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要實現行政執法中的依法行政，除了要有合理健全的組織體制、精明強干的行政工作人員、與職能相匹配一致的行政權力以外，還必須有健全、科學的行政執法監督系統與運行機制，對行政執法監督制度予以法律上的保障。目前，對城市管理行政執法權力所實施具體執法行為的監督與管理，可言仍處于起步階段，雖歷經數年不斷改革與創新，日趨完善，但發展進程的步伐與實際工作運作仍然存在著不同步。城管執法行為的監督與管理，在法律意義上有責權的界定，人大監督、政府實施管理，而在工作實踐中卻沒有真正的形成規范化、法制化的監督管理體制，留有較多的盲區和誤點，看似都在監管,實際卻無具體的落實負責，處于群龍無首、割據自治的狀態。

一、現行運行監管機制的缺失與成因

筆者認為當前存在的盲區和誤點主要有：一是對城管執法行為的監督與管理，宏觀不清，微觀不細，職責不明，定義混淆；二是政府部門間的組織、協調、指導脫節斷鏈，形不成完整有效的運作體系；三是對執法行為的監督與管理，只是自家監督或是管理的獨家之事，單挑自治；四是目前城管執法的程序、目標非法定化，導致對權力的賦予有無限擴張嫌疑，自律意識缺位；五是社會各種輿論、媒體對面向廣大公眾的正面宣傳力度弱化，貶多褒少，負面影響的殺傷力較大，造成社會公信與認可的危機等等。

隨著我國立法的不斷完善，大量法律、法規的相繼出臺，我國以憲法為基礎的社會主義法律體系已初步形成。現階段法治建設的突出矛盾已從立法不完備轉向了執法不力這一方面，尤其是在廣泛、頻繁且自由裁量權幅度大、范圍廣的行政執法領域，由于行政執法體制的不健全，執法人員素質差，以及在當前發展社會主義市場經濟條件下利益驅動的不良影響，致使在行政執法領域中的有法不依、執法不嚴、違法不究，甚至執法犯法、徇私枉法的現象時有發生。如某市老教授替小販說公道話惹怒城管，遭群毆傷心落淚事件；又有某市城管執法人員野蠻執法，60歲老婦被踢小便失禁等等事件。這些現象不僅嚴重損害了廣大行政相對人的合法權益，而且極大地損害了法律的權威性，敗壞了行政機關的聲譽。因為擁有合法權力的行政機關非法地行使職權，不僅會導致公民及其他社會主體與行政機關之間形成對立狀態，而且會錯誤地引導人們的行為，讓人們蔑視法律而從事違法行為。所以對行政執法領域中的有法不依、執法不嚴、違法不究的現象切不可等閑視之。應當承認，造成這種狀況的原因是多方面的，但缺乏一個有效的執法監督機制，不能不認為是一個重要的原因。

不可否認，隨著近幾年來法制建設的加強，我國對行政執法監督無論就理論認識，還是就實踐發展都有了較大程度的提高和加強。就實踐方面來講，我國現有的由權力機關的監督、司法機關的監督、行政機關的內部監督、執政黨的監督、派的監督及社會團體、社會輿論的監督等形成的多層次、多形式的監督體系，在監督行政執法主體依法行政方面起著較大的積極作用。但由于目前我國新舊體制的交替尚未完成，社會主義市場經濟秩序尚未完全確立，大多數行政執法行為尚未通過法制的形式而嚴密規范，行政執法監督的應有功能尚未充分發揮。就行政執法監督本身的規范性而言，缺乏完備高效的監督機制，對城管行政執法監督尚未網絡化、法制化，導致行政執法監督方式簡單、程序滯后、制約無力。具體集中表現在如下四個方面：

第一，國家權力機關對城管行政執法的監督不力。根據我國憲法規定，人民代表大會是國家權力機關，國家行政機關是其執行機關，一切工作必須接受國家權力機關的監督，并對其負責。人大的監督相對于其他監督而言，是最全面，也是最具有權威性的，憲法、法律對人大監督的基本職權的規定是明確的，但對監督的內容、程序、后果沒有作出具體明確、詳細的規定。加上目前人大機構人員素質的局限，使得這種本應最具有監督功能的監督缺乏應有的力度。

第二，現行城管行政執法監督的程序、目標非法定化。行政執法監督作為防止行政機關濫用職權的一種重要措施，它本身也應同嚴格的行政執法行為一樣，有嚴格、規范的程序規定，并且對監督目標也應具體化、法定化。但是，就我國目前的行政執法監督體制而言，除審判機關、行政監察機關對行政執法活動監督的制度比較健全外，其他監督主體對行政執法的監督缺乏應有程序的規定，目標也顯得較為泛化，沒有落實到實處。例如，派的監督有時也僅僅是"代表視察、聽聽報告"。社會輿論、新聞媒介的監督也只較多地關注一些社會熱點問題，而沒有明確具體的程序、目標，因而其監督很難達到明顯的實際效果。就城市管理行政執法的監督，由于其本身改制轉換較晚，對其執法監督的程序、目標更加缺位，甚至是空白。

第三，城管行政執法監督的效果評價體系弱化。監督效果評價體系的弱化，既是城管行政執法監督以上諸弊端的集中表現，又是行政執法監督缺乏應有力度的原因之一。監督效果是考察監督主體責任有沒有完成及完成程度的重要標準，但是由于現行城管執法監督體制中監督程序的缺乏，監督目標的泛化，同時又沒有建立起完備有效的城管行政執法監督效果評價制度，使得對城管行政執法監督效果的評價未能得到應有的重視。城管行政執法監督在更多的時候只滿足于形式，走走過場，而不注重它的實際內容與結果。這種狀況既造成了城管行政執法監督自身缺乏自我約束、自我控制，又不可避免地使城管行政執法人員輕視，甚至無視監督這一重要環節。

第四，城管行政執法監督主體內部缺乏自我約束機制，相互之間缺乏應有的合作。目前現有城管行政執法監督主體的多元化，是我國行政法制監督的特色和優點所在，但不可否認，各監督主體內部缺乏必要的監督和制約機制及應有的合作，有的甚至出現了有利就搶，無利就避，易得罪人的事就互相推諉的不正常現象，使不同監督主體的監督效力非但不能形成合力，相反卻相互抵消，這就直接影響監督效果的發揮。

二、解決問題的對策與方略

城管行政執法監督中存在的以上問題，一方面使其執法監督應有功能難以發揮，應有權威難以樹立，更重要的是直接導致了城管行政執法領域中有令不行，有禁不止，執法違法現象屢禁不止。加強城管執法行為的監督與管理工作，是一項復雜的社會系統工程，單靠自治是不可能完成這項工作的，特別是單靠城管行政執法部門單挑自治，獨家來開展這項工作是不實際的，也有著"小馬拉大車"之嫌。而在現行編制體制中，市轄區的政府機構則多數沒有設立專門的法制管理機構，處于長期缺位狀態，何談地上履行監督職能。因此，這項工作必須在黨委的領導下實行綜合治理，要努力形成"黨委統一領導，政府實施指導，單位各負其責，社會共同參與，專門機關在其中發揮職能作用"的社會化大監督的格局，由現在的"宏觀理念型"向"固定式專業管理型"的根本轉變，從真正意義上構建一個固定的專門管理模式，以便來統一指導、監督與管理工作，這樣才能有效的避免與制止不文明執法、野蠻執行和自由裁量權使用過度的不良現象，還社會公眾對城管這支隊伍一個良好的感觀。提高城管依法行政能力，筆者認為應采取的對策：

(一)加強地方城管行政執法監督立法，全面提升其監督的法律效力。從完善行政法制的角度講，強化城管行政執法監督既是地方政府法制建設的重要組成部分，又是實現行政法制的重要保障。因此，其本身也必須有法律的調整和保障，首先應在地方政府立法上完善對城管行政執法監督的規定，將實施監督的主體、方式、程序以及監督的效力以法律的形式固定下來，為現行的城管行政執法監督提供法律依據和手段，以提高行政執法監督的合法性、權威性，防止城管行政執法監督的隨意性、盲目性。我國至今尚未制定統一的執法監督法，對城管行政執法監督的立法更為欠缺。有關行政執法監督的規定，還只是散見于憲法及其他有關法律、法規中，而且還只是一些原則性的規定，從形式到內容都不系統、不完整，相互之間不統一、不協調，甚至還有矛盾。再加上一些地方、個別部門受地方保護主義和部門利益的影響，對必要的監督非但不支持、不配合，相反設置種種障礙，給正常的監督造成極大的困難，從而使行政執法中的失職、越權、濫用職權等行為得不到有效監督的制約。因此，應盡快制定監督法，推進地方政府對城管行政執法的監督實現硬化規定，消除立法空白。在新的立法未出臺前，有立法權的地方政府可先行建章立規，內容盡量避免過于原則、簡陋，盡可能做到精確、全面、嚴密，這樣從根本上解決城管行政執法行為不受監督或難以監督的問題。

(二)要充分發揮黨委統領下，政府法制部門具體實施監管的作用，抓好機制建設。政府法制監管部門或是委托代監管職責的部門，要完善機構設置，配齊配強人員，建章立制，明確職責，建立行政執法行為的監督與管理對外聯絡機制，將城管行政執法的監督與管理工作納入綜合治理考評方案的細項中，使這項工作真正落實到實處；要建立總結、推廣、表揚先進的機制，定期對行政執法單位(或部門)開展執法工作的情況進行檢查、監督、指導，總結好的成功的經驗予以推廣。

(三)要充分發揮黨委統領下的監督主體機關作用，抓好監督與管理的內部協調。地方政府的立法機關、城管行政執法機關、行政執法監督主體之間的聯系和合作，行政執法的多樣性、復雜性使得執法監督工作也十分復雜。它需要各監督主體之間以及監督主體、立法機關、行政執法機關之間的通力合作，以發揮整體效應。例如，地方政府立法機關要適時、及時地加強立法，為監督主體提供充分的法律依據。監督主體要及時反饋監督過程中的信息，使立法機關的立法更具有針對性，并根據需要及時補充、完善有關立法。城管行政執法機關也應明確，必要的監督是有效執法的重要保障，也是整個執法工作中的重要環節，因此應主動配合執法監督主體的各項監督。監督主體也應主動聽取執法機關、執法人員的意見，及時了解執法過程中的一些實際問題，并及時向有關部門反映，積極協助妥善解決。

(四)健全城管行政執法監督體制，明確監督主體的職責和權限。目前，城管行政執法體制的"二元性"，導致現有監督體制表面上看似乎是上下、左右、內外較為嚴密。但由于體制的不健全，監督主體的職責和權限不清，直接導致了各監督主體在監督對象、監督范圍、監督職責等重要環節方面的扯皮現象，因而在事實上并未真正形成一個強而有力的監督網絡。對此，應根據城管行政執法復雜性和多樣性的特征，健全以各級人民代表大會及其常務委員會為主要監督主體的、適合新時期城管行政執法特點的行政執法監督體制。各監督主體的權限分工、職責應明確、清晰，以消除現行城管行政執法監督的死角，做到一定的行政執法行為均有相應的監督。

(五)在不斷完善城管行政執法監督程序上，設立定量追蹤管理目標。目前，我國行政執法監督缺乏應有力度的重要原因之一，就是對監督程序未作出法律的規定，目標也未明確，即使象國家權力機關、行政監察機關實施監督的具體程序也沒有詳細具體的規定，其結果造成了這些機關無法真正實施其實體權力。同時，也造成了他們在實施監督權力方式、程序的不一致。至于其他監督主體不僅監督權限空泛，監督程序更是空缺，其監督權也無法真正實施。因此，必須完善監督程序，使各個監督主體的監督權力真正發揮它應的有作用。在完善城管行政執法監督程序方面，特別要引起注意的是必須將監督置于行政執法工作的整個過程中，做到事前監督、事中監督、事后監督的有機統一。所謂事前監督是指主體為防患于未然，在行政執法行為開始之前即依法實施監督。事中監督即監督主體在行政執法行為的實施過程中對行政執法行為依法予以監督，以便發現問題及時糾正。事后監督即指監督主體在行政執法行為實施終結后，對執法主體及其行為進行審查、核實，以便及時補救。只有這三種監督的有機統一，相輔相成，方能促進行政執法活動全過程的合法、合理。

(六)確立城管行政執法監督的法律責任機制，做到監有權失有責。現在我們的各級地方政府，對法律責任的研究和重視向來不夠，這是造成許多規定最后落空的重要原因之一。從法治的角度講，有權利(力)就有義務，因此也就有與之相應的法律責任。只有將權利(力)、義務、法律責任有機地聯系在一起，權利(力)才能正確行使，義務才能確保履行。對城管行政執法的監督，既是地方政府的權力，也是其應當履行的義務，而且這種權利(力)和義務都是法定的。它不僅表現為監督主體、監督權限、監督程序、監督手段的法制化，而且還表現在監督責任的法制化。所謂監督責任的法制化，就是對憲法、法律所規定的行政執法監督職責，一定的監督主體必須自覺、認真履行，否則，一定的監督主體必須承擔由此而引起的執法監督法律責任。從目前現有地方政府對行政執法監督的規定中可見，執法監督的法律責任很少考慮，致使行政執法監督者自身缺少約束，從而導致監督乏力。因此，監督權如果不行使或行使不當，就應當承擔相應的法律責任，以此來增強監督主體自身的約束力。

(七)堅持正確的社會輿論監督導向，做好城管文明執法的主軸宣傳。社會輿論監督是人民群眾通過報刊、廣播、電視等輿論宣傳工具，反映自己的愿望、意見、要求，揭發、檢舉行政機關及其工作人員的違法瀆職行為的一種監督方式，被普遍認為是一種有效的監督方式，對進一步提高行政執法隊伍水平，促進文明執法建設發揮了積極的作用。但是，就目前的社會各種媒體對城管執法行為重貶輕褒現象十分突出，在無形中弱化了社會公眾對城管執法理解和容納之情，這里故然有自身要克服的問題，也有輿論宣傳的導向問題。所以要從根本上找回社會公信與認可，首先要自強自立，強化素質，堅持依法行政、文明執法，以有為求有位；其次要注重把握正面宣傳報道的主軸，積極主動的配合社會各種宣傳媒體，加強城管嚴于律己，堅持公平、公正執法的社會宣傳力度，唱響正氣之歌，樹立文明之象。這樣我們這支隊伍才有生存發展之望，才有開拓創業之遇。

規范行政執法行為，建立內外監督機制，理順管理體系，提高依法行政能力，是政府取信于民、服務于民的一項固本立基工程，是黨執政為民的集中體現，也是建設社會主義政治文明所需。我們必須責無旁貸，抓好抓實，真正樹立起責任感和使命感，為全面加強城管行政執法的監督和管理，積極探索、潛心研究，以適應新形勢，開拓新思路，闊寬新視野，推動城管依法行政建設向健康軌道發展。