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我國目前實行的是中央立法和地方立法“兩級制”的立法體制，中央立法主要包括全國人大及其常委會制定法律，國務院制定行政法規，國務院部委制定部委規章。地方立法主要包括省級人大及其常委會、較大的市人大及其常委會制定地方性法規，省級政府以及較大的市政府制定政府規章，民族自治地方制定自治條例和單行條例等。提升區域發展法律環境的關鍵是要加強區域立法。區域立法并不要求突破現行的立法體制，且涵括中央和地方兩個層面。本文僅從省級人大及其常委會制定地方性法規和省政府制定政府規章的視角，研究省級行政區域內的區域立法，以便在現有的立法體制下，最大限度地發揮省級人大及其常委會和省政府在地方立法上的積極作用，達到改善地方區域法制環境之目的，促進地方經濟、社會、文化等全面發展。

一、關于地方區域立法的含義

關于什么是地方區域立法，目前學界并沒有給出嚴格的定義。**、**在《論地方區域立法》一文對地方區域立法是這樣論述的“本文所稱地方區域立法，是指省級國家權力機關依據本行政區域內的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，依照法定程序制定（包括修改、補充、廢止）和批準該行政區域一定范圍內具有普遍約束力的規范性文件的活動。”**、**在《關于“區域立法”問題的探討》一文中對地方區域立法是這樣論述的：“所謂區域立法，是指省一級人大常委會針對某一方面的特殊需要，制定頒布地方性法規，在本行政區的某一特定區域施行的立法活動。”

筆者認為，地方區域立法是地方一般立法中的一種立法形式。地方一般立法的立法主體既有權力機關也有行政機關，簡單的把地方區域立法的立法主體界定在權力機關是不全面的。因此，本文探討的地方區域立法有以下幾個顯著的特征：

一是地方區域立法主體的法定性。是指地方區域立法的立法主體都是符合《中華人民共和國立法法》規定的有立法權的權力機關和行政機關。

二是區域立法主體的特定性。是指在有立法權的權力機關和行政機關中，本文只探討一般省級權力機關制定地方性法規和省政府制定政府規章的活動。對于自治區立法以及特別行政區立法，以及中央權力機關和行政機關的立法本文不探討。

三是區域立法適用范圍的特定性。地方一般立法法律文件的法律效力是依立法機關管轄的行政區域范圍為基礎，往往覆蓋立法機關管轄的整個行政區域的全部，調整的內容也是本行政區域內具有普遍的、共性的某一方面的社會關系或者經濟關系。而區域立法則不同，其法律文件只是在立法機關管轄的行政區域內某一特定區域生效。這個區域不是泛指而是特定和唯一的，如《山東省南四湖流域水污染防治條例》第二條規定：“本條例適用于我省行政區域內南四湖流域的水污染防治”。其他流域的水污染防治適用于其他水污染防治的法律、法規和規章，不適用該地方性法規。

四是調整內容特殊性和針對性。由于各地在政治、經濟、文化和社會生活等諸多方面既存在著共性，也存在著個性。對共性問題，立法機關可以制定在其管轄的行政區域內普遍適用的法律性文件。對于個性問題，立法機關可以針對該地區的具體情況，就該特定區域內某一方面的社會關系或者經濟關系進行調整和規范。

五是地方區域立法先行實驗性。地方區域立法具有先行實驗性的作用。在當前社會急速轉型的新形式下，新問題和新事物層出不窮。許多經濟和社會關系處于不斷變化之中，片面要求立法時一步到位，是不實際的。因此，對于出現的新生事物，在對全部行政區域立法的時機還不成熟的情況下，采用地方區域立法的方式，在某一特定的區域試行，經過實踐取得經驗后，加以補充、修改和完善，再擴大到其他區域或者全部行政區域。從這個意義上說，地方區域立法更能體現立法試驗田的作用。

縱上所述，本文討論的地方區域立法，是指省級人大及其常委會、省政府針對本行政區域內某一特定地區的某一方面特殊需要，按照立法程序制定法律規范性文件，并在本省行政區域內的某一特定區域施行的立法活動。

二、地方區域立法的現狀分析

為了研究地方區域立法現狀，筆者查閱了山東省地方性法規和省政府規章。從查閱的情況看，目前地方區域立法有以下幾個特點：

一是從數量看，區域立法數量較少，只約占已出臺的山東省地方性法規和省政府規章總數的1.3％。正因為區域立法的數量較少，所以人們往往不重視區域立法的特殊性的研究。

二是從立法主體看，區域立法主體既有省人大常委會立法，也有省政府立法。如2**0年山東省人大常委會通過的《泰山風景名勝區保護管理條例》、19**年4月24日山東省人民政府令第87號的《山東省南部海域親蝦管理辦法》等。

三是從立法內容看，地方區域立法主要集中表現在行政法、經濟法、社會法三類。對民法商法、刑法、訴訟及非訴訟程序法一般不存在區域的特殊性問題，地方區域立法一般不觸及。

四是從立法權限和立法程序的依據看，區域立法的主要依據是2**0年3月15日第九屆全國人民代表大會第3次會議通過的《中華人民共和國立法法》，20**年11月16日國務院令322號公布的《規章制定程序條例》。在我省還有20**年2月18日山東省第九屆人民代表大會第4次會議通過的《山東省制定和批準地方性法規條例》，2**3年2月11日山東省人民政府令第154號公布的《山東省人民政府規章制定程序規定》等。從立法程序看，目前地方區域立法的立法程序與一般立法的立法程序完全相同。

從我省地方區域立法的基本現狀分析看，在目前的立法體制下，地方區域立法的數量相對不足，滿足不了地方有關區域對立法的需求。筆者認為，造成這種現象的主要原因是立法程序規定欠缺造成的。

《中華人民共和國立法法》對沒有立法權的權力機關及其行政機關如何展其管轄區域的立法活動沒有作出明確規定。《規章制定程序條例》分總則、立項、起草、審查、決定和公布、解釋與備案、附則7章。在立項一章中規定：“省、自治區、直轄市和較大的市人民政府所屬工作部門或者下級人民政府認為需要制定地方政府規章的，應當向該省、自治區、直轄市或者較大的市人民政府報請立項。”，這也就是說下級人民政府在地方立法上是有向省政府報請立項的權利和資格。但是，對下級人民政府報請立項的規章，應該由誰來負責起草，該條例沒有單獨規定，只是規定“省、自治區、直轄市和較大的市人民政府可以確定規章由其一個部門或者幾個部門具體負責起草工作，也可以確定由其法制機構起草或者組織起草。”換言之，即使下級人民政府報請立項的政府規章的起草也必須是由省政府有關部門負責具體起草，或者由省政府法制機構負責起草，或者由省政府法制機構組織起草。由此可見，沒有立法權的地方人民政府是沒有主動地、自主地起草省政府規章的權力和資格。筆者認為，這種報請立項與負責起草工作相分離的制度，在實踐很難行得通。因為在目前的行政管理體制下，省人民政府的組成部門與市地人民政府不論在財權和事權上都是相互獨立的，并且都有各自的本位利益。由省人民政府的組成部門提供人力和物力來辦理本來應當由市地人民政府辦理的事項的機制本身是不科學的；由省政府法制機構負責起草或者組織起草的機制，對市地人民政府來說也只能是被動的配合，不能主動積極的開展本行政區域的立法工作。

立法法和規章制定程序條例沒有對市地人大及其政府（較大的市除外，下同）立法作出單獨明確的規定，那么省級地方立法是否對此問題作出補充規定呢？筆者查閱了《山東省制定和批準地方性法規條例》和《山東省人民政府規章制定程序規定》。在山東省人民大表大會制定地方性法規的程序中，有資格提出地方性法規案的主體有五類：一是人民代表大會主席團；二是省人大常務委員會；三是省人民政府；四是省人大各專門委員；五是省人民代表大會代表10人以上聯名。在山東省人民代表大會常務委員會制定地方性法規的程序中，有資格提出地方性法規案的主體有四類：一是省人大常務委員會主任會議；二是省人民政府；三是省人大各專門委員會；四是省人大常務委員會組成人員5人以上聯名。由此可見，在這兩個重要的立法程序規定中，市地人大及其政府都不是地方性法規案的提案主體，它們都沒有資格提出地方性法規案。《山東省人民政府規章制定程序規定》是對《規章制定程序條例》和《山東省制定和批準地方性法規條例》的細化和補充，遺憾的是該規定對市地立法既沒有補充，也沒有細化。

在山東省除濟南、青島、淄博3市有立法權外，其他14個市地沒有立法權。其他14個市地如何開展本行政區域內的立法活動，不論中央還是地方都沒有明確規定。這種情況，不僅使人們反思：只有較大的市需要立法保障經濟和社會的發展，其他的市地就不需要立法來保障嗎？

三、開展地方區域立法能夠有效解決是否繼續審批較大的市這一難題。

正如前文論述，在省級以下只有較大的市才有立法權，其他市地在立法上是沒有起草權的。這種規定，容易給人們一種錯覺：其他市地開展立法活動的前提就是取得立法權，而取得立法權的唯一途徑就是向國務院申請批準為較大的市。諸多城市紛紛向國務院申請批準為較大的市這一現象就是明證。筆者認為，申請成為較大的市尋求城市新的發展訴求沒有錯，但是把取得立法權與開展立法工作捆綁在一起的立法思路值得商榷，沒有取得立法權，就不能開展城市立法活動的觀點值得探討。省人民政府的工作部門也沒有立法權，它們照樣可以開展立法活動。對沒有立法權的市地來說，能否開展立法活動的關鍵不是有沒有立法權，而是如何通過省級人大及其常委會和省政府開展本行政區域內的立法工作問題。換一個角度也可以說，省人大及其常委會和省政府，應當充分運用自己本身的立法權，保障沒有立法權的市地的立法需求。據報道，雖然諸多城市紛紛向國務院申請較大的市，但是國務院目前已經暫停審批“較大的市”。暫停審批“較大的市”的重要原因之一就是審批“較大市”的標準難以確定。筆者認為，我們姑且不論制定這一標準有無必要以及這一標準能否制定出來，假如這一標準有必要也制定出來了，隨著社會的發展和時間的推移，目前沒有立法權的市地遲早都會達到標準，當沒有立法權的市地都達到標準時，國務院勢必產生是批準還是不批準兩難境地，如果不批準，不符合依法行政的要求，滿足了法定的標準和條件有何理由不批準？如果批準，勢必產生各市地都有立法權的。隨著我國法律體系的完善，中央留給地方的立法空間會越來越小，地方立法的任務也會越來越輕，各市地都有立法權勢必造成立法機構林立，重復立法現象嚴重，立法資源的浪費等問題。鑒于此，筆者建議，應該讓國務院審批較大的市成為歷史。對于沒有立法權的市地立法的最佳途徑是在省級地方立法上取得主動起草立法項目的權力，使其在省級地方立法上享受省直部門同等待遇。這種思路不僅能夠解決市地立法需求問題，也能解決是否繼續審批較大的市這一難題。

四、開展區域立法能夠使地方立法更符合區域的實際的需要。

在地方區域立法中，首先要各市地提出立法建議項目。把這些來自實際需要的立法項目匯總起來，就可以從中分析和掌握經濟和社會關系發生的變化，明確新形勢下出現的新情況新問題，更好地把握矛盾的焦點，正確的決定立法項目，增強立法工作的主動性，使地方立法更加符合地方區域改革和發展的需要。因此在各市地提出的立法項目建議的基礎上，省人大常委會和省政府就可以對立法工作進行通盤的考慮，屬于各市普遍反映的問題，制定全省統一適用的地方性法規或者省政府規章；屬于部分市地反映的突出問題，可以考慮制定在幾個市地適用的地方性法規或者省政府規章；對個別地區的突出問題，則可以考慮制定在特定區域施行的地方性法規規章，使制定的地方性法規規章更具有地方區域特色。

按照目前的立法機制，省人大及其常委會和省政府的立法項目絕大部分都是由省直部門提出的。這種立法機制可以充分保障主管部門的行業管理的立法需求，但是不能充分滿足市地的立法需求。事實上，省直部門立法的關注重點與市地立法關注的重點是不完全一致的。涉及行業管理的是省直部門的關注重點，涉及城市區域的綜合管理是市地關注重點。這兩個關注重點各有側重。把省直部門的立法關注重點與市地立法關注重點相結合，就能夠有效的解決“部門立法”機制的不足，使我省地方立法更加全面真實的反映客觀實際需要。

五、開展區域立法符合立法法的規定。《中華人民共和國立法法》第五條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”。立法應當反映不同群體的訴求，這個訴求自然包括下級國家機關對上級立法機關的訴求。在目前的立法體制和立法程序中，上級立法機關為了保障下級國家機關的立法訴求，主要是采用征求意見的方式。這種方式能夠在一定程度上保障區域的立法訴求，但是征求意見的方式也有明顯的缺點，那就是征求或者不征求意見，下級國家機關只能被動接受，不能主動出擊。賦予下級國家機關一定的主動出擊的權力，符合立法法規定的“保障人民通過多種途徑參與立法活動”的要求。《中華人民共和國立法法》六十三條規定“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規”。筆者認為，“本行政區域的具體情況和實際需要”既包括本行政區域內的全部區域，也包括本行政區域內的局部區域。至于具體一部地方性法規或者省政府規章的法律效力在本行政區域內的什么范圍適用，立法機關完全可以根據本行政區域的具體情況和實際需要來決定。可見，開展區域立法完全符合立法法的規定。

六、開展地方區域立法能夠很好的解決局部利益與整體利益的關系。

從某種意義上說，立法本身就是調整各種利益的關系，當然也包括調整局部利益與全局的關系。由省人大和省政府開展區域立法活動，能夠很好的調整局部利益與全局的關系。首先，省人大和省政府及其工作機構都是從全省的高度觀察問題和分析問題，對市地提出的立法項目能夠通盤考慮，既要照顧全局利益也有照顧局部利益。其次，由省人大和省政府開展地方區域立法既能保護地方正當利益，也能克服地方的不正當利益。各市地提出的立法項目都需要省政府法制機構審查修改，提交省政府常務會議審議，是地方性法規的項目，還需要提請省人大常委會議討論，在此過程中，始終堅持了對全局負責與對局部負責的統一，對省直部門立法項目負責與對市地立法項目負責的統一，從而達到對黨負責與對人民負責的統一，能夠有效地克服了部門和市地的不正當利益。

七、區域立法主要事項和內容。地方區域立法的重要性主要體現在區域立法的特殊性。區域立法的特殊性主要表現在區域立法的事項上。按照立法權限劃分的話，筆者認為，地方區域立法的主要事項有三：

一是涉及跨行政區域的立法事項。例如跨行政區域的河道、湖泊，山川以及涉及幾個行政區域的開發事項等，都需要由跨行政區域的共同上級立法機關進行立法。對跨市地行政區域來說就是需要由省人大或者省政府進行立法。

二是需要設定行政許可、行政處罰等事項。按照行政處罰法和行政許可法的規定，市地制定規范性文件不得設定行政處罰和行政許可。假如市地制定的規范性文件需要設定行政處罰或者行政許可的話，就可以申請出臺省地方性法規或者省政府規章。由省地方性法規或者省政府規章按照立法權限設定。

三是屬于省人大及其常委會或者省政府立法權限內的其他事項。如在地方區域管理中，需要作出影響公民、法人和其他組織的合法權益，或者增加公民、法人和其他組織義務的事項。國務院2**4年的《全面推進依法行政實施綱要》規定，“行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。”這說明在地方區域管理中，凡是涉及影響老百姓的合法權益以及增設老百姓的義務，都得通過立法解決，不能以制定規范性文件取代地方立法。

如果按照立法內容來劃分的話。區域立法的內容大體上主要有以下四類：

一是法律、行政法規的實施條例或者實施辦法。如根據文物保護法和歷史文化名城保護條例的規定。如制定《山東省曲阜歷史文化名城保護辦法》

二是本地方具有特殊性的事項，不必也不可能制定法律、行政法規的，只能由地方性法規、政府規章作規定。如制定《山東省油區管理辦法》

三是綜合運用有關的幾個法律、行政法規，有針對性解決本地方特定問題的地方性法規、政府規章。如制定《南四湖管理辦法》。

四是在有些問題上，改革先在某個地方試驗，制定在全省的適用的地方性法規或者省政府規章條件尚不成熟，先制定在局部區域內適用的地方性法規或者省政府規章。如制定《某市公車管理規定》

八、完善區域立法程序。

一是完善區域立法計劃的編制過程。立法計劃的編制權是一種準立法權，因而一般由享有立法權的機關來行使。在立法實踐中，立法計劃往往是由立法機關的法制工作機構來具體編制，報立法機關討論通過。在這個過程中，通行的做法是法制工作機構只征求本級政府有關部門或者本部門有關單位的意見，不征求下級人民政府及其下級人民政府有關部門的意見。從而造成立法計劃編制的本身就不能全面反映社會各個方面的立法需求，更不能反映區域立法的需求。筆者建議，完善區域立法程序，首先需要完善立法計劃的編制程序。將征求下級人民政府及其有關部門的意見，作為編制立法計劃的法定程序。有關機關提出區域立法項目時，應當進行充分的調研、論證，形成正式的草案文本，并對草案文本的立法的指導思想、擬主要解決的問題、采取的主要措施以及立法權限等形成書面說明材料，以便立法機關的工作機構在編制立法計劃時參考。

二是完善區域立法案的起草程序。在目前的財政體制下，由省政府主管部門出錢出力為某一個區域進行立法，不能說是完全不可能的事情，但至少不利于調動市地立法的積極性。為此，應該充分發揮市地在地方區域立法中起草工作的作用。實際上，市地處于區域執法的最基層，對區域的情況最熟悉最了解，同時通過20多年的政府法制建設，市地法制機構都比較健全，完全能夠承擔區域立法的起草的任務。

三是完善區域立法的其他程序。如審議、等程序中都要按照區域立法的特殊性加以完善。如在審議時，設區的市政府主要負責人應當參加會議，負責解釋和說明；時，法律性文本還需要在區域內的主要媒體公布等。

九、完善區域立法的協調機制

所謂立法協調機制，就是為促成立法處于一種和諧、有序的狀態而建立的一些制度與采取的一些方式的總稱。在科學發展觀的指導下，構建社會主義和諧社會，要求我們樹立全面協調發展的立法觀念，健全地方區域立法協調機制，提高區域立法質量。完善地方區域立法協調機制可以從下列方面著手：

一是協調確定起草單位。從目前的立法體制看，起草地方區域地方性法規草案或者省政府規章草案既可以由省政府的主管部門起草，也可以由設區的市人民政府起草，還可以由省政府法制工作機構組織起草，涉及地方性法規案還可以由省人大專門委員會來起草。具體到某一個立法項目時，立法機關到底應該確定哪個機關來起草？這就需要立法機關進行論證協調。筆者認為確定起草單位，應當掌握以下原則：其一，省直主管部門優先原則，即該立法項目，省直和市地都報請立項時，一般要確定給省直部門起草，因為確定給省直部門起草有利于起草單位與上級其他有關部門進行協調。其二，如果該立法項目，只有市地提報，一般情況下應該確定給該市地負責起草，該立法項目如果是一個綜合性的法律性文件，涉及多個主管部門的職責權限的，也可以確定由立法機關的法制工作機構組織起草。

二是確定協調機關。具體說來，協調機關可以確定三個層次：

層次一：由省政府協調，具體協調工作由省政府法制機構承擔。協調的主要對象是省直有關部門之間以及省直有關部門與市地之間的爭議。

層次二：由市地人民政府協調。這類協調工作主要表現在跨行政區域的立法事項，以及市地政府部門之間的爭議事項。

層次三：市地政府職能部門之間的協調。一部地方性法規規章草案，其內容往往涉及到兩個以上行政主管部門的職責權限。凡是涉及的不同主管部門的職責權限的，市地政府職能部門之間都應當協調一致。

三是，確定協調的順序。雖然協調機關確定三個層次，但是協調還應當有秩序的進行。根據我國的行政體制，協調順序還是自下而上比較科學。即先由市地職能部門之間進行協調，再由市政府出面協調，最后由省政府協調。

地方區域立法涉及的問題很多，由于筆者見識所限，論述的問題難免片面和膚淺，在此懇請批評指正。