濟體制的逐步完善，社會保障的對象不斷擴大。**非公經濟從業人員，自由職業者，農民工都被納入社會保險覆蓋范圍。**年烏魯木齊市率先開展了對失地農民的社會保障政策研究。

社區建設不斷加強，約46%的離退休人員實現了社區管理。社會化管理服務率達到89%。社會保障工作繼續向社區延伸，已建立街道社區勞動保障站所1574個，配備專兼職工作人員2682名。

金保工程已經啟動，**社會保障信息化建設進入電子政務建設的新時期。**年，**在財政十分困難的情況下，籌集3000萬元用于金保工程首期工程建設。已完成政府采購招標，四個項目計劃**年6月上線運行，力爭2005年，形成統一的、總體上比較完善的**勞動保障信息網絡建設。

**的社會保障工作得到國家勞動保障部的認可。2001年，在全國48個大中城市社會保險經辦業務聯動檢查中，烏魯木齊市僅次于福州市獲第二名。**年，烏魯木齊市社會保險基金中心榮獲全國勞動保障系統集體一等功。

4、社會保障地方性法律法規逐步建立，社會保障的行政監督、法律監督和群眾監督力度加大。

自1998年到**年，**先后出臺了幾十個地方性法律、規章，清理和規范了勞動保障行政審批事項，公開辦事程序，推行依法行政，提倡求真務實，促進了勞動保障事業的全面發展。

**年根據《**維吾爾自治區社會保險稽核辦法》，在全疆范圍內有計劃、有組織、有重點的開展了專項稽核工作。查出少繳、漏繳社會保險基金646.3萬元，冒領養老金22.7萬元，大部分已追繳入庫，稽核面以及稽核質量都有顯著提高。

（二）經驗總結

回顧**社會保障制度建立和完善的歷史進程，是在新的歷史條件下實事求是、與時俱進、開拓進取的歷史進程，積累了寶貴的歷史經驗：

1、社會保障工作必須以“三個代表”重要思想為指導，始終堅持為發展大局服務的思想。

發展是中國共產黨執政興國的第一要務，發展是全面、協調、可持續的發展，是經濟社會和人的全面發展。發展體現了先進生產力的發展要求，體現了先進文化的前進方向，體現了中國最廣大人民的根本利益。社會保障研究和解決的問題必須是發展中急需解決和將要解決的問題。下崗工人基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障“三條保障線”的建立，確保下崗工人基本生活和離退休職工養老金按時足額發放的“兩個確保”的落實，就業再就業工程的實施，農村新型合作醫療制度的試點等，都為**的全面發展做出了歷史性的貢獻。同時，社會保障制度本身在發展不斷成熟和完善，又成為社會發展的重要標志之一。

2、社會保障體系的建立必須從**實際出發，堅持保障標準、覆蓋范圍與**經濟發展水平及各方面承受能力相適應的基本原則。

社會保障的保障標準、覆蓋范圍與國家財政承受能力、單位與個人繳費能力直接相關。**始終堅持將社會保障體系的一般要求與**經濟發展水平相結合，堅持低起點、低標準、逐步提高、逐步覆蓋。各項保障待遇在相對穩定中逐步提高，在提高中相對穩定。做到既保障了人民群眾的基本生活，政府與社會又有承受能力。對于經濟欠發達地區，在保障政策上有所傾斜。

3、根據國家法律法規，制定適合**區情的地方法規及部門規章，是建立健全**社會保障制度的根本保證。

社會保障是國家依法建立的社會制度，涉及到全體國民的經濟利益，是全社會最大的“民心工程”。只有國家將人民的意志上升到法律地位，依法治國，才能保證全體人民公平地享有社會保障。同時社會保障制度在健全的法律規范中逐步完善和健康發展。**根據國家法律法規，結合**區情,適時出臺了幾十個地方法規和部門規章,為**社會保障制度的建立提供了根本保證。

（三）**社會保障制度問題分析

根據黨中央國務院有關要求，**社會保障制度還存在以下問題和不足，需要在**計劃期間得到解決和彌補。

1、社會保障資金不足，多元化的籌資渠道尚未形成。

（1）歷史欠賬未還，個人賬戶基本是空賬運行。

（2）部分用工單位不履行繳費義務，絕大部分私企從業人員、靈活就業人員、農民工游離于保障制度之外。初步估計，私營、個體參保覆蓋率15%左右，農民工參保覆蓋率約5%。

（3）社會保障基金增值機制尚未形成，仍然是存銀行、買國債。

（4）社會捐贈作為社會救助的籌資渠道尚未形成規模，民間慈善組織、企業基金會組織幾乎為零，缺乏政府重視和政策引導，缺少民間團體積極組織和社會互動。

（5）企業補充保險和個人儲蓄保險兩大籌資渠道尚未形成規摸，企業補充保險只在少數行業建立。

2、社會保障的管理手段、管理設施、服務體系和行政能力與管理服務的社會化要求還有差距。社會保障資源缺乏社會整合，難以實現社會效益最大化。

（1）信息化手段有待于充分利用。

（2）基層社區建設不能完全適應社會化管理的要求，基礎設施、服務形式和服務項目離社區所承負的責任相距甚遠。

（3）機關事業單位和企業之間，社會保險政策不統一，待遇不統一，造成人員流動的體制性障礙，出現社會保障的“身份岐視”。

（4）社會保障行政監督不力，難以保證人民群眾的保障權益。

3、政府工作人員的思想觀念、工作作風與業務能力，都不同程度影響了政府部門的管理質量和服務水平。

4、**有關社會保障的法律法規還不健全，有的地方性法規缺乏相應的配套細則，直接影響法規的有效執行。表現為：

（1）**《城市居民最低生活保障條例》執行細則、《捐贈法》細則、農民工保險細則都是空白。

（2）法規的監督條款缺少科學的量化標準，對違規者行為缺乏處罰依據。對不為雇工辦理社會保險的雇主究竟如何處置至今還是一道難題。

（3）對違規行為的處罰缺乏科學的法定程序，其結果或是流于形式或是人治代替法治。

（4）對部門規章的執行缺乏符合**實際可以酌情掌握的靈活規定。如非公經濟企業的經營狀況千差萬別，對其參保要求應該實事求是，有所區別，逐步納入。如若一個政策，不做區分，企業間相互攀比，局面很難打開。

（四）建立健全**社會保障制度的指導思想和發展步驟

全面建設小康社會的目標是將目前低水平的、不全面的、發展很不平衡的小康社會，發展成為更高水平的、內容比較全面豐富、發展較為均衡的小康社會，它包括經濟、政治、文化和生態等多方面的內容。根據十六大報告精神和建立和諧社會要求，對**-2010年**計劃期間，建立和健全**社會保障制度，提出以下構想與建議。

1、指導思想

社會保障制度的建立要以黨的十六大精神和“三個代表”重要思想為指導，以全面建設小康社會的總體要求為目標，以保障人民基本生活，提高人民群眾的社會福利、促進人的全面發展為目的，到2010年初步建立起公平、有效、協調的社會保障制度。

2、遵循原則

（1）堅持以人為本的根本原則。

社會保障是國家和社會為全社會成員謀福利的事業。堅持以人為本，就是堅持以為人民造福為宗旨，以為人民造福為出發點和最終歸宿。

（2）堅持公平、有效原則

實現社會公平是社會保障制度的基本職能和基本特征，是社會保障的價值取向。在堅持公平原則的同時，必須與提高效率相統一，即堅持有效原則。社會保障由“局部覆蓋”逐步走向“全面覆蓋”是發展的必然趨勢。在2010年前，**的社會保障水平仍然呈現多層次性，但保障社會成員的基本生活是保障的最低底線。

在堅持公平原則的同時，必須與提高效率相統一，即堅持有效原則。這里的效率一是指經濟效率；二是指社會保障本身的社會效益。體現在：①社會保障對經濟發展要有促進作用。不能搞平均主義大鍋飯，也不能搞福利主義養懶人。②制度本身要講求經濟效率和社會效益。經濟效率是指保障基金的保值增值與安全運營，社會效益指社會保障的制度成本要盡可能地獲得最大的社會效益。現行的社會保險三方籌資原則，權利與義務統一原則，社會統籌與個人賬戶相結合等，都是有效原則的具體體現。

（3）堅持協調發展原則。

首先，社會保障要與社會經濟發展水平相適應。社會經濟發展水平和社會承受能力決定著社會保障的普通性和全面性。保障水平超越了經濟發展水平，一方面影響經濟發展，另一方面保障制度因缺少基金支持而難以支撐。只有堅持保障水平的提高略低于經濟發展水平的提高，才能保證社會保障與經濟發展水平相協調，社會保障事業才能穩定運行。

其次，社會保障制度的建立要城鄉并重，統籌兼顧，協調發展。中國社會保障的歷史發展長期失衡，城鄉二元分割的保障制度扭曲了城鄉居民的保障關系，不利于保護農民。社會保障制度的設計必須面向社會全體成員，兼顧城鄉居民。不失時機地建立健全農村社會保障體系，縮小城鄉保障差異，逐步走向統一和協調。

第三，各地區間的社會保障要協調發展。**各地、州、縣（市）經濟發展水平不同，社會保障水平亦有差異。除養老保險已實行省級統籌外，其余四險尚未全部實現地級統籌。統籌層次越高，抵抗風險能力越強，越能體現社會保障的公平原則。逐步提高統籌層次，是實現地區間社會保障協調發展的必然途徑。

3、發展步驟與發展重點

黨的十五大報告初步勾畫了實現第三步戰略目標的藍圖：21世紀第一個10年實現國民生產總值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加寬裕，形成比較完善的社會主義市場經濟體制；再經過10年的努力，到建黨100年時，使國民經濟更加發展，各項制度更加完善；到21世紀建國100年時，基本實現現代化，建成富強民主文明的社會主義國家。根據“新三步走”戰略，2000——2020年**社會保障制度的建立分為三個步驟進行。

第一步：2000-2005年。建立起覆蓋城市勞動者和城市居民的社會保障制度。重點建立非公經濟從業人員、自由職業者、本地農民工的社會保險制度和城鎮居民的最低生活保障制度。這一步的任務已初步完成，有待于監督與落實。

第二步：**-2015年。建立起覆蓋城鄉勞動者和農村居民的社會保障制度。城市重點是完善農民工、失地農民全疆的社會保險和各類企業對職工的補充保險。農村重點是建立新型合作醫療制度和最低生活保障制度。部分地區開展農村基本養老保險。

這一步可分為兩個階段。**——2010年，即**規劃期間，城市重點是完善非公經濟從業人員、農民工的社會保險制度，建立失地農民的社會保險制度，規范最低生活保障制度；農村重點是普遍建立起新型合作醫療制度；城鄉居民的社會福利要有初步改善。全疆城鎮約50萬私營企業從業人員和60萬個體從業人員參保覆蓋率達到60%以上。2011——2015年，即“十二五”規劃期間，城市重點是完善農民工和失地農民的社會保險制度，建立各類企業對職工的補充保險；農村重點是建立農村居民最低生活保障制度，開展農村基本養老保險；城鄉居民的社會福利有了進一步的提高。

第三步：2016-2020年。進一步建立和完善城鄉協調的社會保障體系。農村重點建立農民基本養老保險。城市探索建立家庭津貼（包括教育津貼、醫療補助等內容）制度。

到建黨100周年，**城鄉社會保障制度基本健全，各類保障法規基本完善，社會化管理與服務趨于規范。

4、主要措施

政府作為社會保障責任主體，其作用體現在三個方面：第一，由國家和政府進行立法來制定有關社會保障的法律和制度；第二，通過國民收入再分配來籌集資金；第三，建立專門機構負責實施和管理。當前建立健全公平、有效、協調的**社會保障體系，政府可采取以下措施：

（1）擴大多元化籌資渠道，完善籌資機制。

首先，擴大國家和自治區財政對**社會保障的轉移支付。支付比例由2000年10%左右提高到2010年的15%左右，兩年提高一個百分點。在國民經濟“三步走”戰略的第二步，我國面臨的是解決十幾億人民溫飽問題。促進經濟高速增長，解決供給不足是中心工作，用于**保障事業的投資比例相對要小。當前，我國已總體進入小康社會，開始實施全面建設小康社會的第三步戰略。社會生產已由供給不足轉為大部分供給過剩，人民的需求已由生存需求上升到多元化的全面需求。在新的歷史條件下，我國和**經濟發展獲得連續高增長，為政府動用更多的財政支出，建立起比較完善的社會保障體系提供了必要和可能。增加部分可用于農村保障體系的建立，用于城鄉貧困家庭的教育救助和醫療救助，提高優撫對象的待遇，提高**人民的社會福利水平。

其次，堅持社會保險的強制性原則，建立單位與個人參保繳費的強制機制和激勵機制，擴大社會保障資金來源。強制性是社會保險區別于其它保障項目的重要特征和基本原則。根據社會保險大數法則，參加社會保險人數越多，每個人承擔的風險越小，社會抵抗風險的能力越強。**已于2005年啟動做實養老保險個人賬戶，加強基金征繳和節余，擴大參加保險的單位和個人，是籌集社會保險基金的重要渠道。第一，按照國務院《社會保險征繳暫行條例》規定，制定包括稽核、通報、處罰、強制執行四個具體環節的細則，建立起參保繳費的強制機制。細則中，可根據**不同行業、不同地區企業經營狀況，對特殊情況下可以延期交付社會保險費的企業做出具體規定。目的是幫助虧損企業度過企業難關。對破產企業，則要優先清償職工社會保險欠費，以保護職工的合法權益。第二，建立社會保險參保繳費的激勵機制。每年通過行業協會、工會組織的評選，或社會保險基金中心的推薦，將參保繳費的先進企業在《**日報》、《**工運》等報刊上公開張榜表彰，并給予物質獎勵，以樹立企業良好形象。對積極為職工建立養老、醫療補充保險的企業也要張榜公布，起榜樣和激勵作用。第三，設立對個體從業人員、自由職業者、靈活就業人員和農民工參保繳費的服務窗口。社區社會保障所的工作重點要放在這些服務對象上。這部分群體經濟來源不穩定，個人情況不一，居住地分散，參保意識不強，需要與社區互通信息，靈活掌握、分層對待。

再次，制定《社會捐贈法》細則，大力發展社會慈善事業，整合社會出資力量，為社會捐贈者提供捐資渠道、捐資程序、捐資使用反饋信息和社會監督電話。對建立以人道主義為宗旨的各類基金會的企業和進行社會捐贈的企業和個人，減免相當于捐贈數額50%的稅收。加強自治區慈善協會的組織建設，疏通與社區居民的捐贈渠道。一些較大的救助項目可定期向全社會公布、求助。總之，使社會捐贈規范化、程序化、逐步形成規模，形成居民的自覺行動。以體現社會在社會保障中的出資主體作用。

最后，充分發揮市場作用，實現社會保障基金保值增值的良性循環。按照**今年啟動做實個人賬戶的要求，**社保基金的保值增值問題已迫在眉睫。根據新加坡、智利等國家的改革經驗，社會保險基金交由私人基金公司經營是保值增值的重要渠道。隨著西部大開發戰略的實施，**的投資環境、市場運營日益規范，可以將1/3的積累基金通過金融組織，直接投入市場，運用市場資源運營增值。一方面減輕由政府單獨承擔的保值風險，另一方面，加大了資本投資，促進了**經濟發展和基金增值，同時建立基金運營的預警機制，以防不測。

（2）加快社會管理重心下移，實現社會保障的社會化管理與服務，逐步由“大政府、小社會”向“小政府、大社會”的體制過渡。

社會主義市場經濟體制的建立，打破了我國傳統的單位體制。多元化的市場主體，獨立化的單位利益，專業化的單位功能，使單位失去了往日對社會保障管理服務的整合功能。社會保障管理和服務的社會化成為必然趨勢。隨著“單位人”轉為“社會人”，社區成為能包容一切社會人的社會載體，加強社區建設是實現社會保障社會化管理與服務的關鍵。建議：

第一，市、區（縣）、政府社會管理重心下移，賦予街道辦事處和其他職能派出機構更多的權限，逐步形成“小政府、大社會”的社會管理體制。街道辦事處是政府的派出機構，也是社區組織的直接管理機構，應賦予街道辦事處和街道其他派出機構更多的權限，增加其權力和財力，以加強對社區建設的支持力度。只有每一個社區居民豐衣足食、安居樂業，才有整個社會的文明和進步。

第二，加強社區建設的資金投入。當前，**的社區建設，不論從基礎設施還是管理水平，都難以承擔社會化管理的重任。作為社會保障的基層管理單位，政府必須給予權力和財力的支持。一是賦予社區自治權、管理權。二是協調解決辦公地點、辦公經費和服務設施。三是明確社區在社會保障中的管理和服務職能。四是給予優惠政策，扶持社區服務走產業化經營的道路。

第三，以街道為單位，整合社區保障資源，發揮社區的管理、救助、保障和服務功能。對社區內退休人員失業群體、農民

工、流浪乞討人員及全體居民的管理，對貧困人口、老弱病殘的救助，對低保、撫恤、社會保險等保障待遇的監督和落實，對社區居民提供各類服務，已成為社區組織的社會功能。要完成這樣一個龐大的社會管理任務，必須整合整個街道、社區的領導資源、組織資源、人力資源、設施資源、技術資源、服務資源以及其它資源，才能擔當此任。整合和開發社區資源的責任主體，應該是區（縣）政府和街道派出機構。由街道、街道所駐機關企事業單位和居委會、家委會等各類組織共同選出代表，組成社區委員會，行使具體管理、救助、保障和服務功能。

第四，加大投資力度，力保金保工程如期完成，建起覆蓋全疆的社會保障信息平臺。政府、街道、社區之間，社會保險部門和民政部門之間，再就業中心與社區、企業、民政部門之間都應建立信息通道，相互協助，共同完成社會化管理職能，使保障資源的社會效益最大化。

（3）制定和完善適合**區情的社會保障地方行政法規和部門規章，研究出臺配套細則，突出可行性與可操作性，實現**社會保障的規范化。首先，政策是法律的基礎。政府職能部門要高度重視政策研究和法規建設。組織專職人員從事保障法規的研究和制定，不能把主要力量全部放到“事務堆”中。研究的內容和對象是工作進程中的主要矛盾和矛盾的主要方面，研究目的是找到解決矛盾推進發展的具體條件。要求研究人員既要熟悉法律法規，又要有為人民謀福利的社會責任感和深入基層的吃苦精神。最重要的要具備解放思想，實事求是，與時俱進的思想作風和政策水平，制定出切實可行的執行細則。其次，出版《**勞動保障志》，為**今后的政策、法規研究留下珍貴的歷史資料。

三、**就業的基本情況、形勢分析與應對措施

自治區黨委和人民政府從各族人民的根本利益出發，高度重視就業問題。依據《中華人民共和國憲法》以及《中華人民共和國勞動法》等法律法規，保障勞動者的就業權利，采取各種政策措施積極促進就業，不斷滿足勞動者的就業需求。制定和實施了一系列積極的就業政策。目前，**已初步建立起以市場為導向的就業機制，計劃經濟時期形成的企業富余人員問題基本得到解決，在經濟發展和經濟結構調整中就業規模持續擴大，就業結構逐步優化，就業渠道不斷拓寬，就業形式更加靈活，總體上保持了就業形勢的基本穩定。

（一）**就業的基本情況

“十五”規劃期間，**出臺了一系列積極的就業政策，取得了明顯成效。但由于勞動年齡人口逐年增多，國民教育結構與經濟發展需求不相適應，就業矛盾仍然十分突出。主要表現在:勞動力供求總量矛盾和就業結構性矛盾同時并存，城鎮就業壓力加大和農村富余勞動力向非農領域轉移速度加快同時出現，新成長勞動力就業和失業人員再就業問題相互交織，陳舊的就業觀念與就業環境的制約相互作用。從**長期來看，就業形勢將相對平緩。

1、政府積極就業政策取得明顯成效。

據自治區統計局統計，**年全疆年末總人口達到1933.95萬人，其中城鎮人口665.11萬人，鄉村人口1268.84萬人，城鎮化率為34.4%。全疆城鄉就業人員721.27萬人，其中城鎮就業人員339萬，鄉村就業人員382.27萬，城鎮新就業人數54.83萬，就業人數達到歷史新高（見表1）。“十五”期間，2001——**年四年間新就業人數共達170.61萬人，平均每年解決40.15萬個工作崗位（見表二）。城鎮登記失業率連續幾年控制在4%以下。**年全疆城鎮實現就業再就業36.89萬人，超額完成目標任務。其中下崗失業人員實現再就業13.27萬人，幫助“4050”人員實現再就業1.97萬人。**年應屆普通高校畢業生就業率達到77.36%，實現農村富余勞動力轉移城鎮就業31.32萬人，超額完成全年25萬人的目標任務。

政府主要采取了以下措施：

（1）適時提出“一手抓改革發展，一手抓就業再就業”方針。

自治區黨委、政府高度重視就業和再就業工作，把這項工作作為一項關系**經濟發展和社會穩定大局的重要工作，1998年，適時提出了“一手抓改革發展，一手抓就業再就業”的方針，要求一把手工程一把手抓，把就業工作擺到了重要議事日程，并且列入了**每年的工作目標，進行考核。

（2）建立了就業再就業領導體系。

各地黨委、政府都實行了就業再就業工作“一把手”負責制，建立健全了就業再就業工作領導機構，建立了就業再就業工作目標責任體系，把就業再就業目標任務層層分解，責任到人，并把凈增就業崗位、落實就業政策、強化再就業服務、加大再就業資金投入和幫助困難群體就業五項具體工作目標，納入考核各級政府和有關部門就業再就業工作的重要內容，有力地推動了就業再就業各項政策的落實。

（3）建立了就業再就業政策體系。

近幾年，**堅持從實際出發，完善政策體系，著力抓好各項政策措施的落實。在不折不扣地落實中央就業再就業扶持政策的同時，立足**實際，創造性地開展工作，著力解決工作中的重點難點問題，先后制訂出臺了一系列促進就業和再就業的政策措施，形成了當前和今后一個時期，解決**就業和再就業問題的一整套政策體系框架。這些政策措施概括起來主要有10多項：即：稅費減免、小額貸款、培訓補助、職介補助、社保補貼、崗位補貼、就業援助、主輔分離、就業服務、財政投入、社會保障、規范裁員、社區平臺等。各地黨委、政府也及時出臺了相應的配套政策和辦法，對**的就業再就業政策做了有力補充，形成了自上而下一整套促進再就業的政策體系。

通過進一步落實和完善各項優惠政策，截止**年底，全疆共有13.72萬名下崗失業人員享受了再就業優惠政策。其中，享受小額擔保貸款的0.48萬人，享受免繳行政事業性收費政策的4.2萬人，享受稅收扶持政策的5.13萬人，享受社保補貼政策的2.41萬人，享受崗位補貼政策的1.5萬人。

（4）建立了就業再就業服務體系。

區、地、縣三級都建立起了政府公共職業介紹機構，面向社會設立職業介紹、職業指導、政策咨詢、信息、勞動保障事務、勞務派遣等服務項目，廣泛開展了“一站式”就業服務，并正向“制度化、專業化、社會化”的“新三化”要求邁進。以中心城市為依托的勞動力市場工資指導價位制度已經建立，覆蓋工種不斷增加，價格信號指導作用日益顯現，為服務于企業和勞動者發揮了積極作用。勞動力市場信息化建設步伐加快，部分地州市已建立了勞動力市場信息網絡中心和局域網，為企業和社會提供了更為便利、高效的就業服務。2002年底，全疆街道(鄉鎮)社區勞動保障工作平臺開始建立，到**年底，全疆共建立街道（鄉鎮）、社區勞動保障事務所（站）2160個，配備工作人員3986人，做到了機構、人員、經費、場地、制度、工作“六到位”，并把就業服務、社會保險服務和退休人員社會化管理服務職能延伸到了街道(鄉鎮)、社區。

（5）建立了以培訓促就業的工作機制。

近年來，**圍繞提高勞動者的就業能力、創新能力和創業能力，不斷加強職業培訓體系建設，完善職業技能培訓制度，以大培訓促大就業。**年，根據自治區人民政府1號文件精神，**在美容美發業、餐飲業、旅游業等10個行業全面推行了職業資格證書和就業準入制度，在石油、化工等8個行業啟動實施高技能人才培訓工程，并積極做好職業技能鑒定工作。**年，**又啟動實施了“三年三萬”新技師培養計劃。經積極培育和發展，目前全疆共有58所技工學校、63所企業培訓中心、79所就業訓練中心、248所民辦職業培訓機構，基本形成了覆蓋全疆的職業培訓網絡體系。培訓對象不僅涵蓋了新成長勞動力的就業技能培訓，還涵蓋了在崗職工的技能提升培訓、富余職工的轉崗培訓、下崗職工的再就業培訓以及農村富余勞動力轉移就業培訓等。培訓規模不斷擴大，培訓成效日益顯現。

（6）建立了就業困難人員再就業援助制度。

**始終把解決“4050”人員再就業和就業困難家庭的就業幫扶工作作為就業再就業工作的重中之重，認真加以落實。一是在全疆范圍內普遍開展了“送政策、送技能、送崗位、送服務”的就業援助活動，對就業特別困難人員實行政府購買公益性崗位進行托底安置，對從事公益性崗位的“4050”人員落實崗位補貼、社保補貼等政策，幫助一大批就業困難人員實現了再就業。二是各地州市積極開展了“一家一”、“一幫一”再就業援助活動。各地縣（處）、科級以上黨政干部與再就業困難人員結對子，實行不就業不脫鉤的就業援助，有效地推動了就業困難群體的再就業。三是積極推進社區就業援助制度化建設。全疆以街道、社區勞動保障平臺為依托，把開展向困難群體“四送”活動作為一項經常性工作認真抓好落實。

（7）加大了就業再就業資金投入力度。

一是安排貼息貸款，扶持就業和再就業項目。幾年間，全疆共安排就業和再就業項目貼息貸款7億元，累計扶持2010多個就業和再就業項目，解決了12.5萬人的就業和再就業問題。

二是擴大就業和再就業經費籌資渠道。（1）各級財政按照1986年確定的就業經費包干基數，在預算內予以落實，并全部用于促進就業；（2）從1998年以來，從失業保險基金中，每年提取不超過20％的就業和再就業經費；（3）中央財政每年撥付的就業再就業經費全部用于支持就業再就業。1998年－**年中央財政轉移支付和全疆各級財政共安排國有企業下崗職工基本生活保障和再就業資金23.24億元。**年**通過各種渠道共籌集國有企業下崗職工基本生活保障和再就業補助資金5.89億元，其中，中央財政補助4.34億元，自治區財政安排資金1億元，**年下崗再就業資金結轉0.55億元，各地籌集企業下崗職工基本生活保障及再就業資金0.81億元。

努力做好高校畢業生就業和農村富余勞動力有序轉移工作。針對近兩年大中專畢業生就業難問題，**分別于2002年、**年制定了鼓勵大中專畢業生到兵團就業的八項政策和鼓勵普通高校畢業生到基層就業的九項政策。今年針對高校畢業生就業增量繼續加大的新形勢，加大了工作力度，使高校畢業生就業工作取得了新的進展。**認真落實中央1號文件，把做好農村富余勞動力轉移就業工作作為增加農民收入的重要措施，一方面采取多種措施，改善農民工進城就業環境，另一方面積極籌措資金，組織各方面力量，做好農民工培訓工作，擴大轉移就業渠道。

總之，在自治區黨委和人民政府的正確領導下，**就業再就業工作取得較大進展，為維護**改革發展穩定大局發揮了重要作用。

（二）就業形勢日趨嚴峻。

**就業形勢總體趨于穩定，但勞動年齡人口逐年增多，國民教育結構與經濟發展需求不相適應，外地勞動力的大量涌進，就業矛盾仍然十分突出。主要表現在:

1、勞動力供求總量矛盾和就業結構性矛盾同時并存。

**第五次人口普查數據表明，2000年，全疆6到14歲的人數約338萬人；15歲至64歲的勞動適齡人口約1200萬人；10年之內，區內每年最少有33.8萬人進入勞動適齡人口，區外農村勞動力在目前每年新增轉移100萬人的基礎上還將繼續增加。預計到2010年，區內勞動適齡人口將達到1350萬人左右，除去在校學生，加上區外農村富裕勞動力的轉移，有就業要求的勞動力大軍將達到1400萬左右。但由于**中小企業、民營企業的經濟規模小，第三產業科技含量低，吸納就業的容量有限，在崗職工人數逐年減少（見表三），供需矛盾明顯增大。

與此同時，勞動力結構與經濟結構的需求不相適應的矛盾也日益突出。**年全疆三次產業就業結構分別為55.1%、13.3%、31.6%，三次產業的產值結構卻分別為22%、42.5%、35.5%。第一產業55%的就業人口只創造了22%的產值。與經濟結構調整的需求相比，第一產業就業人員明顯過多，第二產業就業人數明顯不足，第三產業規模和人數都顯過小。據經濟學家研究發現，隨著全社會人均國民收入水平的提高，就業人口首先由第一產業向第二產業轉移；當人均國民收入有了進一步提高時，就業人口便向第三產業轉移。當產業結構處于低水平狀態下的調整和提升時，勞動密集型產業提供就業機會增多，導致低質量要求的人口增多；當產業結構與現代化需求一致時，就業人口就不再是決定性因素，必須有一定程度上的勞動者數量控制和素質的提高才能與經濟結構的優化調整相適應。當前**出現的無技能、低技能、低素質的人過多，中高技能、高素質人才供不應求的現象就充分證實了這一觀點。在向城鎮化、工業化轉移的歷史時期，提高勞動者的自身素質和技術能力以適應經濟結構調整的需求是擴大就業的根本途徑。總量供求矛盾和結構性矛盾成為**就業形勢嚴峻的主要原因。

2、城鎮就業壓力加大和農村富余勞動力向非農領域轉移速度加快同時出現。

**是個農業大區，農村人口占65%以上，農村富余勞動力向非農領域轉移是歷史發展的必然趨勢。加之區外勞動力的進入，進一步加大了城鎮崗位的就業難度。**年**城鎮化率為34.4，低于全國平均水平6.1個百分點，低于世界平均水平10個百分點。據國家統計局提供的統計資料分析，2000年以來，全國城鎮化率每年平均遞增約1.5個百分點，照此速度，預計10年內，全疆城鎮化率將提高15個百分點，接近10年后的世界平均水平。區內鄉村人口大約轉移出220萬，其中勞動年齡人口約150萬人。**期間是工業化、城鎮化進程加快時期，估計每年需向非農領域轉移區內農村富裕勞動力20萬以上，加之區外每年100萬左右的農民工涌入**，農村富裕勞動力的加速轉移已成為加大**就業壓力的重要原因。

3、新成長勞動力就業和失業人員再就業問題相互交織。

新成長勞動力、下崗職工和農村富裕勞動力是城市勞動力增加的主要渠道。新成長勞動力主要包括新分配大學生、轉業軍人和有就業要求的新增勞動年齡人口。**每年新增勞動年齡人口約34萬，大部分流往城市。其中大中專畢業生約6萬，其他有就業要求的勞動人口保守估計約16萬，加上復轉軍人、援疆人員，每年需就業的城鎮新成長勞動力約25萬人。另一方面，全疆每年城鎮登記失業人數一直在11萬左右徘徊（見表四），實際失業人數要超過11萬。此外下崗職工**年達到13萬，與新成長勞動力共同形成每年約50萬的崗位需求。除去自愿失業、摩擦失業和自然減員的人數，**期間城市需解決約200萬個就業崗位。

第二、**人口密度低于全國，自然資源豐富，隨著中央西部開發戰略實施，解除資金、技術的瓶頸制約后，鄉鎮企業、地縣經濟將成為吸納富裕勞動力的重要渠道。

第三、**非公有制經濟和第三產業的比重均低于發達省區，為就業留下了廣闊的開發空間，將成為吸納就業的主要渠道。

（三）擴大就業的指導思想、基本原則、工作重點和主要措施

1、指導思想

積極擴大就業是關系國民經濟全局的系統工程，是經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的基礎工程，必須堅持以“三個代表”重要思想為指導，以經濟建設為中心，以增加就業崗位為重點，以促進經濟、社會、自然和人的協調發展為最終目標。

2、指導方針

堅持勞動者自主擇業、市場調解就業、政府促進就業的方針。

自主擇業必須樹立與市場經濟相適應的新的擇業觀念，正確面對市場風險，不斷提高自身競爭能力。市場調節就業必須建立和完善市場就業機制，充分發揮價值規律、供求規律和競爭規律在勞動力市場中的調節作用，使各類勞動力市場充滿生機活力、健康有序運行。政府促進就業必須為擴大就業創造更多的就業崗位，建立科學有效的社會政策體系，完善就業服務體系，健全法律體系，使勞動者的就業與社會經濟發展和諧融為一體。

3、基本原則

（1）堅持經濟發展與擴大就業相統一的原則。

經濟發展是擴大就業的物質基礎和根本保證，資本、物質資源是開發就業崗位的第一資源；擴大就業又為經濟發展提供了寶貴的人力資源，提供了經濟發展的動力和源泉。經濟發展促進就業，就業促進經濟發展，二者互為前提互為因果。關鍵是要找到經濟發展和就業增長的最佳結合點。建議**經濟規劃項目中，在不影響總體布局的同時，在產業類型上注重發展勞動密集型產業；在企業規模上，注重扶持中小企業；在經濟類型上，注重發展非公有制經濟；在就業方式上，注重采取靈活多樣的方式；有目標的開發出更多的就業崗位，切實做到把擴大就業放在經濟社會發展更加突出的位置。

（2）堅持就業和培訓相結合的原則。

提高勞動者素質、調整就業結構的唯一途徑是大力發展職業教育和職業培訓工作。當前和今后相當長的時間，勞動保障部門要把工作重心轉移到職業教育和技能培訓上來。職業培訓不僅提高就業競爭能力，有利于促進就業，而且有利于提高全疆人力資源的整體素質，提高技術創新能力，促進產業結構的調整，推動全疆工業化、城鎮化建設進程，從而進一步促進就業。

（3）堅持保護勞動者合法權益的原則。

市場經濟以追求經濟效益最大化為原則，當就業市場成為買方市場時，勞動者必然處于弱勢地位，如果沒有法律和政策的有利保護，勞動者合法權益必然受到損害，勞動力市場將呈現無序狀態。要健全勞動法律，規范企業和雇主的用工行為，保護勞動者勞動時間、工資收入、社會保障等方面的合法權益，體現社會公平與正義。同時，提倡按勞動要素貢獻拉開收入差距，體現效率優先兼顧公平的分配原則。

4、工作重點與難點

**期間，全疆需為社會提供200萬個工作崗位，平均每年40萬。就業的重點對象包括：

第一、下崗職工和失業人員的再就業。經過這幾年的努力，下崗失業人員中就業能力較強的多數已經實現了再就業，現在仍未就業的基本上都是年齡較大、素質較低、技能較差的困難人員，他們再就業難度相對較大，尤其是在一些經濟發展還比較落后的邊遠城鎮，這個問題更為突出，更加需要政府幫助。

第二、大量農村勞動力轉移。**期間，正是產業結構調整，城鎮化進程加快，大量農業勞動力向非農產業轉移的歷史時期，受環境、語言、技能等因素影響，農村勞動力轉移就業的難度更大。各級黨委、政府要加強對農村勞動力轉移就業工作的領導，把農村勞動力轉移就業工作納入重要議事日程，擺上重要位置。

第三、新成長的勞動力。新生勞動力的明顯特點是年青，并且就業人數多，涉及行業部門廣，占總求職人數的70%以上。青年就業與失業的危機，更多地表現為結構性矛盾。其中有兩個突出的問題值得關注：一是大學生就業難，近年高等教育招生規模的擴大，使大學畢業生的就業壓力越來越大。二是農村大量富余青年勞動力向城市轉移。青年的就業困難與失業危機，一個重

4、陳舊的就業觀念與就業模式的制約相互作用。

面臨嚴峻的就業形勢，陳舊僵化的就業觀念，傳統的就業模式和就業機制加大了擴大就業的難度。主要表現在：第一、擇業期望值過高，與崗位需求不相適應。大學畢業生關注的是公務員和企業管理人員職位，不甘于做勞務工作是造成大學生失業的主要原因。第二、把工作分為三六九等，不愿意做所謂“低賤”的工作。一般內地人搶著干的事**人則不愿干，“有事沒人干”與“有人沒事干”的現象同時存在。第三、貪圖安逸，滿足于溫飽，放棄了拼搏創新的生活理念。有的人寧愿在家享受最低生活保障也不愿出去工作創業。全疆富余崗位近30萬個，吸納的主要是農民工和外來工。第四、受傳統計劃分配模式影響，合同工和靈活多樣的就業方式還沒有被接受和普及。第五、市場就業機制還不夠健全和完善，就業渠道還不夠暢通。

由于以上原因，**就業壓力預計到2015年達到高峰后才能趨于緩和。**期間，就業形勢仍然十分嚴峻。

從另一方面看，**是一個人口年齡相對年輕的省區，具有自己的特殊區情和獨特優勢，充分發揮以下優勢，有利于緩和總量過剩和結構失衡的就業形勢。

第一、**建國以來以農牧業生產為主，與東北老工業基地相比，國有企業造成的歷史包袱相對較輕，城鎮登記失業率一直控制在3.8%左右。

第二、**人口密度低于全國，自然資源豐富，隨著中央西部開發戰略實施，解除資金、技術的瓶頸制約后，鄉鎮企業、地縣經濟將成為吸納富裕勞動力的重要渠道。

第三、**非公有制經濟和第三產業的比重均低于發達省區，為就業留下了廣闊的開發空間，將成為吸納就業的主要渠道。

（三）擴大就業的指導思想、基本原則、工作重點和主要措施

1、指導思想

積極擴大就業是關系國民經濟全局的系統工程，是經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的基礎工程，必須堅持以“三個代表”重要思想為指導，以經濟建設為中心，以增加就業崗位為重點，以促進經濟、社會、自然和人的協調發展為最終目標。

2、指導方針

堅持勞動者自主擇業、市場調解就業、政府促進就業的方針。

自主擇業必須樹立與市場經濟相適應的新的擇業觀念，正確面對市場風險，不斷提高自身競爭能力。市場調節就業必須建立和完善市場就業機制，充分發揮價值規律、供求規律和競爭規律在勞動力市場中的調節作用，使各類勞動力市場充滿生機活力、健康有序運行。政府促進就業必須為擴大就業創造更多的就業崗位，建立科學有效的社會政策體系，完善就業服務體系，健全法律體系，使勞動者的就業與社會經濟發展和諧融為一體。

3、基本原則

（1）堅持經濟發展與擴大就業相統一的原則。

經濟發展是擴大就業的物質基礎和根本保證，資本、物質資源是開發就業崗位的第一資源；擴大就業又為經濟發展提供了寶貴的人力資源，提供了經濟發展的動力和源泉。經濟發展促進就業，就業促進經濟發展，二者互為前提互為因果。關鍵是要找到經濟發展和就業增長的最佳結合點。建議**經濟規劃項目中，在不影響總體布局的同時，在產業類型上注重發展勞動密集型產業；在企業規模上，注重扶持中小企業；在經濟類型上，注重發展非公有制經濟；在就業方式上，注重采取靈活多樣的方式；有目標的開發出更多的就業崗位，切實做到把擴大就業放在經濟社會發展更加突出的位置。

（2）堅持就業和培訓相結合的原則。

提高勞動者素質、調整就業結構的唯一途徑是大力發展職業教育和職業培訓工作。當前和今后相當長的時間，勞動保障部門要把工作重心轉移到職業教育和技能培訓上來。職業培訓不僅提高就業競爭能力，有利于促進就業，而且有利于提高全疆人力資源的整體素質，提高技術創新能力，促進產業結構的調整，推動全疆工業化、城鎮化建設進程，從而進一步促進就業。

（3）堅持保護勞動者合法權益的原則。

市場經濟以追求經濟效益最大化為原則，當就業市場成為買方市場時，勞動者必然處于弱勢地位，如果沒有法律和政策的有利保護，勞動者合法權益必然受到損害，勞動力市場將呈現無序狀態。要健全勞動法律，規范企業和雇主的用工行為，保護勞動者勞動時間、工資收入、社會保障等方面的合法權益，體現社會公平與正義。同時，提倡按勞動要素貢獻拉開收入差距，體現效率優先兼顧公平的分配原則。

4、工作重點與難點

**期間，全疆需為社會提供200萬個工作崗位，平均每年40萬。就業的重點對象包括：

第一、下崗職工和失業人員的再就業。經過這幾年的努力，下崗失業人員中就業能力較強的多數已經實現了再就業，現在仍未就業的基本上都是年齡較大、素質較低、技能較差的困難人員，他們再就業難度相對較大，尤其是在一些經濟發展還比較落后的邊遠城鎮，這個問題更為突出，更加需要政府幫助。

第二、大量農村勞動力轉移。**期間，正是產業結構調整，城鎮化進程加快，大量農業勞動力向非農產業轉移的歷史時期，受環境、語言、技能等因素影響，農村勞動力轉移就業的難度更大。各級黨委、政府要加強對農村勞動力轉移就業工作的領導，把農村勞動力轉移就業工作納入重要議事日程，擺上重要位置。

第三、新成長的勞動力。新生勞動力的明顯特點是年青，并且就業人數多，涉及行業部門廣，占總求職人數的70%以上。青年就業與失業的危機，更多地表現為結構性矛盾。其中有兩個突出的問題值得關注：一是大學生就業難，近年高等教育招生規模的擴大，使大學畢業生的就業壓力越來越大。二是農村大量富余青年勞動力向城市轉移。青年的就業困難與失業危機，一個重要的原因是就業市場需求不足和青年人本身缺乏就業所需的觀念、技能、知識和經驗。青年就業是青年生存與發展的基礎,青年就業不足和失業，使青年無法充分參與社會生活，難以健康成長，容易因發展的挫折而導致各種各樣的社會問題。必須引起各級政府的高度注意。

5、采取的措施

（1）進一步完善市場就業機制，發揮市場調節供求、優化配置的作用。

勞動力市場、人才市場是社會主義市場體系的重要組成部分，是人力資源優化配置的重要載體，是調節勞動力供求關系的主要渠道。建立和完善市場就業機制，政府的職能一是培育健康有序的就業市場，二是對就業市場的宏觀調控和法律監管。

培育健康有序的就業市場關鍵是激活市場要素，發揮市場內在機制的調節作用。

就業市場的主要要素是就業資源的供給與需求、就業資源的市場價格和就業資源的公平競爭。供求、價格、競爭三要素之間相互聯系相互作用，遵循價值規律、供求規律和競爭規律運行，形成市場機制，調整資源配置。遵循價值規律的要求，資源必然流向配置效益最好的環節，任何人為的阻止流動、限制流動都是違背市場規律的。遵循供求規律的要求，當高技能的就業資源供不應求時，其市場價格即勞動工資必然上揚，驅使更多的勞動者加大人力資本投資，獲取更大的市場回報，從而提升勞動者整體素質。競爭規律即市場選擇、優勝劣汰，每個就業者都必須應對市場競爭風險，面對升職提薪或下崗失業的嚴酷競爭，唯有學習不止、奮斗不息才能免于淘汰。按照以上規律要求，政府一要加大對就業基地的開發，創造更多的就業崗位，解決就業市場需求不足的主要矛盾。二要取消一切限制人力資源流動的政策條款，使個人獲得最大的經濟收益或其它收益。三是取消就業市場最高工資限制，發揮勞動工資的調節作用和激勵作用。四是保護合法競爭，打破平均主義。一方面加大職業教育，培養就業者的競爭能力，另一方面實現國有企業下崗職工基本生活保障和失業保險并軌，將國有企業工人推向就業市場，以提高勞動者的就業能力、創新能力、創業能力和競爭能力。

對就業市場的宏觀調控和法律監管。

就業市場與商品市場一樣具有自發性、滯后性和短視性，需要政府從全局和整體出發，運用經濟、行政和法律手段協調就業市場與經濟、社會、自然和諧統一的關系，引導就業市場健康發展。主要職能一是服務二是監管。

服務職能首先體現在基礎設施的投入支持，如對建立就業市場、信息網絡、職業介紹中心、建立培訓基地等基礎設施的資助。其次體現在政策引導，如通過優惠政策扶持新開發項目改善就業結構；通過小額貸款引導就業者自主創業，解決就業崗位需求不足；通過上崗資格證書制度促進勞動者提高自身素質。最后，通過街道、社區、就業市場、社保中心為求職者提供信息、政策、技術、程序和社會保障服務，推進就業服務的專業化、制度化和社會化。

法律監管主要通過對勞動法律的執行，保證就業市場的公平有序，包括市場競爭規則的制定和維護，保障就業者平等的人身權利和法律地位等。如社會保險服務、制定最低工資標準，給就業者安全的就業環境。。

（2）以就業為導向，大力加強職業教育，提高城鄉勞動者素質，改變就業結構。大力發展職業教育是當前和今后的工作重點。不斷提高勞動者就業能力、創新能力和創業能力是一項重要的戰略任務。職業教育就是就業教育，中等職業教育是在九年義務教育的基礎上培養高素質的勞動者；高等職業教育是在高中教育的基礎上培養高技能人才。要把培養實用技術人才隊伍放到更加突出的位置。要充分利用現有教育資源，構建以企業為主體的在職職工職業技能培訓體系；以各類職業院校為主體的職業教育體系；以技工學校為骨干的各類職業技能培訓體系；以社會民辦職業培訓機構為補充的實用技能培訓體系。統一制定政策條例，規范培訓行為、監督培訓效果、樹立培訓品牌、提高培訓質量。形成職業教育和技能培訓的主渠道和大市場。

對農村勞動力的培訓必須面向市場，堅持以就業為導向，以崗位定培訓，培訓一批符合市場需求的具備專業技能的農村勞動者。堅持以技能培訓為主，強化實際訓練，強化實際操作，切實提高他們的動手能力。在做好農村勞動力轉移就業技能培訓的同時，鼓勵農村先富起來的科技示范戶對當地農民開展種植、養殖技術培訓，通過提高農民農業技術水平使其早日脫貧致富。堅持就地、就近轉移的原則，支持鄉鎮企業的發展，促進農業產業化、農村城鎮化。通過落實農村勞動力培訓補貼經費，實行政府購買培訓成果和財政部分補貼的辦法，調動農民參加培訓的積極性。

（3）建立統一開放的勞動力市場，消除一切就業歧視。

一是進一步清理取消農民轉移城鎮就業的歧視性政策，改善就業環境，逐步建立統一的城鄉勞動力市場。凡針對進城就業農民設置的行政審批、限制性規定和不合理的收費、登記項目，一律取消。按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的方針，切實落實農村勞動力轉移城鎮就業的各項政策規定，不斷改進和完善管理方式，為農村勞動力轉移就業創造一個良好環境。

二是鼓勵區域勞務協作和勞務派遣，提高境外就業和農村勞動力轉移就業的組織化程度。目前**勞動力轉移就業盲目無序，自發流動還普遍存在，這種轉移就業的方式既不利于管理服務，也不利于維護勞動者的合法權益，而且穩定性差。因此，要把組織勞務輸出，作為今后農村勞動力轉移就業的方向。

（4）加強對農村勞動力轉移就業工作的領導。做好農村勞動力轉移就業工作，既是貫徹“三個代表”重要思想，立黨為公、執政為民，統籌城鄉經濟社會協調發展、實現全面建設小康社會奮斗目標的必然要求，也是貫徹黨的十六屆四中全會精神，加強和提高黨的執政能力的重要體現。政府要切實負起責任，加強溝通，相互支持，做到有人辦事，有錢辦事，能辦成事，切實把農村勞動力轉移就業工作落到實處，使**農村勞動力轉移就業工作上一個新臺階。

（5）健全擴大就業的法制環境，規范政府擴大就業的法律責任，保護勞動者就業的基本權利。制定《**就業促進條例》，用法律規范用人單位、各級政府、社會各界在就業促進方面的權利和義務，維護勞動者平等就業和獲得就業幫助的權利。政府的職責包括制定就業規劃、實施積極的就業政策、健全人力市場體系、維護市場秩序、提供就業服務和完善社會保障制度，并且將就業工作納入政府政績考核體系。勞動者不僅有平等就業和獲得就業幫助的權利，還享有就業服務、職業培訓、再就業扶持等方面的權利。另外，還應明確規定應當統籌城鄉就業，建立統一的就業市場，取消一切限制農村勞動者進城就業的歧視性規定，把城鄉就業擺上同等重要的位置。

（6）繼續實施積極促進就業政策。落實小額擔保貸款政策、“4050”人員的就業援助政策、企業主輔分離政策和“4050”人員養老和醫療保險補貼政策以及失業保險“三個延伸”辦法等新政策。

**期間**要完成200萬人的就業指標、100萬農村富余勞動力向非農產業的轉移，這是一項充滿壓力與挑戰的歷史性工程，需要在**整體布局中統盤計劃才能保證順利實現。