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當前，在構建社會主義和諧社會的偉大目標下，只有妥善解決各種社會糾紛，妥善化解社會各種矛盾，才能穩定社會秩序，構建和諧社會。在我國，調解作為解決沖突矛盾的重要方式被廣泛運用。在行政復議的糾紛解決機制中，調解在化解社會矛盾方面發揮了越來越大的作用。調解機制在我國實踐中雖已得到廣泛運用，但法規的相關規定仍亟待完備，本文借鑒了外國的一些行政復議調解模式，對我國行政復議糾紛解決機制中調解制度進行了進一步完善。

一、行政復議調解機制應用現狀

行政復議調解機制符合糾紛解決機制多元化的需要。目前，調解已在全國各地的行政復議實踐中得到了普遍采用。申請人在撤回申請、行政復議終止的背后,往往是行政復議機構辦案人員所做的大量協調工作。現行的考核制度也促使復議機關具有強烈的調解愿望。從歷年哈爾濱市交通系統行政復議和行政應議實踐來看，三分之二以上的案件都通過調解解決；到市政府法制辦應議的案件大部分也都通過工作人員的調解，最終化解了矛盾和糾紛。從現實的角度來看，行政復議調解機制使得當事人因各自的合法權益得到了及時救濟，避免了管理相對人與行政機關間矛盾的激化，繼而進一步減少了行政訴訟的成本。從社會角度來看，用調解方式及時解決這類矛盾就顯得尤為重要，因為調解可以解除當事人之間感情上的對立和恢復友好關系。當前社會各界都在高度關注社會主義和諧社會的建設問題，而構建社會主義和諧社會就必須預防和解決社會糾紛，化解社會矛盾，穩定社會秩序。

二、行政復議調解之國外模式

（一）英國。英國的行政裁判所種類繁多,如《天然氣法案》中就專門設立調解仲裁署,受理有關石油和天然氣開采的糾紛。根據《天然氣法案》第13條至第16條的規定:調解仲裁署由9人組成,包括主席、副主席和7名其他成員。申請者必須向裁判所提交規定格式的申請書,并須附帶申請宣誓書,每一位相關或可能相關人員的姓名、地址,以及是否用于造路或建筑計劃之目的等資料。主席或主席指定的人員必須對申請者進行資格審核,并以調解員的身份來解決糾紛。

（二）美國。一般除法律特別規定之外,任何糾紛都可以通過調解來處理,只要當事人和主審行政法官同意即可。當事人中任何一方可以要求舉行審前調解會議,如果有一方反對則不能實施調解。在行政法官受理糾紛之后,通常先召開一個審前規劃會議以決定是否適用調解程序。當事人可以在正式聽證前隨時提出調解申請,調解員的選擇和費用的約定應該由雙方當事人協商決定。最初接手案件審理的行政法官不能主持調解,應該指定另一名行政法官作為調解員。

（三）澳大利亞。如維多利亞省民事與行政裁判所規定,調解員的職責是努力解決爭議。調解員要給任何一方當事人以傾訴與傾聽的機會,還可以幫助當事人生成解決爭議的機會和途徑,但不準給出建議。如果當事人尋求法律上或其他方面的指導,即使調解員是這方面的專業人士也是不允許的。

三、行政復議調解機制的完善

調解實際上是給行政復議植入了一個聽證、辯論的程序。《中華人民共和國行政復議法實施條例》第五十條規定了行政機關進行調解的原則、范圍和效力，然而這樣的規定未免過于簡單。由于調解書一旦形成便具有了法律效力，但是如果沒有合法程序的保障，調解書的效力也將受到質疑。并且在實踐中，若復議機關是一方當事人的上級主管機構，那么復議機構在調解過程中就很難扮演中立的角色，調解結果的公正性的實現也容易大打折扣。行政復議制度追求的目的就是公平公正地解決行政糾紛。這種公正性不能實現,行政復議的監督作用就難以有效的發揮，因此完善行政復議調解機制有著十分重要的意義。

（一）調解的原則

1、合法原則。合法是調解的基本要求和重要保障，調解不遵循合法性原則，則只能招致被法律所否定。首先,范圍必須合法。只有符合法律規定的行政復議情形才可適用調解,并非所有的被申請復議行政行為都適用調解。其次,依據必須合法。調解必須依據法定程序,在此基礎上查清事實、分清是非。再次,內容必須合法。調解協議的內容必須符合法律規定,不能超越法律的規定。

2、自愿原則。調解的本質特征是始終尊重當事人意愿，自愿原則也是當事人自動履行調解協議的有力保障，倘若失去自愿的前提，那么調解解決糾紛的機制就變得毫無意義。雙方當事人可以主動提出調解,行政復議機關也可依職權提出調解建議，但調解不應成為行政復議的必經程序,行政復議機關也不得強迫當事人接受調解結果。

3、平等原則。行政機關與行政相對人在行政行為作出時的行政法律關系地位不平等,但在行政復議中雙方地位是平等的,處于同等法律地位,因此要對管理相對人的合法權益加以保護。

4、效率原則。調解在程序上具有靈活性、效益性等優點，只有確立、注重效率原則才能使行政管理職能適應市場經濟的要求，才能使行政復議的調解機制在實踐運用中得以暢通進行和獲得有力保障。失去效率的調解機制很有可能激化矛盾，使管理相對人對法律失去信心，甚至會縱容一部分違法犯罪行為的發生。因此，行政復議調解必須把握合理的時限，以便及時、高效地解決案件糾紛。

（二）調解適用的范圍

由于行政復議兼具行政性和司法性,它不同于純粹的行政職權活動,這就決定了并非一切行政復議都可適用調解原則，應根據具體行政行為種類的多樣性及不同特點區別對待是否適用調解原則。在現行條件下,除涉及自由裁量行政行為的行政復議和當事人間的行政賠償或者行政補償糾紛可以適用調解原則外，涉及雙方行政行為的行政復議也應可適用調解原則。雙方行政行為是指行政行為必須由行政主體和行政相對人雙方意思表示一致才能成立的行政行為。如行政合同、行政委托等。這些行政行為的產生基于雙方的自愿和合意,不具有單方意志性,也不具有行政法律關系的不對等性,是在平等的基礎上形成的。平等主體按照協商等合意方式達成一致的行為,產生糾紛也就可以按照合意調解的原則來解決。

(三)復議調解主體與組織模式

1、設立調解員。復議調解員的設置與復議機構的設置模式息息相關,我國目前各級復議機關在機構設置的獨立性與人員配備數額上很不均衡。一般情況下,復議機構內至少有一名復議人員負責案件的受理、是否適用調解程序的審核以及向當事人提出調解動議等，例如聘請已退休的法學教師、律師或其他具有一定法律知識的社會人士作為調解員。

2、設立復議調解小組。獨立的復議委員會是發達國家推行行政法治所得出的經驗之一,也是健全我國行政復議制度的必然方向。那么在這種復議組織里面,可以成立相對獨立的調解小組,至少由3人組成,其中包括一名律師和兩名專業人士,即實行調解和審理分離的模式。復議調解程序一旦中止,則另由復議決定委員會對案件作出裁決。

（四）程序設置

1、調解的啟動。復議調解的啟動一般可分為兩種方式:一是由行政復議申請人或被申請人或雙方共同以書面或口頭形式要求行政復議機關進行復議調解,口頭提出的應該記錄在案。單方提出申請的,如對方堅決拒絕和解,則不能啟動復議調解程序。二是行政復議機關受理案件后,在審查分析案件事實和法律的基礎上,認為符合復議調解要件的,可以向雙方當事人發出調解動議,征詢他們是否愿意進行調解。

2、調解的進行。（1）在確定適用調解后，復議機關應在3日前將調解的時間、地點通知當事人并予以公告；（2）調解開始時，宣布調解員、記錄員身份，詢問當事人是否要求回避，并明確告知當事人調解的內容；（3）調解員宣布復議機關調查核實的案件基本事實，分析雙方當事人應負的責任，并詢問當事人對案件事實是否有異議；（4）詢問雙方請求和主張，公開初步擬定的調解方案，向當事人做出說明，征詢當事人的意見，對當事人間的分歧進行協調，力求取得一致意見，促成當事人和解，達成調解協議；（5）當事人達成協議的，調解員應當制作書面的調解協議，由當事人和調解員簽字或蓋章。

3、調解的終止。行政復議中的調解具有以下情形之一的終止調解（1）一方或雙方兩次以上在調解確定的時間內無正當理由拒不到場的；（2）一方或者雙方在調解過程中要求終止調解的；（3）經過數次調解仍然不能達成調解協議的。調解不成的，恢復法定行政復議程序對該案件進行審查；調解達成調解協議的，由當事人撤回復議申請，終止行政復議程序。