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20*，*市審計局為推進全市效益審計工作，開創*審計工作新局面,提出了“3+1”審計模式,即投資審計、預算執行審計、經濟責任審計+效益審計管理模式。局黨組要求全市審計機關積極投入精力,努力探索，勇于實踐，逐步擴大效益審計工作面。兩年來，我們篩選公益性投資建設項目，經過積極有益的探索，效益審計有了突破性進展，取得了一定的經驗。本文以天祝藏族自治縣退牧還草工程審計案例為基礎，就如何開展效益審計作一個初步探討。

一、合理選項，搞好調查，扎實做好審前準備

㈠合理篩選審計項目。開展效益審計，是一項新的工作，要做好試點審計，使效益審計有一個實質性突破，必須選好審計項目。我們在選擇效益審計試點項目時，考慮了以下幾個因素：一是重要性，就是選擇市域內近期投資額較大的項目，該投資項目能對一定區域內的生產、生活方式或經濟結構有較大影響力；二是時效性，選擇目前正在實施的生產性項目，通過審計，及時發現項目管理和運行中存在的問題，能夠為該項目管理、運行提出用得上的有現實意義的審計意見或建議；三是可操作性，就是在審計中實施績效評價時，該項目有經濟或專業方面的可量化的指標，能夠實施定量和定性分析，項目有可評價性；四是工作量適度性，就是在選擇審計對象上不能盲目貪大，堅持以試點為目的，搞局部審計。要根據我局現有投資審計資源，選擇工程建設內容相對單一、審計工作量不大的項目，便于實施階段能高效運行。綜合以上幾個因素，我們對全市基本建設項目進行了對號篩選，確定天祝縣退牧還草工程作為投資效益審計的第一個試點項目，將其列入*市2008年全市審計工作計劃。

㈡、認真做好審前調查，編制具有指導性的審計實施方案。

⒈全方位了解項目背景。天祝藏族自治縣是甘肅省十大牧業縣之一，草原畜牧業是全縣經濟支柱產業。全縣總土地面積1072.39萬畝，有天然草原及灌叢放牧林地758.4萬畝，其中：天然草原面積587.1萬畝，灌叢放牧林地171.3萬畝。境內草原廣闊，天然草原是縣內面積最大的地貌類型，占全縣總土地面積的54.75％。天然草原類型多樣，牧草種類繁多，有草原草場、山地草甸草場、灌叢草甸草場、疏林草甸草場、高寒草甸草場五種類型，主要牧草有49科158屬276種。天然草原不僅是牧民賴以生存和發展的最基本的生產資料，而且是祁連山主要的水源涵養區，是保持水土、防風固沙的重要生態屏障。近年來由于氣候持續干旱，人口數量急劇增長，牲畜數量增加，草原超載過牧，濫墾亂挖，破壞嚴重，建設和保護手段落后，導致草原大面積嚴重退化，鼠蟲害泛濫，生態環境惡化。目前全縣天然草原90％以上出現了不同程度的退化，其中嚴重退化面積已達202萬畝，占草原總面積的34.4％，與二十世紀五十年代相比，牧草產量下降30.4％，牧草覆蓋度下降11.11％，高度下降41.7％，畜均擁有可食牧草由7622.9kg下降到2122.2kg，畜均草原占有量由33.75畝下降為9畝，而且退化面積仍在逐年擴大，水土流失日趨嚴重。在植物群落中，優良牧草及可食牧草比重下降，毒雜草比重上升，植被稀疏，群落結構簡化。草原退化，生境惡化，草原生產能力低下，已經嚴重制約天祝縣草原畜牧業經濟的可持續發展。

針對草原退化現狀，天祝縣委、縣政府高度重視草原的保護和建設工作，把草原生態環境建設列入重要議事日程，制訂了草原生態建設中長期規劃，加大投資力度，積極爭取項目，依托項目建設，加強草原保護和生態建設，以草原圍欄建設為重點，采取補播改良、治蟲滅鼠、人工草地建設等綜合治理措施，加強草原改良，恢復草原植被，遏制草原退化趨勢。

⒉初步了解退牧還草工程總體任務和目標。天祝縣實施退牧還草工程，始于2004年。該項目是國家發改委、農業部批準立項建設的基礎設施建設項目。項目的最高目標是通過實行草原圍欄落實休牧、禁牧政策，改善牧區生態環境、實現草原資源永續利用，促進農牧民收入增加和生產生活方式的轉變。天祝縣退牧還草工程實行分年度審批，分年度實施。截止2007年，天祝縣已獲國家發改委、農業部批準五個分工程。五個工程的總體任務是：天然草場退牧3*萬畝，其中禁牧50萬畝，休牧255萬畝;天然草原補播改良100萬畝。總投資額8225萬元，其中，中央投資6*8萬元，地方配套及自籌2167萬元。截止2008年8月，2004年度、20*年度及20*度第一批工程建設內容已實施完畢，并經省級驗收；20*第二批及2007年度工程任務正在實施中，預計2008年底全面完成。

⒊了解項目管理和制度建設以及運行情況。

通過與天祝縣畜牧局有關人員座談、詢問，查閱項目管理資料，我們了解了該項目管理狀況。在項目運行中，天祝縣制訂了《天祝藏族自治縣退牧還草工程管理辦法》、《天祝藏族自治縣草畜平衡管理辦法（試行）》、《天祝藏族自治縣草原承包經營權流轉辦法(試行)》、《天祝藏族自治縣禁牧休牧管理辦法（試行）》等幾個制度，規范項目實施和后續管理。在退牧還草項目實施中，天祝縣依托縣草原站，結合草原生態的科技研究，還開展項目技術支撐，對草原進行動態監測。該項目工程圍欄建設材料的采購及工程現場監理，由省退牧辦統一進行招投標管理，天祝縣畜牧局設立退牧辦負責實施。項目實施中，由退牧辦具體辦理。

⒋收集項目管理資料，學習草業知識，初步擬定綜合評價指標。

通過查閱項目資料，我們知道，該項目建設的目標包括兩個層次，一是建成草原圍欄，形成生產性基礎設施；二是對圍欄區草原實行定期禁牧和休牧措施，使項目區草原牧草休養生息，植物種數增加，產草量提高，提高項目區生態效益和經濟效益。為此，我們專門學習了有關草業方面的基礎知識，還收集了近年天祝縣草原站及其與甘農大聯合實施的草原科研論文，反復學習，為做好退牧還草項目專業評價打好理論基礎。通過學習我們擬定了可供選擇的若干個評價指標，以便在審計實施中選擇評價。初步擬定的綜合評價指標主要是：草原圍欄率、草原植被蓋度、草群高度、產草量、植物種數、資金節約度、溫棚建設量等。同時，還了解一些有關草原監測的規范及手段。

⒌查閱已完工項目的竣工決算資料和審計情況。

在審前調查中，我們了解到，天祝縣共批準實施退牧還草五個工程，其中前三項工程已竣工并經省級驗收，天祝縣審計局已對其進行了竣工決算審計，為此，我們收集竣工決算報告和審計報告等資料，了解了已竣工工程的決算等情況。

⒍制訂審計方案。在上述審前調查了解到的情況的基礎上，我們制訂了操作性較強的審計實施方案。方案簡要內容如下：

審計目標：資金收支真實性、合法性確認；工程建設任務的真實性和項目綜合效益預期實現程度的評價。

審計范圍：2004年度至2007年度五個年度分項目。

審計內容及重點：項目建設程序的合法性；資金到位及管理情況；各項投資的真實性及支出的合法性；已完工程決算的真實性等；工程管理及效率；已完工年度項目的投資效果，包括投資使用效果和效益。審計重點是資金和項目管理及工程投資效益。

現場審計主要步驟：該項目的現場審計，分財務和業務兩個方面進行。主要方法是：

一是審查財務收支的真實性。通過審閱財務資料確認資金到位及使用情況，突出對項目資金管理的評價。在審計中，要充分利用天祝縣審計局年度項目竣工決算審計報告。

二是審閱項目實施方案和作業設計方案，首先確認建設任務和項目實施區，之后確定樣點進行實地觀察，抽樣核對圍欄建設面積和材料使用量，與鄉、村、牧民核實工程量，確認投資完成量、額的真實性。

三是進行效益分析。首先對整個項目的建設效率進行分析；其次是選擇二個項目鄉鎮或實施點，進行縱向和橫向比較，分析工程實施后項目區草原生態的變化。同時，查閱和收集草原監理方面的專業資料，利用草原站監測資料和畜牧專家的專業調查及研究成果，征詢畜牧專家的意見，采用草原監理方面的指標，對項目的建設的效果和效益進行量化評價，與畜牧局、草原站及有關實施單位核對并確認審核結果。第三，對投資的節資性進行適當分析等等。第四，在分析的基礎上進行綜合評價。

二、圍繞方案，創新方法，認真實施現場審計。

㈠審查財務賬目，確認資金到位及管理情況。審計組進入現場后，首先，審查退牧還草專項財務賬目，核實項目資金到位情況；第二，檢查項目辦對資金的管理情況，審查內容包括資金管理制度、不相容職務設立和牽制制度設計、項目辦支付資金流程等；第三，對財政局專項資金撥款程序、縣發改委對項目結算的審核等關鍵點的控制進行審查；第四，利用天祝縣審計局決算審計報告對項目財務收支的審計結果。

㈡對圍欄材料采購成本進行分析，評價項目節資性。一是通過對項目資金管理的審查，從財務上取得材料采購價、運費結算的基本數據證據；二是從項目資料庫取得供應商基本資料、中標書、供應合同、運輸合同等證據；三是把審資金與審項目結合進來，對項目資金使用的節約性進行簡單分析。

⒈分析結論之一：招標制度安排不合理。該項目材料采購，由甘肅省退牧還草領導小組辦公室統一安排招投標。省退牧辦對圍欄建設所用材料，包括立柱、網片、刺絲及其他配件等材料，實行一個標段捆幫招標。在制度安排上，采取對全省退牧還草工程圍欄材料，通過拆分運輸費用后，以同一價格中標。如金屬圍欄材料2004年工程中標價為2.515元，20*年和20*第一批工程中標價為2.65元，20*第二批和2007年中標價為3.22元。審計認為，將圍欄材料中的金屬制品與水泥立柱捆幫招標，這種制度安排不科學、不合理。同時又將運輸費用從標的中拆分，其實質是供貨價格不一致。審計中，我們以松山鎮項目區20*年和20*第一批工程的金屬圍欄材料為例進行了分析。結果是供貨成本差異較大：蘭州HFS生態科技公司實際供貨價格為2.77元/米，甘肅WT公司實際供貨價格為2.81元/米，酒泉CX公司實際供貨價格為2.80元/米。如果由天祝富強圍欄公司供貨，金屬圍欄價格可控制在2.66元以內。

⒉分析結論之二：因水泥立柱招標制度安排不合理致使支出增加117.66萬元。

天祝縣退牧還草工程，省退牧辦安排的材料供貨商都是非*市（中標單位分別是張掖市YG公司、蘭州HFS生態科技公司、酒泉市CX實業公司）的經銷商或生產商。但審計調查中發現，供貨單位提供的圍欄水泥立柱都是由涼州區或天祝縣本地企業生產提供的。據調查，祁連、旦馬、毛藏等鄉圍欄用水泥立柱由涼州區一家水泥制品生產企業提供；抓喜秀龍鄉、松山鎮、安遠鎮等鄉鎮圍欄水泥立柱由天祝縣XX制品公司（以下稱天祝制品公司）提供。審計組對天祝制品公司供貨情況進行了現場調查，經調查證實，天祝制品公司向上述幾家中標企業供應的水泥立柱（規格為120×120×1900mm）價格與中標價格差價較大（除2004年度外）。經測算，僅天祝制品公司供應的水泥立柱，差價達793700元。而該公司提供的水泥立柱僅占項目所用的45.57%。按此差異計算，該項目所用水泥立柱如由本地水泥制品廠供應，圍欄所需的水泥立柱可減少資金支出117.66萬元。水泥立柱價格差異分析如下表:

⒊分析結論之三：因金屬圍欄材料供貨商安排不周致使支出增加119.48萬元。

審計發現，天祝縣退牧還草工程用金屬圍欄材料，在省退牧辦組織的招投標中，酒泉、張掖及蘭州供應商同價中標（全省所有公司供貨價格統一），但生產地至天祝縣華藏寺的長途運費由天祝縣項目辦支付，這樣實際上造成天祝縣項目材料采購成本不一，各供應商供應的材料價格執行結果不同，這種招標安排存在非合理性。經審計篩選，在已竣工驗收的前三批（2004年至20*）項目中，用于支付金屬圍欄材料運輸的長途費用為119.48萬元，占項目中中央投資4445萬元的2.68%。據調查，天祝縣域內金屬圍欄生產廠家，完全可以滿足該項目所需圍欄材料的供應，其中一家生產企業向該項目甘南州供應圍欄材料，供應價格與上述公司價格一致。如果該項目在材料供應的制度安排上由天祝縣供應商供應圍欄網片等金屬材料，則可減少上述運費支付，為項目節約資金119.48萬元。

⒋分析結論之四：供貨商貨物交付地差異致使非合理性支出增加43.37萬元。

審計中還發現，項目供貨商蘭州HFS生態科技公司、甘肅WT公司（20*、20*項目材料供應商）提供材料運輸的起點主要是張掖市和嘉峪關市，與其公司注冊地址不符，運輸里程差距較大。審計認為，按項目合同約定，天祝縣退牧還草項目中只能支付中標企業所在地至項目實施所在鄉鎮的長途運輸費用，不應支付超距離超額運費。據此測算，該項目僅在20*年及20*第一批項目的材料采購中，就多支付運費43.37萬元。其中多支付蘭州HFS生態科技公司運費21.31萬元，多支付甘肅WT公司運費22.06萬元。

蘭州HFS生態科技公司供應材料運輸費用分析

甘肅WT公司供應材料運輸費用分析

㈢、查閱項目竣工資料，核實建設內容完成情況。退牧還草項目，由于施工面大、分散，工作量難以一一核對。我們的方法主要是：一是查閱縣審計局竣工決算報告，充分利用縣審計局對已完工程量的審計結論；二是查閱項目主管部門竣工驗收意見書，借用驗收意見書中對工作量的評定意見；三是采取“三核對”即中標通知書與供貨合同核對，供貨合同與入庫單核對，出庫單與村委會簽收單核對，以核實圍欄材料、補播草種采購和發放量；四是通過抽樣核對圍欄長度及面積。確定抽查的圍欄單元后，到圍欄單元現場對圍欄主要拐點實施測定，確定圍欄四周拐點的經緯度，和作業設計中的拐點經緯度進行核對,對GPS測算的圍欄長度及面積與作業設計中的圍欄面積核對；五是把審計與審計調查結合起來，采取與鄉鎮、村委會相關人員及項目受益區牧民座談、詢問，向項目區鄉鎮政府發放審計調查問卷等，核實材料發放到位的真實性，。通過上述方法，我們審核了建設內容的完成情況。經審計核實，已竣工的前三批工程建設內容全面完成，正在實施的二批工程建設內容完成七成以上。

審計中，我們利用GPS定位系統的測量功能抽查了圍欄的工程量完成情況。經審計現場測量計算，天祝縣退牧辦竣工資料反映的完成工程量和審計測定的工作量存在一定的差異。審計分析存在這些誤差的原因很多，但主要是GPS系統測定的圍欄區投影面積和項目區因地形不平坦而形成的實際草場面積差異。審計中，我們參考了該項目作業設計時的誤差系數即高山區圍欄工作量按20%、丘陵區按15%來確定工作量的完成程度。如松山片（草原草場類）20*年度

休牧圍欄單元589（X），經現場對圍欄主要拐點坐標點的測定，GPS接收機顯示的1954年北京坐標及經緯度坐標與作業設計和竣工驗收資料中圍欄單元的完全一致，而GPS接收機顯示該單元閉合面積為0.607平方公里，折合910.5畝，周長3.72公里，與作業設計和竣工決算中的圍欄面積960畝相差49.5畝，周長相差0.03公里。

又如抓喜秀龍片（草甸草場類）20*年66（X）圍欄單元，經審計測量，GPS接收機顯示的1954年北京坐標及經緯度坐標與作業設計和竣工驗收

資料中圍欄單元的完全一致，GPS接收機測定的面積為1231.5畝，與設計及竣工資料反映的面積

1170畝相差61.5畝；測定的圍欄周長4.45公里，與設計及竣工資料中反映的周長4.92公里相差0.47公里。上述兩個圍欄單元的面積及周長，測定數與設計及竣工報告數誤差未超過10%，在允許的誤差系數范圍內。對誤差未超過允許值的，審計認定為圍欄工作量按作業設計完成。審計中，我們還注意到，天祝縣退牧辦竣工圖中所有圍欄單元只反映圍欄外圍長度，但審計現

場觀察發現圍欄單元中，還有牧道圍欄及其他通道圍欄，實際安裝的圍欄長度和竣工圖反映的圍欄長度差異很大。如審計抽查的538（X）圍欄單元（20*年），竣工圖只反映圍欄單元的外圍長度，但經審計組實地觀察，該圍欄單元中還建有四個牧道圍欄和一個路道圍欄，實際安裝圍欄度遠大于竣工圖反映的圍欄長度。

㈣查閱項目主管部門驗收資料，確認建設目標達到程度。退牧還草工程，建設的最終目標是恢復縣域內天然草原植被、改善草原生態環境，緩解草畜矛盾，促進畜牧生產方式轉變，以實現畜牧業可持續發展，同時增加項目區農牧民收入。因此，我們進行項目效益審計，要對審計對象進行擴展，走出財務圈子，走出會計圈子，向業務圈子延伸，才能達到預定的目標。對建設目標的審計，我們采取的方法是：一是收集該項目驗收組對目標完成程度的驗收評定意見；二是我們了解到天祝縣草原監理站每年都進行草原監測，向國家草原監管部門上報草原監測資料。這些資料符合我們審計方案確定的評價草原生態變化的指標需要，為此，我們收集了天祝縣草原監理站20*、2007年對項目區草原監測資料，并加以篩選和整理，形成審計證據評價項目目標完成程度；三是參與天祝縣草原監理站2008年草原監測工作，直接獲得項目區草原監測資料和現場影像資料，并通過現場觀察，取得圍欄內外牧草變化的證據；四是進一步征詢專家的意見，借用外腦以彌補審計資源的缺位，向草原專家咨詢審計組確定的綜合評價指標的公允性；五是匯總草原監測資料，采取對比分析的方法，綜合評價項目區草原綜合效益。

⒈借用驗收組對建設目標完成程度的評定意見形成評價目標完成程度的審計證據。2004年至20*期間的三批項目，工程竣工后，*市發改委牽頭組織市農牧局、財政局等部門和單位組成驗收組，對項目實施了

竣工驗收程序。市級驗收意見表明：前三批退牧還草工程的實施，項目建設區草原生態環境明顯改善，生態環境惡化的趨勢得到初步遏制，草原植被得到有效恢復，為退化草原提供了休養生息的機會，禁牧、休牧區植被蓋度明顯提高，鮮草產量大幅度增加，生物多樣性增加，優良牧草種群比例提高。通過整理作業設計和竣工驗收意見，各項建設目標基本實現。各年度項目目標實現程度如下表：

2008年實施的20*第二批和2007年度工程尚未結束，據天祝草原監理站預計，正常年景情況下，兩年建設目標均可實現。

⒉整理天祝草原監理站對草原現場監測資料形成評價草原生態變化的審計證據。主要是收集20*以來天祝縣草原站對草原監測的原始數據，利用Excel進行匯總、篩選，計算綜合平均值，再進行圍欄內外數值對比，形成審計評價資料。下表為匯總資料部分證據（局部）：

⒊參與現場草原監測，取得草原生態變化的直接的審計證據。審計組實施現場監測，取得兩個方面的證據。一是嚴格執行草原監理作業手冊規范，取得草原各項指標包括植被蓋度、草群高度、植物種數以及產草量數據；二是現場觀察圍欄內外牧草生長差異，并采取現場拍照方式取證。下圖為審計組測草現場。

⒋匯總資料，進行生態效益分析。通過匯總歷年草原監測資料和親歷現場監測，我們又進一步征詢草原專家的意見，來確定審計方案中確定的綜合分析指標。經與專家商議后，將審計評價指標調整為草原植被蓋度、草群高度、植物種數和產草量四個。采用了統計分析方法，把量化分析與定性評價結合起來進行綜合效益評價。

⑴草原植被蓋度逐步提高。植被蓋度是指樣方內所有植物的垂直投影面積占樣方面積的百分比（本報告中的植被蓋度測量方法采用樣線針刺法）。是全國草原監測技術操作手冊中確定的用于草原生態監測的指標之一。經審計類比分析，兩種類型草場休牧圍欄內外的植被蓋度（七至八月份）差異如下圖表：

從圖表看，兩類草原的草場植被蓋度，在年度的七、八月份，圍欄內、外有較大的差異,特別是抓喜秀龍鄉的草甸草場類型的草原2007年及2008年，植被蓋度已達到100%。松山鎮的草原草場類圍欄內、外草場植被蓋度差異很大，2007年和2008年植被蓋度比例提高都近20個百分點，而且植被蓋度逐年在提高。

⑵草群高度在休禁牧期間明顯提高。草群高度是指在樣方內用鋼卷尺分別測量營養枝（不開花的枝條）或生殖枝（開花結果的枝條）的自然高度和絕對高度(伸展高度)。每個高度測定一定的株數，然后分別計算出它的平均高度。審計對兩種類型草場圍欄內外的草群高度（七至八月份）差異情況進行了對比。差異如下圖表：

從上面兩個圖表看，通過建設圍欄，實行草原休牧政策，草原牧草絕對高度有了明顯增長。抓喜秀龍草甸草場休牧圍欄內的牧草平均高度為19.65cm，而圍欄外的牧草平均高度為4.15cm；松山草原草場圍欄內的牧草平均高度為4.79cm，圍欄外的牧草平均高度為3.17cm。審計還注意到，通過建設草原圍欄，草場植物種數有一定的增加，植物群落結構發生變化。抓喜秀龍草場圍欄外植物種數平均為16種，圍欄內平均為22種；松山草原圍欄外的植物種數平均為8種，圍欄內的平均為10種。草原專家分析，這些變化有利于防風固沙，蓄水保土，涵養水源，有利于牧草結實和繁衍，維系草原生態系統的良性循環。

⑶產草量有了明顯增加。產草量是指在面積為1/4m2的樣方內將牧草按禾本科、豆科、莎草科、雜類草、毒草及不可食草等經濟類群分別裝入草袋稱重。之后填寫標簽，放入袋內，放置在陰涼風干，再稱重，將風干重登記在表中。然后依據監測結果計算出鮮草和干草的產草量和可食產草量，并折算圍欄內外每公頃的理論產草量。審計中我們采集了兩種類型的草原產草量監測數據和理論產草量折算數據，對該項目休牧圍欄內外產草量進行對比。測算的產草量及折算理論產草量對比差異情況如下：

產草量樣方對比圖表:

折算的理論產草量圖表:

從產草量分析圖表看，不論是松山的草原草場類或是抓喜秀龍的草甸草場類草原，圍欄建成后，鮮草及可食性牧草產量都有明顯的增加。以抓喜秀龍草場為例，以圍欄內20*至2008年三年的平均可食性鮮草為標準折算，每公頃理論產草量為5883公斤。而圍欄外三年的平均可食性鮮牧草為標準折算的每公頃理論產草量為1485公斤，比值為3.96：1；同期，松山草場圍欄內三年平均可食性鮮牧草為標準計算的每公頃理論產草量為945公斤。圍欄外草場理論產草量為每公頃514公斤，比值為1.84:1。

三、緊扣審計目標，客觀定性，做好綜合評價。

對工程效益審計進行審計評價，要緊緊圍繞審計方案確定的審計目標，把握適度審計評語，客觀進行定性。審計報告的評價從四個方面進行:一是資金管理安全性；二是項目管理效率或效果；三是工程建設具體內容的完成程度；四是項目綜合目標的實現程度。審計報告的評價結論如下：

㈠資金管理安全。在財務管理方面，天祝縣退牧還草辦公室設立了財務組，配備專人核算，設置專戶存儲資金，進行專賬核算，資金做到了封閉運行，基本遵循了《基本建設財務管理規定》以及退牧還草項目資金管理的有關規定，內部牽制制度有效。會計資料基本真實、完整，審計中未發現專項資金挪用等問題。同時，在工程實施過程中，縣發改委和財政局對工程實施情況認真審核，嚴格把守資金支出關，嚴格按施工進度撥付資金。各年度工程竣工后，財務決算及時，財政及審計監督到位。

㈡項目管理有效。一是落實了項目法人責任制。由縣政府對工程建設總負責，實行縣長、鄉長第一責任人制度，縣與鄉鎮、鄉鎮與村、村與農牧戶逐級簽訂退牧還草工程建設責任書，層層落實任務，一級對一級負責。二是設置了健全的項目管理機構。天祝縣畜牧局成立退牧還草項目辦公室，內設外業、內業和后勤財務三個小組，固定專人，分工負責，從組織上確保了項目建設的正常運行。三是實行項目招標投標制、工程監理制和合同制。工程圍欄建設材料的采購及工程監理由省退牧辦在全省統一招投標后，由天祝縣畜牧局與中標單位分別簽訂供貨和監理合同，從程序上保證了項目建設的合法運行。在工程建設中，縣退牧辦及監理單位能經常督促供貨單位及時供貨，深入現場監督施工，保證了工程建設進度。四是制訂《天祝藏族自治縣退牧還草工程管理辦法》等制度，措施得力，規范運行，管理到位。縣退牧辦堅持按作業設計方案和實施方案施工，實行投資目標控制、進度目標控制、質量目標控制“三控制”管理。材料采購關口，畜牧局和委托的監理單位基本上能按農業部《草原網圍欄和刺絲圍欄建設技術規程》規定的質量標準把關，圍欄的安裝遵循《農業部退牧還草項目驗收辦法（試行）》及《甘肅省退牧還草試點工程項目管理辦法（試行）》規定的標準。五是建章立制，規范退牧區草原管理。工程建設期間，天祝縣政府制訂了《天祝藏族自治縣草畜平衡管理辦法（試行）》、《天祝藏族自治縣草原承包經營權流轉辦法(試行)》、《天祝藏族自治縣禁牧休牧管理辦法（試行）》等三個辦法，進一步落實和完善了草原承包經營責任制，明確了禁牧、休牧范圍和期間以及相應的責任、權利與義務，把草原的建設、管理和使用法制化。在建期間，還積極調節和處理了在圍欄建設過程中出現的一些矛盾和糾紛，調動和維護了農牧民建設圍欄、保護草原的積極性。六是加強工程科技保障體系建設。在退牧還草項目實施中，天祝縣依托縣草原站，結合草原生態的科技研究，開展項目技術支撐，積極推廣恢復和保護草原的一些關鍵技術，解決草原生態建設中的技術難題，并建立技術承包責任制，由科技人員對退牧草場劃片承包，深入項目區現場指導。建立退牧還草項目區生態監測機制，對草原進行動態監測。

審計中也注意到，該項目的招投標制度還存在安排上的不合理性，致使項目資金使用上存在不經濟性情況。同時，還有個別項目區的禁牧圍欄內有冬季放牧的現象，應引起有關監管部門的重視。

㈢工程建設任務預計全面完成，投資使用效果良好。

天祝縣實施的五個退牧還草工程，前三項已實施結束。審計結果表明，前三個年度項目作業設計確定的圍欄單元、圍欄長度和圍欄面積完成率均達到100%。20*第二批項目因省退牧辦當年通知暫緩實施，于2008年初與2007年度項目合并建設。截止2008年8月底，該兩批項目草原補播改良面積已按計劃全面完成；圍欄建設任務已完成計劃任務的75%以上。據天祝縣退牧辦預計，至2008年底可建成圍欄單元1*個，完成圍欄面積75萬畝，該兩批項目作業設計確定的工程量可全面完成。

通過查閱資料和現場觀察及抽樣測量，我們認為，天祝縣退牧辦能認真執行各年度批準的項目作業設計方案和實施方案，項目既定任務預計能按期完成。五個項目結束后，可建成草原圍欄單元421個，圍欄草原面積達到3*萬畝，使天祝縣大部分草甸草場和草原草場建成生態保護區。天然草場的草原圍欄的建成，改善了農牧民的生產性基礎設施，有效的促進項目區農牧民生產方式的轉變，為進一步提高牧區群眾的生活水平奠定了一定的物質基礎。同時，草原植被的恢復和休養生息有了設施保證，項目投資效果良好。

㈣項目目標基本實現，綜合效益凸顯。

審計結果表明：天祝縣天然草原經過采取圍欄措施，國家禁牧、休牧和輪牧政策得以貫徹落實，草原生態環境惡化趨勢有效遏制，項目區草原生態環境短期內有了一定的改善，為草原植被的恢復提供了休養生息的機會。禁牧、休牧區草原植被蓋度逐年提高，草群高度在休牧、禁牧期間明顯增長，植物群落結構有所變化，生物多樣性及產草量明顯增加，草原建設的生態效益和經濟效益得以發揮，綜合效益凸顯。

四、針對問題，敦促改進，提出具體管理建議。

審計結束后，我們針對該項目的招投標管理提出了兩條建議。

一是針對草原圍欄材料采購招投標中對水泥立柱和其它材料合并實施招標而將運輸費用從標的中拆分的問題，我們向主管部門提出建議：在以后退牧還草項目招標時，就合理劃分標段，將水泥立柱和金屬材料分別招標，同時，應以項目實施地交貨價作為標底價進行招標。

二是建議項目采購的材料，特別是項目實施地有生產能力的，在招標制度的安排上，應盡可能采取議標方式，由當地生產商供貨，以充分發揮投資“乘數效應”在縣域經濟中的作用。中央通過財政轉移支付，對地方安排投資項目，不只是把具體任務建設起來的直接目的，還有更深層次的宏觀調控目的，就是通過項目的建設，通過資金的投入，使有限的投資額在經濟領域發揮出幾何級遞加，刺激或帶動地方經濟的發展。