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摘要：在經濟全球化和區域經濟一體化的背景下，世界各國都在根據自己的國情調整各自的產業政策。中國作為一個發展中國家，正在建立社會主義市場經濟和積極融入世界經濟之中。我國煙草行業自1983年實行統一管理以來，取得長足的發展，特別是近年來發生了深刻的變化。以貫徹落實57號文件為標志，煙草行業改革與發展正在進入一個新的階段，面對新的形勢，必須高度重視產業政策對產業未來指向和現實問題解決的重要操作性作用，密切關注新形勢下我國產業政策的新走向，理清煙草產業政策的主要原則，在堅持完善《煙草專賣法》和靈活適從“wto和who規則”的基礎上，引導和促進煙草產業持續穩定協調健康發展。

關鍵詞：煙草產業政策思考

國家局領導最近幾次強調指出，國家局、總公司和省級局、省級公司機關工作人員，尤其是各級領導干部，要把加強政策研究作為基本功，高度重視政策研究工作，當前要高度重視和加強產業政策的研究。在煙草行業深入學習和貫徹落實57號文件，改革與發展進入新階段的形勢下，國家局領導高屋建瓴及時提出加強產業政策研究，對于行業上下理清思路、把握全局、明確方向、統一思想、抓住重點具有重要的現實意義，對于全行業積極研究探討如何走出符合中國煙草實際的新路子、加快提高中國煙草的競爭實力必將產生積極而深遠的影響。

一、高度重視產業政策對產業未來指向和現實問題解決的重要操作性作用

煙草行業作為國家壟斷產業，它的發展方向和實施操作都要受到政策層面不同于其它行業的調控。產業政策作為一種經濟調控手段和重要的政策工具，就是與產業有關的規劃、引導、促進、調整、保護、扶持、限制等各種政策的總和。從亞當·斯密1776年發表《國富論》以來，就引起經濟學家們的強烈興趣。二次世界大戰以后，日本、美國、英國都成功地運用產業政策促進了經濟的發展，我國從20世紀80年代開始引入產業政策這個概念，1988年國務院授權國家計委（現發改委）成立產業政策司，形成了研究、組織、制定和實施產業政策的組織體系，并頒布了產業政策要點和國家產業政策綱要，從實施“七五”計劃開始運用產業政策來調節經濟運行，在完善產業結構和產業組織方面取得了顯著成效。一般來講，產業政策由產業結構政策，產業組織政策，產業布局政策，產業技術政策，產業全球化政策，產業現代化政策等內容構成，這些政策之間又不是封閉的靜態的，而是相互聯系和相互交叉的，并且在不同的時期側重點也是不同的。

產業政策對產業未來指向和現實問題的解決具有重要的操作性作用，主要集中在以下幾個方面：一是可以通過經濟的、行政的、法律的手段，調節資源的合理分配，促進產業資源的優化配置，加速實現產業結構的合理化和高度化。二是可以促進產業在較短的時間內形成具有競爭力的規模和技術體系，有效的參與國際分工，以“后發優勢”實現超常規發展。三是可以彌補單靠市場機制配置資源、調節產業方向、產業結構、產業規模的滯后和缺陷，把產業政策和市場機制結合起來，有效解決市場失靈的問題，全面提高經濟運行的質量。四是可以增強本國產業的國際競爭力，在順應經濟全球化和區域經濟一體化浪潮時，趨利避害，為本國謀求最大的利益。因此，在目前形勢下研究產業政策對于煙草行業的改革與發展具有非常重要的意義。

從產業的演變和各國實施的產業政策來看，產業政策發揮作用有一定的模式：（1）以優化產業結構和全面提升企業競爭力為目標、以結構政策和組織政策為主要內容的產業政策。這種類型的產業政策重點是推進產業結構優化及產業組織的合理化，通過扶持、傾斜等措施，提高產業的競爭力。（2）以形成產業自我調節為主要目標、以彌補市場機制缺陷、完善市場機制政策為主要內容的產業政策。這種類型的產業政策重點通過市場競爭，促使社會資源向產業結構未來發展的方向合理流動有效配置。適合較發達的國家。（3）以結構變化為主要目標、以指令性計劃為主的產業政策。這種類型的產業政策是行政干預實現資源增量的重點配置，促進社會資源增量的調整。但在使用這種模式時要重視發揮市場機制的作用。

二、密切關注新形勢下我國產業政策的新走向

在經濟全球化和區域經濟一體化的背景下，世界各國都在根據自己的國情調整各自的產業政策。中國作為一個發展中國家，正在建立社會主義市場經濟和積極融入世界經濟之中。我國煙草行業自1983年實行統一管理以來，取得長足的發展，為國家財政積累做出了重要的貢獻，特別是近年來緊緊圍繞行業“做精做強主業，保持平穩發展”的基本方針和“深化改革，推動重組，走向聯合，共同發展”的主要任務，行業的發展與改革發生深刻的變化。面對新的形勢，在堅持完善《煙草專賣法》和靈活適從“wto和who規則”的基礎上，走出一條符合中國煙草實際的新路子，在專賣體制框架內，以經濟的、行政的、法律的手段引導和促進煙草產業持續穩定協調健康發展，必須密切關注我國產業政策的新走向。

未來一個時期我國產業政策的新走向主要體現在如下幾個方面：

1．進一步構建在新形勢條件下的產業政策體系，更加有效地發揮產業政策加快完善社會主義市場經濟體制、防范經濟風險的作用，保持我國宏觀經濟持續、穩定和健康發展。

2．進一步加快我國農業現代化和農業產業化的發展，通過工業返哺農業等一系列政策，努力提高農業生產效率和農民收入，確保農業基礎地位。

3．進一步加大基礎設施和環境保護等公益性項目的投資力度，為整個國民經濟的發展提供更加完善的基礎設施。

4．進一步加快產業結構調整步伐，著力培育我國具有國際競爭力的優勢產業和支柱產業，不斷提高我國產業的國際競爭力。

5．進一步提高我國產業自主創新的能力和產業技術水平，加快傳統產業改造的步伐，推進產業結構優化升級。

三、煙草產業政策需要把握的幾個主要原則

產業政策是為了調整產業關系，維護產業運行，促進產業發展，達到資源的優化配置，重新調整產業經濟活動的一種政策導向。因此，必須從社會經濟發展的現實出發，從國家產業發展的全局著眼，根據產業發展規律的客觀要求研究制定產業政策。從煙草產業實行專賣管理以來的運行規律和未來改革與發展的目標方向來看，煙草產業政策需要把握以下幾個主要原則。

1．市場取向原則。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立，煙草行業所面臨的外部環境發生了深刻的變化。我國經濟體制改革的目標就是建立社會主義市場經濟體制。因此，煙草產業政策也必須以市場機制為基礎，按照經濟發展規律和產業升級的要求并結合實際進行調整。由于煙草行業的特殊性，專賣制度如何與市場經濟結合是全行業面臨的重大問題，如何解決專賣管制與市場機制的問題將對煙草產業的發展產生歷史性的影響。2003年以來國家局多次明確表示行業改革的總體思路就是堅持完善專賣制度，積極推進市場為取向的改革。2005年以來的“按客戶訂單組織貨源”試點工作，對中國煙草來講是一場深刻的革命。是行業以市場為取向改革的又一重大戰略舉措，為煙草行業市場化提供了實現模式，使煙草行業市場為取向的改革站到了一個新的起點上。

2．立足國情原則。制定某種產業政策的目的是為了促進某個產業的發展，我國目前只是一個發展中大國，未來我國產業政策應該根據產業發展實際和經濟發展的階段來制定。作為煙草行業更要綜合考慮我國國情及自然地理狀況、煙葉種植布局、市場狀況、民族區域分布、政治經濟等因素，并且要結合產業發展的狀況不斷調整。另外，煙草行業作為國家壟斷產業，要緊密結合我國國情實際，在理順資產管理體制的同時，研究探討回報國家、回報社會的戰略性投資，樹立煙草業良好的社會形象。

3．國際視野原則。21世紀是一個高度開放的世界，經濟全球化的核心是產業全球化，要想在經濟全球化的背景下趨利避害，未來煙草產業政策的制定必須要站在產業全球化的角度，在充分考慮國際經濟環境和產業結構變化的前提下制定各種產業政策，使煙草行業的發展符合信息時代經濟全球化和區域經濟一體化趨勢。中國煙草只有逐步實施“走出去”的戰略，才能實現由“煙草大國”向“煙草強國”的跨越。

4．突出重點原則。產業政策應當分層次、有重點，不然涉及面太廣、支持的重點太多，那么這個產業政策就可能從總體失效。現階段我國煙草產業政策要在專賣體制框架內，做精做強主業，以經濟的、行政的、政策的手段引導煙草行業朝著改革取向市場化，煙葉加工產業化，工業布局規模化、跨國經營品牌化方向推進，促進煙草產業逐步形成持續穩定、有序競爭、健康發展的新機制，并且要逐步轉向提升產業素質和競爭力上來。

5．重視技術原則。產業技術政策是產業政策的重要內容。隨著國際競爭的加劇，科教興國已成中國的發展戰略之一，沒有自主創新能力就沒有核心競爭力和國家競爭力。加快技術進步、鼓勵技術創新、用高新技術改造傳統產業、推進產業升級等已成我國產業政策的取向。國家局黨組非常重視產業技術政策，剛剛召開的全國煙草科學技術大會上，姜局長明確指出“煙草行業已經進入到必須更多地依靠科技進步和自主創新推動發展的新階段，自主創新已成為能否保持行業持續健康發展的關鍵因素”。國家局已經提出了未來15年煙草行業科技發展的總體思路、指導方針、主要任務和發展目標，將要正式出臺《煙草行業中長期科技發展規劃綱要》。

6．政策互動原則。產業政策之間不是孤立的，配套互動積極意義愈來愈加重要。特別產業結構政策和產業組織政策互動更為突出，產業組織的演變要以產業結構狀況為基礎并服務于產業結構調整目標，產業結構變動是產業組織合理化的導向，但產業結構政策又必須以產業組織優化為基礎。未來產業組織政策還要建立在對市場機制的充分利用之上。煙草行業經過近幾年的兼并聯合重組，產業結構明顯優化，在此基礎上，以全面貫徹落實57號文件為標志進入了行業組織優化、市場化導向改革的新階段。因此，只有產業政策之間的良性互動，才能促進資源合理配置，有效發揮產業政策的作用。

四、對于煙草產業發展相關政策的幾點建議

根據國家局當前和今后一個時期煙草行業改革與發展的總體思路，筆者提出煙葉加工產業化，工業布局規模化，跨國經營品牌化等幾點建議。

（一）努力推進煙葉加工向集約化、專業化轉化。

國家局歷來重視煙葉加工復烤工作。煙葉從掛桿復烤到打葉復烤，是我國煙草加工的重大工藝技術進步。2003年國家局又下發了《關于加快打葉復烤企業改革與發展的實施意見》，通過兩、三年的努力，大多數完成了企業改制，強化了管理，促進了復烤企業的進步。全國現有63家打葉復烤企業，83條生產線，總加工能力3425萬擔，分布在全國16個煙葉生產省份，共有職工15045人（包括長期聘用在崗職工），其中在崗正式職工人數為11545人。已經完成改制的企業有46家，17家企業尚未改制。未改制企業中有9家為煙廠打葉復烤車間，8家為煙葉產區興建的打葉復烤企業。有51家實行財務獨立核算，這51家企業2005年資產總額為138.3億元，所有者權益為78.3億元。總體來看，目前煙葉加工復烤業管理體制不順，布局不夠合理，主體設備落后，加工工藝不完善、專業技術人員偏少、服務意識不強、管理水平較低、煙葉加工產業化進程緩慢等問題有待進一步解決。今年以來國家局組織聯合調查組對加強煙葉基層建設進行了系統的調研，將要出臺的《國家煙草專賣局關于加強煙葉基層建設的決定》，一定會對解決煙葉加工復烤業的一些突出的問題起到更有效的推動作用。

從長遠看，要積極探索推進煙葉加工向集約化、專業化轉化，加快提高煙葉加工的產業化水平,整體規劃，分步實施，最終實現加工復烤產業化。積極響應國家關于工業返哺農業，城市支援農村的號召，加大煙葉基層建設的投資力度，為構建和諧社會做出煙草業應有的貢獻。加快煙葉復烤企業的改制，加強對煙葉復烤企業的管理指導，使煙葉復烤企業在現有管理體制的條件下，在提升管理水平、統一技術標準、加強人員培訓、裝備技術改進等方面有新的進步。同時要根據煙葉生產布局和煙葉復烤企業的實際情況，逐步調整優化煙葉復烤企業布局，推進煙葉加工向集約化、專業化轉化。在條件成熟以后，徹底改變煙葉加工復烤企業的投資管理體制，將煙葉加工復烤業與煙葉種植、卷煙生產分離單列出來，商業公司和卷煙工業企業一律退出煙草加工復烤領域，總公司成立相應專業公司或委托現有相關公司實行統一管理，煙葉加工復烤企業資產全部上劃相應專業公司，實現煙葉加工復烤產業化。

（二）積極培育優勢企業，加快卷煙工業合理布局。

經過這些年的改革與發展，煙草行業的整體實力和結構布局已經發生了巨大的變化，但由于煙草的特殊體制、行業現狀等因素，煙草產業格局還未最終明朗，截至2005年12月底全行業具有法人資格的卷煙工業企業共44家，生產點55個（含暫時保留的生產點）。姜局長近兩年多次指出要進行行業生產力布局研究，在2006年的工作報告中已經提出“優化卷煙工業組織結構，培育10多個重點骨干企業”總體布局目標。如何解決好卷煙生產布局，提高煙草產業鏈的整體競爭實力，對產業布局進行規劃已顯得更加緊迫。

在推進更高層次、更高水平的企業聯合重組、優化卷煙工業組織結構的過程中，以品牌為支撐，通過名優品牌擴張實現企業規模擴張，進一步適度提高生產集中度，著力培育具有國際競爭力的優勢企業，同時要綜合考慮我國國情及自然地理狀況、煙葉種植布局、市場狀況、民族區域分布、政治經濟等因素，加快實現卷煙工業布局規模化、合理化。積極研究探討逐步取消暫時保留的生產點的可行性。根據技術工藝、裝備水平、人力資源等綜合實力對納入規劃的生產點，做出高、中、低檔次生產分工取向的安排，在原已批準技術改造的基礎上進行適當的調整和填平補齊。在此基礎上以品牌為支撐，通過行政的、市場的手段逐步實現國家局提出的“10多重點骨干企業”的戰略目標。

（三）著力培育商業市場營銷主體，全面推進全國卷煙統一市場的形成。

全行業原有2174家卷煙商業企業，其中省級煙草公司33家，地市級煙草公司314家，縣級煙草公司1827家，都有法人資格。煙草行業體制改革推動了煙草商業流通體制改革。以工商管理體制分開為突破口的改革在解決地區封鎖、營造公平有序競爭的市場環境等方面取得顯著成效。取消縣級煙草公司法人資格工作進展順利，截至2005

年底全行業已累計取消縣級煙草公司法人資格1317家，更加突出了地市級公司作為市場營銷主體的地位。統一實行電話訂貨，實現了新業務模式的轉換，提高了網絡運營和服務水平，資源整合取得實質性進展。已經試點的“按客戶訂單組織貨源”，要從“訂單供貨”向“訂單生產”延伸，從重點城市向全省范圍延伸，從技術層面向政策層面、體制層面延伸，必將進一步促進煙草商業流通體制改革，提高煙草行業市場化水平，在更大范圍內實現資源的優化配置。

貫徹57號文件，建立母子公司體制，調整職能，省公司代表總公司對所屬企業行使出資人權利，退出經營領域，要從目前以行政管理為主向以資產經營管理為主轉變，地市級公司作為市場營銷主體獨立地管理和經營企業。在此背景下，地市級公司經營責任集中，經營規模擴大，管理幅度難度增大，因此，要進一步細化地市級公司作為市場營銷主體的管理體制、運行機制、管理方式等配套措施，促進地市級公司提高經營管理能力，加快由傳統商業向現代流通的轉變，使全行業314家地市級煙草公司真正成為充滿活力的市場營銷主體，建立全國統一完善的卷煙銷售網絡，全面推進全國卷煙統一大市場的形成，為卷煙工業提供公平競爭的市場環境。

（四）逐步實施中國煙草“走出去”戰略，提高中國煙草的國際競爭力。

中國加入wto以后，為中國煙草走向世界提供了新的機遇，同時也是對中國煙草的挑戰，中國煙草實施“走出去”戰略不僅是自身持續發展、應對世界煙草跨國公司競爭壓力的需要，也是中國煙草在經濟全球化條件下的必然選擇。2005年奧馳亞、英美煙草、日本煙草、帝國煙草、加萊赫、阿達迪斯六大主要跨國煙草公司已占去中國以外國際市場70.9%的份額，中國卷煙產量雖占全球卷煙總量的30%左右,但基本都在本土內銷售，2005年出口卷煙152.2萬支，僅占國內產量的0.78%，占世界卷煙總量的0.26%，涉及卷煙生產企業44家，出口牌號95個，其中來牌加工16個。盡管我們盡了很大努力并取得明顯成績，但是目前主要仍以低層次加工出由經銷商運作為主，在境外無法作為市場主體直接進行市場運作。參與主體太過分散，量少品牌多，在境外沒有形成有影響的中國卷煙品牌。從實際情況看，中國煙草建立起“走出去”的運營平臺難度較大。

因此，要結合制定煙草行業“十一五”規劃，以樹立中國卷煙品牌為重點，以實現中國煙草的國際化為目標，以整合現有資源為基礎，以構建中國煙草“走出去”運營平臺為手段，加快制定中國煙草“走出去”的整體戰略規劃，主動參與國際競爭，拓展國際市場，實現跨國經營品牌化，提高中國煙草的國際競爭力。轉變思路，創新體制，跳出現有出口加工型的對外格局，探討組建中國煙草相關對外專業公司的可能性，為中國煙草實施“走出去”戰略提供體制平臺。該相關對外專業公司作為在中國煙草總公司的全資子公司，與海外公司實行母子體制。整合現有資源，將全行業投資境外的卷煙企業全部劃歸相關對外專業公司，以此為依托統一品牌、屬地生產，由其所屬境外企業作為市場主體運作市場，重點培育。經過一段時間的運作，在理順體制、機制的基礎上，根據中國煙草的國際目標市場和實際情況，進行資本運營，通過購買、聯合、合資、獨資辦廠，完成中國煙草國際化戰略布局，努力躋身世界煙草強國之列。