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在世紀之交的十多年里，我國的經濟發展正處在一個基本結構轉變的階段。上世紀90年代之前，我國還處在工業化前期發展的最后階段，農業還要給工業發展提供一定程度上的積累。到了90年代中期后，我國基本上完成了工業化的發展階段，工業開始有了一定的能力來支持農業的發展。進入21世紀后，由于我國經濟連續地高速發展和綜合國力的迅速增強，使得我國的基本經濟結構進入了“工業支持農業，城市反哺農村”的發展新階段，加快建設農村社會保障體系就是實行這個戰略轉變的一個重要方面。

建立農業保險制度是緩解工業化進程中社會結構轉換的矛盾，減少和化解經濟轉軌給農民帶來的風險，保持農村穩定和社會安定的必要條件。我國農業保險制度長期滯后，廣大農民一直游離于社會的保障網之外，農業經營中面臨的風險基本上由個人或家庭來承擔。這種狀況，不利于深化農村改革和農村經濟的可持續發展，而且不利于整個經濟和社會的協調發展。××市農業保險發展一直相對緩慢，制約著經濟的協調發展。

2008年4月——2008年12月，“××市農業保險發展現狀及趨勢研究”課題組對××地區農業保險開展情況進行實際調查，并在此基礎上多次與有關部門專家進行研討分析，總結了××農業保險發展的現狀，并對未來××地區農業保險發展趨勢進行了預測分析，提出了新的發展思路。

一、我國及××地區農業保險發展現狀

（一）我國農業保險發展現狀

我國是農業大國，農業在國民經濟中的地位舉足輕重。我國又是世界上自然災害最嚴重的國家之一，據統計，20世紀90年代，我國自然災害造成的直接經濟損失額年均達1747億元，占gdp的比重平均超過3%，農業的成災面積占播種面積和受災面積的比例分別超過20%和50%，近年來自然災害損失更是呈上升趨勢，新華社北京8月14日電國務院辦公廳近日印發的《國家綜合減災“十一五”規劃》指出，近15年來，我國平均每年因各類自然災害造成約3億人次受災，倒塌房屋約300萬間，直接經濟損失近2000億元。在自然災害損失中農業最為嚴重、最為廣泛，而農業承受災害損失的能力卻最為薄弱。因此，農業更為迫切地需要保險保障。但是，我國農業保險的發展卻非常滯后。

我國農業保險業發展經歷了20多年的歷程，既有創建之初的快速發展，也有商業化運作的萎靡滑坡。從總體來看，大體可分為幾個階段：

我國農業保險始于建國初期，到20世紀70年代由于種種原因而停止。自1982年農業保險業務恢復以來，其發展大體經歷以下幾個階段：第一階段，1982－1986年的恢復試辦階段。保費由23萬元增長到7803萬元，年平均增長率為386%，年平均賠付率為112.12%；其后，1987—1990年的平穩發展階段。政府加入了農業保險的隊伍，政府、保險公司和農民共同承擔農業保險的風險，農業保險出現平穩發展，保險范圍涉及農、林、牧、漁各業，經營險種60多個。第三階段，1991—1993

年為較快增長，但是同時虧損加大；第四階段，1994—2004年農業保險出現嚴重虧損。由于國家財力等方面的限制，加上農民對農業保險的認識不夠，全國的農業保險業務出現了萎縮趨勢，1993年，我國農業保險費超過8億元，1994年降為5億多元，1995年再降為4億多元。隨著國有保險公司向商業性保險轉變，農業保險更是舉步維艱，在絕大部分的年份，農業保險都出現巨額虧損。在1985—2004年的

20年間，全國農業保險有18年虧損，綜合賠付率超過120%。2004年，《國務院關于促進農民增加收入若干政策意見》明確提出，要加快建立政策性農業保險制度。農業保險問題受到廣泛關注與重視，中國保監會先后在9省市推進農業保險試點工作，按照“先起步、后完善、先試點、后推廣”的原則，相繼批準設立了一批不同經營模式的農業保險公司，如上海安信農業保險公司、黑龍江陽光相互保險公司，在農業保險方面有著豐富經驗的法國安盟保險公司也在四川成都設立分公司。

（二）××地區農業保險發展現狀

改革開放以來，××市農業保險自1982年試辦，到現在已經20多年，大致經歷了三個時期。

第一，快速發展時期（1982～1992年）。改革開放以后，為促進農村經濟發展和鞏固土地承包改革成果，中國人民財產保險公司××市分公司于1982年開始試辦農業保險，揭開了農業保險試驗的序幕。在這個時期，農業保險業務基本保持著良好發展勢頭。其中，1982～1987年，各地試驗積極性很高，試驗范圍不斷擴大，保費收入從幾百元迅速增加到幾十萬元，年均遞增602%；1988～

1989年，受賠付率超高影響，保險公司的積極性降低，虧損特別嚴重的險種被迫取消，農業保險業發展稍有放緩；1990～1992年，農業保險公司也積極與財政、氣象、民政、稅務及其他相關技術部門合作，不斷進行農業保險體制改革試點，農業保險險種不斷擴大，如東港地區開展對蝦養殖保險，鳳城地區開展煙葉種植保險等業務，農業保險發展出現了一個新高潮。

第二，全面萎縮時期（1993～2005年）。1993年以后，隨著市場經濟的發展和保險公司的全面轉軌，農業保險業務也全面市場化、商業化，農業保險業務開始停滯不前，并日漸衰退。××市農業保費收入年均遞減21%；險種也從最多時的50多個減少到幾個；農業保險成為無足輕重的險種。

第三，重新啟動時期（2006年以來）?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于促進農民增加收入若干政策的意見》中提出的“加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和部分地區率先試點，有條件的地方可對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼”的政策意見，為農業保險的啟動發展奠定了堅實的政策基礎。依此為契機，××地區的農業保險進入了重新啟動的時期，通過商業保險公司共保、財政補貼的形式開辦農業保險。雖然目前僅大規模地開辦了生豬養殖保險業務，其他業務仍小規模試點，但農業保險開始呈現良好發展態勢，農民的保險意識不斷增強，國家對農業保險的投入也逐年加大。

二、農業保險發展面臨的主要問題及原因分析

（一）農業保險發展中的主要問題

1.農險發展規模與××農業地位不相適應，農險保障水平低。

××地區農業保險的發展，遵循的是“低保額、低保費、低保障”的原則，業務開展規模小，保障水平低。主要表現在：一是保障范圍很窄，1998年的保險密度0.44，2004

年卻降到了0.09；二是保險責任也很小，主要是雹災、水災、風災、凍害等，1998年的保險深度0.013，到

2004年進一步下降到0.002。較低的保險密度和保險深度反映農業保險的規模較小，對××農業的保障作用不大，不利于農業向產業化、集約化發展。

2.農險災害賠款與農業災害損失不相適應，農險補償比例低。

××地區每年受干旱、洪澇、風雹、病蟲等自然災害的影響很大。2000～2003年，因自然災害導致的農業產值損失呈逐年上升趨勢，而農業保險的災害賠款卻呈下降趨勢，農業災害損失與農險災害賠款不對稱。并且農險的災害補償比例也從2000年的0.06下降到2003年的0.027。過低的災害補償，嚴重影響到災后農業生產的恢復能力。

3.農險保費收入與農險賠付支出不相適應，農險經營虧損重。

1992～

2004年間，農業保險業務中，僅己決賠款的賠付率平均就高達81.37%，有些年份甚至高達163%，再考慮未決賠款和經營管理費用，農險經營處于明顯的虧損狀態。××地區農業保險陷入了全面萎縮經營的窘境。

（二）農業保險出現問題的原因分析

1.農業保險自身存在的缺陷

農業保險風險性高。對于農業保險來講，風險單位過大，風險就難以分散。農業生產在很大程度上都依賴于地理、氣候等自然條件，同時也依賴于當地的經濟技術水平，例如，治理病蟲害的技術及自然災害、風險事故的防范水平和措施等。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、頻度高、分布廣、抵御自然災害的能力較差，農業風險所造成的經濟損失往往難以計量，因此，農業保險的高風險性必然導致高賠付率。作為經營農業保險主體的保險公司，面對農業保險低保額、低繳費、低保障和高風險、高成本、高賠付率，這樣“三低、三高”的特點，不得不縮小或放棄經營，追求利潤最大化使得純商業化的保險公司不重視農業保險，不愿意開辦農業保險業務，已開辦的也存在著業務范圍狹窄的缺陷。

2.農業保險經營技術落后

農業保險的復雜性要求提高農業保險的經營技術水平，但由于我國開辦農業保險的經驗不足，農業保險經營技術水平還很落后。主要表現在：沒有建立高靈敏度的預警系統；防災減損體系不健全，由于農業保險的防災減損工作涉及各個方面，難度大，長期以來沒有得到足夠的重視；同時農業保險理論研究相對滯后，實踐中，農業保險方面的統計資料也不詳，從而導致計算出來的賠付率也不準確。

3.農民收入低，政府投入少

農業保險的高風險決定了農業保險的高費率，但就我國農民的收入水平來說，現行的費率也難以承受。雖然改革開放后我國經濟發展很快，但我國農村經濟仍相當落后，農民收入水平很低。2007年，我國農村居民人均可支配收入僅3596

元，不到城鎮居民的三分之一，而且地區間發展極不平衡，收入差距極大，大多數地區的農民購買能力明顯不足，致使農業保險出現“農民買不起，公司賠不起”的尷尬境況。我國現行的農業保護制度也不利于農業保險的發展。雖然政府對農業的支持力度不斷加強，中央財政用于“三農”的支出不斷提高，2007年用于“三農”的支出達4318億元，比06年增加921億元。但一直以來，我國實行的是以直接的農業補貼和價格補貼為主的農業保護政策，發生農業自然災害時由中央財政直接撥款救濟災民，對農業保險的投入很少。我國目前除對農業保險免交營業稅外，沒有其它扶持政策。政府對農業的支持力度雖不斷加強，中央財政用于“三農”的支持也不斷提高，但長期以來，我國實行的是以直接的農業補貼和價格補貼為主的農業保護政策，發生農業自然災害時由中央財政直接撥款救濟災民，對農業保險投入很少。

4.法律法規建設缺位

農業保險作為一種農業發展和保護制度，它對相關法律法規具有很強的依賴性。我國《保險法》第一百五十五條規定:“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”。本規定的法律意義是，由于農業風險的特殊性與農業保險的準公共性，農業保險屬于政策性保險，不屬于《保險法》調整范圍。作為政策性保險的農業保險，應由法律、行政法規另行規定合適。但是，我國自1982年恢復農業保險業務以來，經歷了20多年的發展，至今沒有制定專門的農業保險法律及相關的行政法規。農業保險經營一直無法可依。法律法規建設的缺位，極大地影響了農業保險的規范化、制度化發展，這是制約我國農業保險發展的最根本的環境因素。

三、發展××地區農業保險的具體思路及趨勢分析

2007年，××市人民政府下發了丹政發〔2007〕14號文件，即“××人民政府關于加快保險業改革發展的實施意見”，明確指出：積極探索培育發展農業保險市場，要堅持創新發展模式，探索出一條適合本地區實際發展需要的新思路。

××市人民政府從宏觀政策上提出了具體方案：

第一，各家保險公司要積極創新“三農”保險的理念，爭取在上級公司的支持下，勇于探索，克服畏難情緒，借鑒外地經驗開發“三農”保險產品，突破“三農”保險的難點。經過認真測算和評估，推廣一、兩個“三農”保險新產品，促進“三農”保險的開展。

第二，農業保險按產業結構細化分為農、林、牧、漁、種、養、加等，細化到各個產業、各個品種，其生產周期、受災程度、市場需求等都大不相同。我們要逐項測算產業、產品結構優劣、周期災情發生狀況等，先開發適合開展商業保險業務的產業品種，實現農業保險產品多樣化，以適合農業保險市場發展需求。

第三，發展農業保險市場需要整合保險企業資源，開展保險業之間的分保業務。農業保險風險大、收益低，覆蓋面小，尤其在農業保險市場發育不完善的初始階段，保險公司承擔很大的風險。為規避風險，可通過整合保險企業資源，采用分保方式，利益共享,風險共擔，力爭把農業保險業務風險降到最低程度。

經過課程組深入具體分析，認為應從以下幾個方面采取切實措施：

(一)提高農業保險經營技術水平

提高農業保險經營技術水平，可以有效降低農業保險的經營管理成本、控制農業保險經營風險、增強農業保險發展的動力，是發展農業保險的關鍵環節。

1.提高農業風險監測技術，建立農業風險預警系統

農業風險監測是農業保險經營的基礎環節，不僅有利于控制和減少農業風險損失，降低保險經營成本，而且直接影響到其它保險技術的運用和發揮。農業保險的發展應充分利用現達的科學技術，包括氣象衛星技術、通訊衛星技術、網絡媒體技術等，建立災害及其相關要素的觀測系統，災害全程動態檢測及資料處理、分析系統，預報警報制作系統，以及預報警報的傳播、分發和服務系統等，提高農業風險監測水平。中國平安財產保險公司2005年4月成功建立的“中國平安

—災害預警”系統，對農業保險公司建立農業風險預警系統有重要的借鑒意義。

2.嚴格風險區劃，科學厘定費率

風險區劃是開展農業保險經營的重要技術之一，是科學厘定保險費率的重要前提。美國、日本、加拿大等農業保險發達國家在開展農業保險初期，都投入過大量人力財力在全國范圍內進行嚴格的風險區劃。我國至今尚未進行全國范圍內的真正意義上的風險區劃，我們應該借鑒國外先進經驗，同時注重培養和引進保險精算等相關技術人才，結合我國實際情況，依據氣候、土壤、地形地貌和農作物的種類及水利等社會經濟條件等因素，合理劃分風險區域；在嚴格風險區劃的基礎上，建立公平合理適度的多檔次費率體系。高度差異化的費率不僅可以有效防止風險不均質而導致的逆選擇，同時也有利于激勵農民積極防災防損，改善費率檔次，從而提高農業保險經營效率，增強農業保險發展的動力。

3.提高定損理賠技術，降低理賠成本

由于農業保險標的是有生命的動植物，在生長期內受到損害后有一定的自我恢復能力，從而使農業保險的定損變得更為復雜，尤其是農作物保險，往往需要收獲時二次定損。農業保險的定損難度集中在部分損失上。部分損失的損失程度，目前尚無精確測定的技術。提高定損理賠技術，應著眼于創新保險產品。由于農業經營活動地域的廣延性與分散性，農業損失測定技術的復雜性，導致農業保險理賠成本高，而且很難控制道德風險損失的發生。近年來發達國家推出的農業氣象指數保險、區域產量指數保險等多功能高新理賠技術產品，不僅有效地克服了定損難題，而且降低了道德風險，節省了理賠成本。

4.健全防災減損體系

防災減損是降低經營成本、提高經營效益的重要環節。實務中應牢固樹立“以防為主，防救結合”的觀念。一是充分利用農業風險預警系統，避免或減少災害事故的發生，事故發生后，動員各方力量控制災害事故蔓延，加強災后管理，將災害損失降到最低程度。二是充分利用現代科學技術如人工降雨、人工防雹等為防災防損服務。三是在災害多發地區實行積極的用地管理、建立必要的防御工程、提高農民的風險意識，減少災害損失。據美國聯邦緊急事務管理局網公布的消息，美國的《國家洪水保險計劃》通過促使社區實施完善的洪泛區管理，每年可以減少10億美元的洪澇災害損失。

（二）建立有效的農業風險分散機制

由于農業風險在時間和空間上的高度相關性，巨災損失時有發生。為了從根本上保護農戶的利益、保持農業保險經營的穩定性，必須建立有效的農業風險分散機制。

1.建立健全農業再保險機制

再保險作為“保險的保險”，是一種有效分散和分攤原保險公司風險損失的重要方式，它對保險公司加強風險管理、拓展業務領域、提高風險保障能力、增強保險業的可持續發展起著重要作用。由于農業風險的特殊性與復雜性，再保險機制的建立對于農業保險業務的穩定發展尤為關鍵。我國再保險市場較為薄弱，農業再保險尚未有效開展。在目前市場條件下，可由作為國家再保險公司的中國再保險集團向各農業保險公司提供再保險支持，為建立政策性農業再保險體系積累經驗、培育市場。當市場條件成熟、政策支持到位時，成立國家專業的農業再保險公司，建立多層次的農業風險轉移機制，逐步完善中央、地方財政支持的農業再保險體系。

2.建立農業特殊風險巨災基金

針對某些特殊的巨災風險，建立由政府管理的巨災基金。例如，對于我國幾乎每年必發的嚴重洪水災害，制定類似美國的《國家洪水保險計劃》(nationalfloodinsuranceprogram，以下簡稱nfip)巨災保險方案。美國的nfip實質上是一個全國性的保險集合，由政府部門對資金進行管理與運作，并對洪泛區實施政策性半強制保險，資金的來源主要是保費與投資收益，當損失超過一定限度時，由國家提供貸款或特別撥款，即國家承擔一定的風險。但是，我國國情不同，不能照搬nfip。一是我國農村經濟落后，農民支付能力有限，基金來源應以財政撥款、社會募集為主，將原本用于救災的、不能滾動使用的資金逐步轉換為可以長期積累的保險基金；二是不宜實施強制保險，而應實行低費率吸引農戶投保，讓農民覺得“劃算”。從長期看，這種方式是“雙贏”的，一方面政府將每年無序的“不確定”的災害救濟變為合理的確定的支出，減輕了政府的財政壓力；另一方面有利于保證洪災發生后農民能及時得到補償資金，盡快恢復生產與災后重建。

（三）增加政府對農業保險的投入

農業是一個準公共部門，農業保險是準公共物品。各國農業保險發展的歷程表明，農業保險的商業性經營難以獲得成功，建立政策性農業保險制度是農業保險發展的必由之路。政策性農業保險的實質就是政府財政對農業保險的凈投入。

美國、日本、法國、加拿大等農業保險發達國家，政府對農民所交保費的補貼比例大都在50%—80%之間，并承擔保險公司的部分或全部管理費用。以美國為例，從上世紀80年代初到90年代末，美國政府平均每年對農業保險的資助超過20億美元，總資助超過保險費的80%，2000年通過的《農業保險保護法案》，提供82億美元增加對農業保險的補貼，2002年通過的新的《農業法案》，要求政府在未來10年內對農業提供高達1900億美元的補貼，其中大部分通過農業保險的方式資助。但是，對農業保險的投入要依據本國國情，實事求是，量力而行。我國是發展中國家，國家財政實力有限，在目前情況下，一是可以逐步減少農產品收購價格補貼和出口補貼(這也是“wto”《農業協議》所要求的)，轉用于農業保險保費補貼和費用補貼，逐步實行以支持農業保險為主的農業保護政策；二是農業保險的實施可以減少政府財政用于災害補償和救濟的支出，可將節省的部分投入到支持農業保險發展中；三是在農業保險發展初期，國家應著眼長遠，適當增加巨災風險基金的積累；四是對農業保險經營實行稅收減免等優惠政策。筆者不贊成由政府財政對農業保險虧損兜底，一方面，對于巨災損失，地方政府也無力“兜底”；另一方面，“兜底”容易使保險公司放松管理，滋生心理風險。國家增加對農業保險的投入，不僅能起到加快農業保險發展的政策導向作用，而且可以減少農民一遇災害坐等救濟的依賴心理，提高其風險與保險意識，有利于逐步建立起以支持農業保險為核心的農業保護制度體系。

（四）加快法律法規建設

加快法律法規建設是我國發展農業保險的當務之急。我國目前應盡快研究、制定《農業保險法》及其配套的法律、法規，通過立法明確各級政府在農業保險工作中的職能與作用，明確國家的投入和政策保護措施，明確農業保險的實施范圍和實施方式，明確規范農業保險的經營主體、參與主體、受益主體的權利和義務關系。從各個方面對農業保險予以規范和規定，把農業保險發展納入法制的軌道。

1.明確農業保險的性質和地位

明確農業保險的政策性，加大政府對農業保險的支持力度，逐步建立農業保險的補償機制，化解農業保險本身的政策性目標與實踐中經營者的商業性目標的矛盾，擴大農業保險的供給能力，刺激農業保險的有效需求；確立農業保險在發展農業生產、穩定農民生活乃至整個國民經濟生活中的重要地位，逐步建立以農業保險為核心的農業保護制度體系，發揮農業保險為農業生產保駕護航的重要作用。

2.明確政策性農業保險的實施范圍、運作方式

農業保險是政策性保險，但并不是所有農業保險業務都必須實行政策性經營。明確政策性農業保險業務的范圍，對于關乎國計民生和影響農業和農村社會經濟發展的農業保險項目，實施強制或半強制保險方式，制定不同險種的保費補貼比例，并給予投保人信貸優惠等政策支持。

3.明確政府在農業保險發展中的職能與作用

政府的作用主要包括:一是推動農業保險立法，并根據農業保險實踐的發展變化不斷修訂與完善；二是對農業保險實行財政補貼，即給予投保農戶適度的保費補貼、給予農業保險公司適度的費用補貼與稅收優惠等；三是對農業保險發展予以行政支持，包括宣傳教育、協調各方關系等。避免政府支持農業保險的隨意性與短期性，從法律上保證政府參與和推動農業保險的連續性與穩定性。

4.明確農業保險的組織形式、管理制度及再保險要求

我國《保險法》第七十條規定，保險公司只能采取股份有限公司和國有獨資公司兩種組織形式，鑒于農業保險的特殊性，應明確包括相互保險公司在內的多種農業保險組織形式的法律地位，鼓勵農業相互保險制度的實施；制定農業保險公司管理規定，對農業保險經營主體的經營行為實行法律保護和約束；對農業保險業務規定一定比例的再保險，以保證農業保險的穩定經營，維護投保人的根本利益。

隨著政策的逐漸完善和××地區農民保險意識的逐步提高，××地區農業保險未來幾年一定會呈現出快速發展的良好勢頭，農業保險的業務規模和業務種類將會逐步擴大，政府對農業保險的投入也將逐年加大，使農業保險為農業生產保駕護航的作用日益顯現出來。