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《事業單位登記管理暫行條例》頒布實施以來，各地開展事業單位法人登記管理工作已有相當一段時間，取得了一定的成效。但在縣市一級事業單位假法人現象依然普遍存在，且占整個事業單位的比例較大，制約了該項工作的進一步發展，為此，筆者結合從事事業單位登記管理工作實際，對事業單位假法人問題進行了深入調查分析，現淺談幾點意見。

一、假法人存在的現狀及原因

所謂“假法人”，是指依法辦理了法人登記手續，而實際上并不完全具備法人條件，或具備了法人條件，履行法人義務卻不完全享有法人權力的事業單位。以我縣為例，現登記的事業單位法人334個，其中假法人206個，占一半以上。這些事業單位假法人大致分為兩種情形：一種是因客觀因素，不完全具備法人條件的事業單位，即我們以前所稱的“非法人”；另一種是因主觀因素，雖具備法人條件，卻享受不到法人權力的事業單位。

通過調查發現，存在事業單位假法人現象的主要原因有以下五個方面：一是非法人過渡法人工作中盲目追求過渡率。自《事業單位登記管理條例》頒布以來，2000年全國開展換發全國統一《事業單位法人證書》暨非法人過渡法人工作，因片面地、盲目地追求過渡率，在非法人過渡為法人的工作中，對于鄉鎮的“七站八所”及部分縣級政府部門所屬的二級事業單位，資金不足、人員不夠、財務不獨立等方面放寬了過渡條件，為不具備法人條件的事業單位辦理了法人登記，頒發了法人證書，人為地造成了假法人的存在；二是因地理地域因素，機構設置不合理。長期以來，機構設置一般遵循上下對口，上行下效的原則設置，縣市一級的事業機構對應上面的比較全，特別是鄉鎮一級的事業單位，規模小，活動范圍小、從業人員少，資金不足的現象普遍存在，而這種“非法人”事業單位一時撤并不了，不按規定進行設立登記又不能開展業務，所以只能變相地進行法人登記；三是事業單位管理體制問題，造成政事不分，影響事業單位的獨立與發展。受傳統計劃經濟的長期影響，主管部門對事業單位人員、經費、工作安排等管的過多統的過死，事業單位也習慣于在主管部門的襁褓中生存，一方面生存能力強，有收費的事業單位主管部門不愿意放出去，擔心轉為法人事業單位后，會失去對其的控制管理權，另一方面生存能力弱的事業單位又不愿脫離主管部門，怕失去財政撥款，無法生存。加之事業單位的舉辦主體單一，對事業單位投入不足，阻礙了事業單位的發展。據相關資料統計，目前，在我國事業單位中，國家直接舉辦的占90%以上，民辦、股份制、個體和合資舉辦的事業單位不足10%。國家舉辦的事業單位財政多半是撥付給人頭經費，對開展相應業務所需經費則嚴重不足，這種情況在經濟欠發達地區更為普遍，部分事業單位因資產過少或自身沒有生存所必須的資產而難以走上自我積累、自我發展的道路。四是部分已具備法人條件的事業單位，被行政主管部門剝奪了作為事業法人應享有的自我管理權利，成為名不符實的事業單位法人。部分事業單位已具備法人條件，有單獨的活動場所、從業人員，可以獨立開展業務，財務也獨立核算，但在財務審批上仍由主管部門主要領導一支筆審批，其法定代表人作為事業單位法人在法律上唯一的代表，沒有辦法行使民事權力和履行民事義務，事業單位也同時失去了應享有的自我管理權利。如縣國土資源局下屬的國土資源測繪隊和國土資源儲備中心就是如此運作的。

二、解決問題的建議及對策

根據《民法通則》和《事業單位登記管理暫行條例》，法人事業單位具有民事權力能力和民事行為能力，享有民事權力能力和承擔民事義務，而假法人事業單位則沒有。事業單位登記管理工作中的“假法人”現象，既影響了登記工作的正常開展，又影響了登記工作的法制性和嚴肅性，也給登記管理機關留下了隱患。如何解決這一問題，近幾年我們雖然也做了一些探索，但效果不是很理想。要從根本上解決這一問題，筆者認為關鍵在于各級機構編制部門要加大、加快事業單位改革的力度和步伐，讓事業單位真正從其主管部門的襁褓中脫離出來。

（一）嚴格把關，提升《事業單位法人證書》的社會效力。

作為事業單位登記管理機關，防止和消滅事業單位假法人現象是義不容辭的責任，一是加大事業單位登記管理的監查力度，要在對事業單位法人設立登記的審核過程中，嚴格把好關，對不符合法人條件的，堅決不予受理，其次要加強事業單位設立登記后的監督管理，要加強經常性地、不定期地監督檢查，將監督管理貫穿于事業單位從設立到終止全過程，實行經常性的動態管理，對于設立登記后，在業務開展過程中，又不能真正具備法人條件的，也要進行嚴肅查處，嚴重的取消其事業單位法人資格，收繳其《事業單位法人證書》。二是要建立健全關于《事業單位法人證書》使用的聯合監管機制。并將該機制作為政府各部門的職能之一，只有各部門嚴格履行機制，《證書》才能成為事業單位走向社會、走向市場的唯一憑證，真正發揮其社會效力。

（二）深化機構改革，加快推進事業單位分類改革。

一方面對于鄉鎮一級的“非法人”事業單位，隨著鄉鎮機構改革工作的全面鋪開，對鄉鎮事業單位進行相應撤并。對不適應社會發展的、職能弱化的站所進行撤銷，如鄉鎮企業管理辦；對鄉鎮文化站等工作量不大，但又不能撤銷的，每個鄉鎮設一名文化專干編制，保留鄉鎮文化站牌子，但不作為事業單位法人進行登記管理，可作為縣文化局的派出機構或作為縣文化館的分支機構進行登記管理；對鄉鎮農技站、農機站等職能相近的，進行合并，組建成綜合性站所，使其規模變大，同時承擔民事責任的能力也相應加強，實行獨立核算，使其具備法人條件，重新進行事業單位法人設立登記。另一方面加快對事業單位的分類改革，將事業單位按其職能分成行政執行類、社會公益類、經營開發類，對分類后的事業單位嚴格執行事業單位管理體制，不論是從經費管理，還是用人機制上都不能與行政主管部門混為一談。只有這樣，事業單位才能對自身的屬性和應該如何發展有個重新認識，政府對事業單位的投入才能更明確。對行政執行類事業單位，可參照行政機關給予全力支持；對于如醫院、學校等社會公益類事業單位，其經費由財政、單位和個人共同承擔，則按照事業單位所承擔的業務項目和服務職能的多少，嚴格核定人員編制和財政補貼，同時鼓勵其多開展社會服務項目，拓寬經費渠道；對于如廣播電視、招待所等經營開發類事業單位，要實行企業化管理和轉制為企業，推動其走向社會化、市場化，逐步削減財政補貼，同時可以鼓勵社會力量舉辦該類事業單位。

（三）改革事業單位現行管理體制，真正實現政事分開。目前存在的事業單位假法人現象，很大一個原因是我國現行事業單位管理體制滯后，造成政事不分。要改革事業單位現行管理體制，必須對事業單位的外部和內部體制進行改革，讓事業單位從行政主管部門的襁褓中脫離出來，成為真正意義上的事業單位法人。

⑴事業單位外部體制改革。一是要重新擺正行政主管部門和事業單位兩者的位置，行政主管部門只管對所屬事業單位的法定代表人和業務開展情況進行監督，事業單位對其內部用什么樣的人、如何開展好業務有自主權，各級黨政機關簡政放權，減少對事業單位的直接干預和管理；二是堅持和完善事業單位法人登記制度，保障事業單位的合法自主權，對于設立登記的事業單位法人，在實際工作中被行政主管部門非法干預的現象，我們要堅決維護事業單位法人的合法權利。

⑵事業單位內部體制改革。主要是對其領導體制、決策體制、用人制度、分配制度、管理方式進行改革。通過公開招聘或民主選舉產生領導及領導班子，實行領導離任審計制度和任期屆滿審計制度；建立決策責任制和必要的決策機構，實行決策機構與執行部門分開；推行人事制度改革，事業單位可以通過領導公選、全員聘用、崗位聘任、崗位分類考核等方式選擇人才，全面實行職工考聘分開的辦法；在分配制度上要打破平均主義，引入競爭機制，實行多勞多得，合理拉開分配差距，提高職工的積極性和事業單位的內部驅動力；建立完善管理制度，實現現代管理體制的轉變，促使命令型管理向協高服務型管理轉變，要加強內部管理技術的更新，豐富管理手段，提高管理水平和管理質量。