導語：土地使用的問題及解決對策一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

近年來，隨著市場經濟的快速發展，土地供需矛盾不斷突出，土地資產在社會經濟領域中日益顯現。而國家實行土地用途管制制度，對土地的使用用途有嚴格的限定：改變土地使用用途需經土地出讓方（人民政府）批準。但實際上土地使用者為了規避招拍掛制度，常常是先斬后奏，不經批準擅自改變使用用途。在土地市場監管中，由于改變土地用途行為隱蔽性很強，致使執法人員很難發現，而且對既成事實的行為的處罰法律上又缺乏可操作性，因此對擅自改變使用用途行為，是多年來一直困擾我們的一大難題。筆者在多年的實際工作中，探索了一些思路。

一、違法行為的認定及表現形式

《土地管理法》規定:國家實行土地用途管制制度。按照新的《土地分類》，建設用地分為商業服務、工礦倉儲、公用設施、住宅等八大類。建設用地經依法批準后，用地單位就不得擅自改變原批準的土地用途，擅自改變的則構成了非法改變土地用途的違法行為。

違法主體：是取得出讓國有土地使用權或劃撥土地使用權的單位和個人。

違法客體：出讓或劃撥土地使用權及地上建筑物。

表現形式一般為：（1）企事業單位和個人占據優越的地勢而改變土地用途用于經營活動（2）單位和個人看上某企業優越的地理位置，而買斷企業，進行改制，伺機進行開發。（3）房地產企業囤積土地搞房地產開發。

違法行為的特征是：（1）局部或大部分改變使用用途和建設用途（2）整宗地全部改變使用用途和建設用途。

二、違法行為處罰和存在的問題

法律規定了改變使用用途應遵循的程序。《土地管理法》第五十六條規定：建設單位使用國有土地，應按照土地出讓合同的約定或土地使用權劃撥批準文件的規定使用土地，確需改變該幅土地建設用途的，應經有關政府土地主管部門同意，報政府批準。在城市規劃區內的，在報批前，應先經規劃部門同意。《城市房地產管理法》第十七條規定：土地使用者需要改變出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和規劃部門同意，簽訂出讓合同變更協議或重新簽訂出讓合同，相應調整出讓金。

在法律中也規定了相應的法律責任，《土地管理法》第八十條規定：不按照批準用途使用國有土地的，由土地行政主管部門責令交還土地，處以罰款。

但由于法律規定的處罰條款過于籠統，因此我們在執法實踐中遇到了很多問題：

1.實際中帶有普遍性。隨著市場經濟的發展，土地市場異常活躍，改變用途的行為，存在于社會每個角落，遍布于很多企事業單位中，其違法行為隱蔽性強，執法人員監管難度大。有的局部改變用途以破墻建店形式出現，有的在廠區內進行開發建設，建成后將院墻打開，既成事實。據調查，我區大部分中小學校址，沿街的企事業單位都有改變用途的行為。

2.法律上缺乏適用性。《土地管理法》中規定了土地使用者改變土地建設用途的情形，但大多數單位和個人在改變用途時，不新建建筑物，一般只是對原有建筑進行裝修改造，破墻建店進行商業活動，因此對這種行為按照此條款定性，比較勉強。《城市房地產管理法》雖規定了審批程序，但在法律責任中沒有設定相應處罰條款。

3.處罰缺乏可操作性。《土地管理法》第八十條規定，不按照批準的用途使用國有土地的，由土地部門責令交還土地，處以罰款。但實際上大多數單位在改變用途時，沒有改變其建設用途，其使用的原有建筑物是合法的，如責令交還土地，其合法的建筑物無法處置。

三、對策及建議

擅自改變土地用途的行為，如不及時加以規范，勢必擾亂土地市場秩序，使國有土地資產嚴重流失，為此提出下列對策和建議：

1.加強土地市場監管和政策宣傳。一是基層所嚴格按照土地動態巡查責任制的要求，對改變用途的行為做到早發現，早制止，早處理，把違法消滅在萌芽中。并加強用地的跟蹤管理，把監管工作貫穿于建設單位開工，施工，竣工的全過程。二是加強對全社會的政策宣傳力度，把宣傳與日常收費相結合，與土地證書年檢相結合，與動態巡查相結合，采取多種形式向社會宣傳土地政策，增強依法用地的觀念。

2.對整體改變用途的由監察部門依法立案查處。對不符合城市規劃的，責令交還土地，并處以罰款。對符合城市規劃的，處以罰款后，督促違法單位向規劃部門申請辦理改變用途手續，然后到市局辦理變更土地出讓合同或重新簽訂協議，按實際用途的標準補繳出讓金。

3.對臨時性或局部改變用途的。為解決法律實際操作性差和土地資產流失的問題，可按改變用途的現狀，丈量土地面積，進行現場勘測，并建立臨時性改變用途臺帳和跟蹤管理制度，按實際用途和土地等級逐年收取年地租，待其恢復原用途后停止。

臨時性改變用途收取年地租的理論依據：d=c×r/1-1/(1+r)n.其中D為年地租，c為基準地價，r為土地還原率，n為土地使用年限，從公式中可看出，年地租是從基準地價中按土地還原率推算出來的，而基準地價是土地出讓金的基本構成單元，是各級土地或均質地域商業，住宅，工業等用地法定最高出讓年限土地使用權的平均價格。因此臨時性改變用途收取不同用途的年地租，來調節不同用途的土地收益，不屬于重新設定收費項目，這種方法在遼寧省從96年至今已實行了近10年的時間，而因此引發的唯一一起行政訴訟得到了法院的支持，為此《國土資源報》在今年7月21日曾作過報道。

擅自改變用途的行為是當前土地執法中不容回避的重大問題。由于這種行為帶有一定的普遍性，如不及時加以規范，勢必擾亂土地市場秩序，使國有土地資產嚴重流失。及時研究和解決這個問題已是目前的當務之急。