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職權法定是行政機關實施管理必須遵循的基本原則。行政機關只能行使法律明確賦予的職權，否則就是超越職權或者濫用權力。各行政機關之間只有權力清晰、職責明確、協作配合、相互協調，才有可能實現有效管理。否則，將嚴重妨礙政府管理的正常進行。行政機關之間權限不清、職權交叉重疊是當前我國行政管理體制面臨的突出問題。

一、行政機關間權限沖突的特點

為了適應市場經濟發展需要，我國先后經歷過多次政府機構改革，推進依法行政和建設法治政府不斷取得進展，行政機關之間的權限關系逐步走向和諧。但是，行政機關之間職責不清、分工不明，權限相互沖突、交叉重疊，權力運作不能協調一致等問題仍然比較突出。當前，行政機關之間的權限沖突具有以下特點。

1.主體多元化。行政機關之間的權限沖突既出現在中央國家行政機關之間，也發生在地方一級政府各有關部門之間，也可能在不同層級的地方政府之間發生，還在中央政府與地方政府之間發生。中央與地方政府之間責權不明確，機構職能雷同的問題也比較突出。該由中央管理的或者負責的未能到位，該由地方和基層負責的，中央或者地方上級又介入過多。例如，同一個違法行為，上至國務院的各部門、下至行為發生地的基層執法機關都可以查處，造成上下執法機關之間或相互打架、或相互推諉，或畫地為牢。

2.涉及事項廣泛化。政府行政管理特別是經濟管理領域的諸多事項都可能出現行政權限爭議。農產品、食品安全、農藥、汽車產業、自然保護區、水資源管理、房地產市場、旅游、互聯網、公路、文化市場、城市規劃、金融等領域，都或多或少存在不同行政機關之間權限重復、權力交叉或者多頭管理等情況。

3.種類多樣化。從權限沖突的內容來看，行政機關之間的權限沖突既可能是“積極的”沖突，即多個行政機關相互爭權，都主張對某項事務的管理權而否認對方的管理權；也可能是“消極的”沖突，即行政機關相互推諉，主張自己對某項事務無管理權而堅持對方具有管理權。從權限沖突的原因來看，行政機關間的權限沖突可能由于法律規定不明確、或者相關部門對法律理解不一致、或者法律出臺后出現新問題等多種情況而發生。從權限沖突的表現形式來看，長期以來，行政機關間的權限沖突局限于內部而未公之于眾，但現在行政機關間的沖突日益公開化，甚至打起了媒體戰。

4.結果非理想化。行政機關間權限沖突的大量出現，直接導致以下后果：第一，影響行政機關整體效能的發揮。由于主管機關不明，權限不清，各相關部門互相推諉、相互扯皮，有些領域出現管理漏洞。第二，影響行政相對人的合法權益。對于某些領域的同一社會經濟事務，多個行政機關都有權管，這既增加了行政成本，也可能由于行政相對人被重復執法，而加重相對人負擔，甚至使得相對人無所適從，苦不堪言。第三，影響法治政府建設及和諧社會構建。行政機關間權限沖突與法治政府的目標是嚴重背離的，意味著行政系統內部的不和諧，這種不和諧不僅有損政府的形象和權威，而且由于具有放大效應而直接影響和諧社會的構建。

5.權限爭議法律化。行政機關間的權限爭議的實質是各有關部門之間的利益之爭。在職權法定的原則下，每個部門的權限劃分都應該有法律依據。因此，行政機關間的權限沖突在形式上通常表現為法律之爭、文件之爭。為了擴張權力，將本部門權力法律化，在立法過程中，各有關部門“寸土必爭”。有些法律遲遲不能出臺，主要原因就是涉及管理權力的個別條款不能在有關政府部門之間達成一致。為了盡快平息各相關部門之間的權限紛爭而使立法盡快出臺，立法機關在立法條文中通常采取如此表述方式：“某部門主管某領域的全國監督管理工作，國務院有關部門在各自的職責范圍內負責有關的監督管理工作”。法律是出臺了，但“有關部門”“負責有關工作”等模糊表述，不僅未從根本上解決權限爭議，而且可能導致實踐中政府部門權限沖突的“合法化”。此時的法律不僅不能解決矛盾，反而可能制造矛盾。

6.原因復雜化。一是體制方面的原因。如行政管理體制改革滯后，中央與地方關系、黨政關系未能理順等。二是法制不健全的原因。行政機關間的權限劃分未能在法律上得以明確，行政機關間的權限爭議缺少制度化、程序化解決機制。三是轉軌的現實原因。由于經濟政治體制改革處于攻堅階段、社會處于轉型期的特殊性，在存在諸多不確定性因素的情況下，要科學有效配置行政機關權限以適應經濟社會發展要求，還有相當大的難度。四是經濟社會事務的復雜性和關聯性。即使體制改革到位、法制健全，但由于經濟社會生活的復雜性，在有些領域，行政機關之間的權限存在交叉重疊有其客觀必然性。為了實現行政系統內部權力運作的和諧，必須針對導致行政權限沖突的各種原因，采取相應的解決措施。

二、行政機關間權限沖突的解決途徑

鑒于導致行政機關間權限沖突的原因比較復雜，解決這一問題，必須從體制、機制、法制等多方面入手。

1.健全體制

行政機關間權限沖突的不少問題是我國體制轉軌時期諸多社會矛盾的集中反映，與我國現行的體制有直接聯系。因此，實現行政機關間的和諧，不能僅僅從行政體制、從行政權內部入手，還應該從整個國家權力機構的角度考慮：一是需要進一步合理調整國家權力機構，完善人民代表大會制度，改革現行行政管理體制，推進司法體制改革，科學界定行政權與司法權，明確行政權的構成；二是需要不斷完善黨的領導方式和執政方式，堅持科學執政、民主執政、依法執政。由于有的行政機關既是政府部門，又是黨的工作部門或者接受黨委領導，因此，解決行政機關間的權限糾紛，還需要進一步按照黨總攬全局、協調各方的原則，進一步規范黨政機構設置，理順黨政關系。

就國家權力的配置來看，解決行政權限沖突，國家權力機關、司法機關可以發揮積極的作用。

（1）權力機關的作用。行政機關的職權來源于法律規定，行政機關間的權限沖突往往涉及對法律自身的解釋或者對法律規范之間矛盾的解決，因此，有立法權的全國人大及其常委會（地方人大同樣如此）在行使立法權、重大事項決定權以及監督權的過程中，都有可能涉及行政機關的權限劃分以及權限爭議的解決。（2）司法機關的作用。人民法院在依法審理行政訴訟案件過程中，對行政機關是否有權做出具體行政行為進行審查的過程，客觀上對行政機關間的權限沖突發揮間接的協調作用。

行政機關間的權限沖突涉及政府各部門間的職責分工，因此，需要加強政府對所屬部門職能爭議的協調，政府的行政首長或者上級部門應當依法進行協調。在協調的實踐中，有兩個機構發揮著重要作用：一是政府法制機構，作為政府在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問，政府法制機構具有重要的協調職責；二是機構編制管理機關，由于其在政府領導下，負責行政機構設置和編制管理的具體工作，因此，對于政府部門間的職責劃分、權限沖突的協調也具有重要作用。但由于這兩個部門有職無權，缺乏權威性，讓它們去協調強勢政府部門之間的權限爭議，其結果可想而知。有人將此現象形象地稱為“強勢部門制造矛盾，弱勢部門協調矛盾。”在他們協商無果的情況下，還需要政府辦公室或者秘書長甚至更高層面的領導進行協調。

鑒于行政機關間權限沖突的普遍性、復雜性和嚴峻性，在行政系統內部，有必要由一個專業、獨立、超然、權威的機構來負責政府各職能部門權限爭議的協調工作。在我國現行體制下，政府法制機構可以勝任這一職責。依據職權法定原則，行政機關間的權限糾紛實質上是法律糾紛。因此，解決行政權限沖突，只能在法律的框架內進行，需要由專門的機構來審查行政機關的行政管理活動是否越權失職，并且依法裁決權限的歸屬。能夠勝任這一工作職責的部門應當熟悉法律法規、居于獨立地位、能夠代表政府從事相關活動。政府法制機構是政府的辦事機構，獨立于政府的其他職能部門，熟悉法律法規，由其代表政府協調行政權限糾紛，是比較適宜的。為強化其權威，可提高其地位和規格，由政府行政首長的常務副職擔任法制機構的負責人。

2.完善機制

為了實現行政機關間的互相配合協調運轉，需要進一步完善行政系統內的協調機制。在實踐中，有兩種協調機制在發揮著重要作用。

一是通過成立議事協調機構或者臨時機構進行協調。例如成立各種領導小組、協調委員會、工作委員會等，這些機構在組織各相關部門協調運轉方面有一定的積極作用，但如果過多過濫，將影響原有職能部門作用的發揮。二是政府部門間的協調機制。各相關政府部門通過雙方或多方協商、建立部際聯席會議制度等形式，以協調統一行動。例如，中國銀監會成立后，為加強金融監管的協調，銀監會、證監會、保監會于20**年9月召開三方監管聯席會議，討論通過在金融監管方面分工合作的備忘錄。備忘錄就合作原則、金融控股公司的監管協調、信息收集與交流制度、工作機制等內容做出了規定。

針對行政機關間的權限沖突，現有協調機制有的是用法律明確規定，有的是相關政府部門之間通過備忘錄或者協議或者建立聯席會議制度等方式明確。依靠行政機關的自覺而建立的協調機制具有較強的自主性、靈活性，因而在實踐中有很大的存在空間。但是，這種方式建立的協調機制沒有強制性效力，其作用發揮取決于協議各方的自覺自愿，取決于人際關系的運用，加之缺乏有效的監督機制，往往難以保證得到有效執行。

在法治化的背景下，政府職權是法定的，相應的協調機制也應該是法定的，唯如此，才能明確各相關部門在協調機制中的職責、運作程序、監督等問題，實現行政協調機制的制度化、規范化、程序化，為協調機制的運作提供法律保障，確保協調機制在法治的軌道上運行。

3.健全法制

行政機關間權限沖突問題，說明已有的法律沒有完全起到應有的規范和控制作用。為解決這個問題，黨**都指出，要理順職能分工，實現政府職責、機構和編制的法定化。為此，加速制定、修改和完善政府組織法應該是當前立法的重要任務。一是完善國務院組織法和地方政府組織法。二是制定中央行政機關編制法，明確下列內容：中央行政組織的設置原則、設置程序；各類中央行政機關的規格、性質、地位；中央行政組織的規模，包括中央行政機關的規模、各行政機關內部機構的規模和中央行政組織人員總定額；中央行政機關負責人的權限、副職設置；部門職能爭議的協調機制等。三是制定中央與地方關系法，合理劃分中央與地方及地方各級政府間在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務方面的權責，依法規范中央和地方的職能和權限，實現中央與地方權限劃分以及權限爭議解決的制度化、規范化。

4.強化協調合作觀念

各級政府是由承擔不同職能的政府部門組成的。各部門間是互相聯系的整體，不是彼此孤立、互相割裂，而是需要互相配合、協調運轉。由于經濟社會事務的復雜性，即使行政機關間的權限劃分再嚴密，法律再完備，也不可能完全消除政府權限劃分中的模糊現象，也不能期望僅僅由各個部門單打獨斗，就能夠實現有效的政府管理。因此，各部門在分工的基礎上互相配合協調運轉，是政府履行職能的客觀需要。只有各行政機關摒棄狹隘的部門本位觀，強化協調合作的大局觀，并且在實踐中有效踐行，才能更好地解決行政機關間權限沖突的問題。